□黃維

（南陽師范學(xué)院，河南 南陽 473061）

公民權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的三權(quán)博弈
——從行政訴訟受案范圍演變的視角解讀與展望

□黃維

（南陽師范學(xué)院，河南 南陽 473061）

在行政訴訟法律制度中，行政訴訟的受案范圍與訴訟的三方參與人關(guān)系重大，行政訴訟受案范圍則成為解開三者復(fù)雜關(guān)系的邏輯起點(diǎn)。本文從行政訴訟受案范圍發(fā)展演變的視角來論證三權(quán)的博弈，并對受案范圍的發(fā)展進(jìn)行了學(xué)理上的分析和展望。

行政訴訟；受案范圍；三權(quán)博弈

行政訴訟受案范圍，就是法院可以審理行政訴訟案件的范圍。行政訴訟的受案范圍與訴訟的三方參與人關(guān)系重大。對于公民來說，受案范圍決定著其訴權(quán)大小；對于行政機(jī)關(guān)而言，則決定著其哪些行為接受法院的審查；而對于人民法院來講，意味著司法審查權(quán)的范圍。［1］（p1－2）而行政訴訟受案范圍則成為解開三者復(fù)雜關(guān)系的邏輯起點(diǎn)?？梢哉f，每一時(shí)期的行政訴訟受案范圍的立法進(jìn)展，都反映了在三方主體所代表的權(quán)利層面上（公民權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)）的博弈關(guān)系。拋開行政訴訟受案范圍立法的每一個斷面，本文試從行政訴訟受案范圍發(fā)展演變的縱向角度來論證三權(quán)的博弈。

一、我國行政訴訟受案范圍的演變

從我國1982年建立行政訴訟制度至今，我國行政訴訟受案范圍的發(fā)展演變過程，大致可以分為四個階段：

（一）單項(xiàng)法律法規(guī)個別授權(quán)階段

1982年頒布的《民事訴訟法》（試行）第2條第2款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定?！卑凑者@一規(guī)定，只有某個單項(xiàng)法律具體規(guī)定可以向法院提起行政訴訟的案件，法院才受理。1987年10月9日最高人民法院在《關(guān)于地方人民政府規(guī)定可向人民法院起訴的行政案件應(yīng)否受理問題的批復(fù)》中適當(dāng)擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，將《民事訴訟法》規(guī)定的法律授權(quán)，擴(kuò)大到法規(guī)授權(quán)。

（二）《行政訴訟法》有限制的統(tǒng)一授權(quán)階段

1989年4月4日，七屆全國人大二次會議通過的《行政訴訟法》對行政訴訟受案范圍進(jìn)行了統(tǒng)一授權(quán)，有限度地?cái)U(kuò)大了行政訴訟的受案范圍。具體做法是采用“概括＋列舉＋排除”的方法，通過這三種方式，對行政訴訟受案范圍作了界定。把行政訴訟受案范圍主要限于行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形。

（三）行政復(fù)議法間接擴(kuò)展授權(quán)階段［2］

1999年頒布的《行政復(fù)議法》第5條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，可以依照《行政訴訟法》的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外?！边@樣，通過行政復(fù)議這一道轉(zhuǎn)換，把不能提起行政訴訟的具體行政行為限定為兩種，即不能申請行政復(fù)議的案件和法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的案件。

（四）司法解釋自我擴(kuò)展階段

2000年3月10日，最高人民法院重新發(fā)布了《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》。新的司法解釋在行政訴訟法允許的范圍內(nèi)，采取 “概括＋排除”模式，對行政訴訟受案范圍進(jìn)行了重構(gòu)和擴(kuò)展。表現(xiàn)在：對原告資格作了從寬解釋；對可訴行政行為概念作了從寬解釋；對被告資格作了從寬解釋；對不得提起行政訴訟的范圍作了從嚴(yán)解釋。該司法解釋在行政訴訟法條文所能容納的范圍內(nèi)創(chuàng)造性發(fā)展了行政訴訟的受案范圍。

二、對行政訴訟受案范圍演變中三權(quán)博弈理念的解讀

（一）行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系

根據(jù)現(xiàn)代國家的憲政理念，國家的一切權(quán)力皆來自于人民的授予，人民授予的權(quán)力應(yīng)該服從于和服務(wù)于人民。但行政權(quán)力在運(yùn)作過程中，有一種本能的超越既有的限度和約束的趨向，導(dǎo)致對公民權(quán)利的侵害。［3］在具體的行政法律關(guān)系中，公民以個體的形式面對強(qiáng)大的行政權(quán)力，處于弱勢地位，必須通過法律的規(guī)定對行政權(quán)力進(jìn)行控制，使其受到規(guī)范和約束，從而有效保護(hù)公民權(quán)利。

行政訴訟的受案范圍實(shí)質(zhì)上是