王 妍

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 河北，石家莊 050000）

1 問題的提出

受自然經(jīng)濟(jì)長期占據(jù)主導(dǎo)地位的歷史影響，我國農(nóng)村土地本位觀念根深蒂固，因此，調(diào)整土地政策、穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系一直是我國各時(shí)期農(nóng)村政策和法律法規(guī)的重要任務(wù)。土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)，能夠激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，對實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大。自20世紀(jì)80年代開始，更多基于公平視角的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)改革開始進(jìn)行嘗試，并且伴隨著一系列農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策的制定和完善，逐漸確立了農(nóng)戶家庭的經(jīng)營主體地位，改變了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式，極大地提高了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性并釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力。2014 年，我國正式提出的農(nóng)地“三權(quán)分置”政策，區(qū)分了“農(nóng)戶承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”，來應(yīng)對農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，土地利用效率低下的問題。2018 年，《農(nóng)村土地承包法》對土地經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容進(jìn)行了法律確認(rèn)。2020 年《民法典》頒布，物權(quán)編延續(xù)了之前的法律規(guī)定，繼續(xù)確立了土地經(jīng)營權(quán)這一權(quán)利類型及其流轉(zhuǎn)規(guī)則。我國農(nóng)村土地權(quán)利分置為土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，但《民法典》仍舊未明確土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，對于土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立目的不夠明確，土地經(jīng)營權(quán)來源結(jié)構(gòu)也不夠清楚，這在實(shí)際生活中容易產(chǎn)生糾紛和誤解。

2 土地經(jīng)營權(quán)形成的法律問題分析

2.1 土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)

我國《民法典》將土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定在物權(quán)編，因此，將其定義為物權(quán)更為合適，但土地經(jīng)營權(quán)又顯現(xiàn)出很明顯的債權(quán)特征，基于這種現(xiàn)狀，我國學(xué)術(shù)界在土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)這一問題上存在著諸多分歧。分歧主要圍繞土地經(jīng)營權(quán)是單獨(dú)的權(quán)利類型還是復(fù)合型的權(quán)利類型而展開，產(chǎn)生分歧的原因主要在于土地經(jīng)營權(quán)自身概念不清，而涵蓋種類卻又復(fù)雜多樣。例如，若按照流轉(zhuǎn)期限對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行區(qū)分，流轉(zhuǎn)期限在五年以下的土地經(jīng)營權(quán)認(rèn)定為債權(quán)更為合適，而流轉(zhuǎn)期限超過五年并經(jīng)過登記等形式要件要求的則認(rèn)定為物權(quán)更為合適。筆者認(rèn)為，將土地經(jīng)營權(quán)區(qū)分為不同類型，并按照不同類型的性質(zhì)定性更符合我國土地經(jīng)營權(quán)實(shí)際。首先來講，土地經(jīng)營權(quán)位于《民法典》物權(quán)編之中，屬于法律意義上的物權(quán)。其次，與債權(quán)僅能對抗相對人效力不同的是，經(jīng)過登記土地經(jīng)營權(quán)擁有著對抗善意第三人的效力，這也充分展示了其物權(quán)特征。同時(shí)，在債權(quán)方面，有些土地經(jīng)營權(quán)又表現(xiàn)出典型的債權(quán)性質(zhì)特征，比如土地經(jīng)營權(quán)人在目標(biāo)農(nóng)地進(jìn)行處分時(shí)需要經(jīng)過承包方同意，具有一定的相對性。除此之外，當(dāng)前我國土地經(jīng)營權(quán)主要以出租形式來實(shí)現(xiàn)，其本身并非絕對的物權(quán)形式，其實(shí)質(zhì)是債權(quán)性的不動(dòng)產(chǎn)租賃。土地經(jīng)營權(quán)這一規(guī)定在物權(quán)編內(nèi)的權(quán)利類型卻同時(shí)具有著物權(quán)和債權(quán)的共同特征，與民法典“物債二分”的基本架構(gòu)存在體系沖突，也就導(dǎo)致了在法律適用過程中，容易出現(xiàn)混亂：對土地承包權(quán)人來說，其經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)似乎威脅到了其承包權(quán)的絕對性；而對土地經(jīng)營權(quán)人來說，弱化的物權(quán)性質(zhì)也難以實(shí)現(xiàn)在復(fù)雜的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的充分流轉(zhuǎn)，反而難以實(shí)現(xiàn)立法者的意圖。因此，完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)制度，首先應(yīng)當(dāng)正確分析其權(quán)利性質(zhì)，明確其法律定位，進(jìn)而厘清權(quán)利義務(wù)邊界，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)制度是良性適用。

2.2 土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立目的

土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生于三權(quán)分置的語境之下，因而有觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)僅指三權(quán)分置政策語境下的土地經(jīng)營權(quán)，三權(quán)分置政策是土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的前提，沒有三權(quán)分置就沒有土地經(jīng)營權(quán)，以此判定土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立目的是實(shí)現(xiàn)三權(quán)分置政策的需要。然而，三權(quán)分置又服務(wù)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的手段之一。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并不都需要三權(quán)分置，在三權(quán)分置之前，即使沒有承包地流轉(zhuǎn)，也存在土地經(jīng)營權(quán)，或者說承包經(jīng)營權(quán)本來就包含土地經(jīng)營權(quán)。事實(shí)上，這兩種觀點(diǎn)產(chǎn)生分歧主要是因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)、三權(quán)分置以及土地經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系的復(fù)雜性，爭議雙方對于土地經(jīng)營權(quán)的討論沒有在同一個(gè)維度之下，這與我國土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定混亂有一定的關(guān)系。農(nóng)村人口外流和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)升級產(chǎn)生了土地流轉(zhuǎn)的需要，而土地流轉(zhuǎn)必然觸動(dòng)我國原有的土地制度，要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提之下，保證承包權(quán)的長期不變，只能通過在此之上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)來滿足土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會(huì)公平的需要。因此，混淆了土地流轉(zhuǎn)三權(quán)分置、土地經(jīng)營權(quán)之間目的、手段、具體實(shí)現(xiàn)形式的關(guān)系必然會(huì)導(dǎo)致理論上的混亂，法律難以適用。基于以上分析，不能片面地認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)為三權(quán)分置后才設(shè)立的權(quán)利，也不能將《民法典》中規(guī)定的“流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”理解為普遍意義上的“土地經(jīng)營權(quán)”，擴(kuò)大其覆蓋范圍。對于土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立目的，要分析三權(quán)分置政策設(shè)置背后更深層次原因，不能強(qiáng)行將其僵硬地理解為三權(quán)分置后才產(chǎn)生土地經(jīng)營權(quán)，而忽視土地流轉(zhuǎn)與土地經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系。然而，我國現(xiàn)行法律并未對此問題進(jìn)行回應(yīng)，規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的法律含義也不盡相同，只是出于實(shí)踐的需要而碎片化立法，未能形成協(xié)調(diào)的體系，土地流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營權(quán)之間的聯(lián)系未得到確認(rèn)，法律適用就會(huì)產(chǎn)生不同的法律糾紛，農(nóng)民權(quán)益難以得到切實(shí)的保障。長期來看，甚至?xí)璧K土地流轉(zhuǎn)，使得土地利用效率提高的目的難以實(shí)現(xiàn)。

2.3 土地經(jīng)營權(quán)的來源構(gòu)成

《民法典》中確立了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)來源的二元化模式，即分別來源于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和集體所有權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)還可以在原有基礎(chǔ)之上通過出租、抵押等方式實(shí)現(xiàn)再流轉(zhuǎn)，形成了復(fù)雜的土地經(jīng)營權(quán)來源結(jié)構(gòu)。顯然，不同來源的土地經(jīng)營權(quán)其本身性質(zhì)和作用是不同的，而一概規(guī)定為土地經(jīng)營權(quán)會(huì)導(dǎo)致法律適用混亂。因此，筆者認(rèn)為，現(xiàn)有土地經(jīng)營權(quán)的來源結(jié)構(gòu)，可以通過整理分成自有型土地經(jīng)營權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)型土地經(jīng)營權(quán)和再生型土地經(jīng)營權(quán)三種類型。自有型土地經(jīng)營權(quán)是指直接從集體土地所有權(quán)上設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)，這種土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生并未經(jīng)過農(nóng)戶承包，而是直接以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商而獲得的土地經(jīng)營權(quán)，屬于廣義意義上的土地經(jīng)營權(quán)，這并不需要三權(quán)分置就可以擁有，法律規(guī)定其可以采取出租、入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。標(biāo)準(zhǔn)型土地經(jīng)營權(quán)的基本來源是承包經(jīng)營權(quán)，即三權(quán)分置政策主要針對的土地經(jīng)營權(quán)，屬于擁有承包權(quán)卻無力或更好耕種，但又不能失去對承包權(quán)的占有，因此在承包權(quán)之上設(shè)立經(jīng)營權(quán)以實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。再生型土地經(jīng)營權(quán)是指在土地經(jīng)營權(quán)上流轉(zhuǎn)形成的土地經(jīng)營權(quán)，屬于由經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生出的經(jīng)營權(quán)，也是最為復(fù)雜的經(jīng)營權(quán)，也可以理解為狹義上的經(jīng)營權(quán)。從理論上來說，這類經(jīng)營權(quán)可以來自于自有型土地經(jīng)營權(quán)，也可以來自于標(biāo)準(zhǔn)型土地經(jīng)營權(quán)。再生型土地經(jīng)營權(quán)可以看作前兩種土地經(jīng)營權(quán)的衍生品，其與前兩類土地經(jīng)營權(quán)的含義又不盡相同，因此單獨(dú)歸類比較合適。通過對三類土地經(jīng)營權(quán)的來源分析，才可以明確三權(quán)分置的適用領(lǐng)域，更好的實(shí)現(xiàn)立法目的。

3 我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)法律完善路徑

3.1 土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利性質(zhì)二元化區(qū)分

土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)不能簡單的以物權(quán)或債權(quán)進(jìn)行區(qū)分，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到土地經(jīng)營權(quán)出現(xiàn)此種特殊權(quán)利特征形態(tài)與我國的特殊經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)存在著一定聯(lián)系。面對我國特殊的實(shí)際情況，若按照傳統(tǒng)民法物債二分結(jié)構(gòu)，生硬地將土地經(jīng)營權(quán)劃分為物權(quán)或者債權(quán)則難以涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的復(fù)雜內(nèi)涵，無法滿足日益復(fù)雜的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活的需要。因此，在《民法典》時(shí)代解釋土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)時(shí)，不能局限于其本身存在的法律特征，而應(yīng)該在處理土地經(jīng)營權(quán)的出租、入股或其他方式等流轉(zhuǎn)關(guān)系時(shí)，進(jìn)行物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)區(qū)分。在對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行物權(quán)性和債權(quán)性區(qū)分時(shí)，應(yīng)當(dāng)對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)期限、權(quán)利來源、設(shè)定方式等因素進(jìn)行綜合考慮。三權(quán)分置政策的目的是形成相對獨(dú)立的土地經(jīng)營權(quán)以便于進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，因此，對于自有型經(jīng)營權(quán)和標(biāo)準(zhǔn)型的經(jīng)營權(quán)這兩種明顯更符合物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)來說，應(yīng)當(dāng)將其解釋為物權(quán)，進(jìn)行法定保護(hù)。但是對于再生型土地經(jīng)營權(quán)，尤其是流轉(zhuǎn)期限在五年以下的土地經(jīng)營權(quán)或者以租賃形式獲取的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為債權(quán)，以便于流轉(zhuǎn)，并允許相對人進(jìn)行協(xié)商和約定，這樣才能更好地提高土地利用的效率。對不同農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行不同性質(zhì)的區(qū)分，可以更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的管理和利用，穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)關(guān)系，推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力的提升，同時(shí)還可以協(xié)調(diào)我國農(nóng)村土地法律體系規(guī)范，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理水平和治理能力的提升。

3.2 土地經(jīng)營權(quán)解釋應(yīng)以土地流轉(zhuǎn)為目的

正確處理好土地經(jīng)營權(quán)、土地流轉(zhuǎn)和三權(quán)分置政策之間的關(guān)系，可以更好地理解土地經(jīng)營權(quán)的法律內(nèi)涵和法律定位。首先，土地經(jīng)營權(quán)以土地流轉(zhuǎn)為目的。三權(quán)分置政策是連接土地流轉(zhuǎn)和土地經(jīng)營權(quán)的紐帶，土地流轉(zhuǎn)是三權(quán)分置政策的目的，也是土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立目的。雖然不同類型的土地經(jīng)營權(quán)并不全部以三權(quán)分置政策為實(shí)施前提，但是應(yīng)當(dāng)明確的是，我國法律設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的目的是為了實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，因此，對于自有型和再生型土地經(jīng)營權(quán)，只要符合土地流轉(zhuǎn)的目的，能夠推動(dòng)土地利用效率和生產(chǎn)力的提高，就應(yīng)當(dāng)將其納入法律規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)范疇之內(nèi)加以討論。同時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到，我國土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立的前提應(yīng)當(dāng)是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，而非流轉(zhuǎn)，以此來保障土地流轉(zhuǎn)的公平，防止農(nóng)民合法權(quán)益受到損害，尤其是標(biāo)準(zhǔn)型土地經(jīng)營權(quán)不能危害其原有承包權(quán)之占有。因此，在理解和解釋土地經(jīng)營權(quán)概念時(shí)應(yīng)當(dāng)明確兩個(gè)概念，一是土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立是為了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，法律上應(yīng)當(dāng)有所回應(yīng)。二是已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)流轉(zhuǎn)的農(nóng)地，就沒有必要再設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)，防止權(quán)利濫用。在此基礎(chǔ)上，為了避免邏輯上的矛盾和保持概念上的統(tǒng)一，在處理土地經(jīng)營權(quán)相關(guān)法律問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確土地經(jīng)營權(quán)形成的客觀事實(shí)，即只有在土地流轉(zhuǎn)的情形下才有必要設(shè)置土地經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)的適用必須以土地流轉(zhuǎn)為前提，對于沒有必要進(jìn)行流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地，則不需要適用土地經(jīng)營權(quán)，這也避免了在其權(quán)利性質(zhì)劃分上的進(jìn)一步混亂。

3.3 不同來源土地經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)權(quán)能統(tǒng)一

根據(jù)我國《民法典》規(guī)定，不同來源的土地經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)方式并不統(tǒng)一，有的可以出租，有的可以繼承。這其中自然有土地經(jīng)營權(quán)法律概念不統(tǒng)一的影響，但同時(shí)也受到土地經(jīng)營權(quán)類型復(fù)雜、缺乏對其統(tǒng)一衡量等因素的影響。在對不同的土地經(jīng)營權(quán)來源分析的基礎(chǔ)上，可以看出，雖然存在狹義和廣義土地經(jīng)營權(quán)概念的區(qū)別，但是在法律的適用過程中應(yīng)當(dāng)可以找到統(tǒng)一協(xié)調(diào)的關(guān)鍵，即以權(quán)能的統(tǒng)一來改變立法碎片化和法律適用不便的現(xiàn)狀。首先，權(quán)能統(tǒng)一可以擴(kuò)大土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的適用范圍，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。其次，不同來源的土地經(jīng)營權(quán)在法律性質(zhì)上存在區(qū)別，是為了實(shí)現(xiàn)其不同程度的法律保護(hù)，但其設(shè)立目的都是為了實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)村的發(fā)展，在本質(zhì)上都是在為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而服務(wù)，這與土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利性質(zhì)二分并不沖突。最后，土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，符合土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立目的。因此，雖然不同法律對于土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了不同規(guī)定，但是應(yīng)當(dāng)對不同來源類型的土地經(jīng)營權(quán)賦予相同的權(quán)能，法律應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)采取權(quán)能統(tǒng)一的觀點(diǎn)進(jìn)行解釋和適用，從而提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率，激發(fā)農(nóng)地生產(chǎn)活力。

4 結(jié)語

當(dāng)前我國土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)存在著亟需解決的問題，相關(guān)部門要提高對問題的重視。在《民法典》時(shí)代，法律研究應(yīng)當(dāng)從立法論轉(zhuǎn)向解釋論，面對不同的法律適用環(huán)境，要堅(jiān)持法律服務(wù)于我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。另外，隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)方式的基礎(chǔ)上又產(chǎn)生了新的方式。通過對土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)、設(shè)立目的、來源結(jié)構(gòu)分析，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，土地流轉(zhuǎn)是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要齒輪，需要在立足于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，區(qū)分不同土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，進(jìn)行不同的法律保護(hù)。同時(shí)，切實(shí)將三權(quán)分置政策精準(zhǔn)落實(shí)、推動(dòng)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)、激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的集約化發(fā)展，才能切實(shí)提高農(nóng)村的生產(chǎn)能力，保障農(nóng)民權(quán)益，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。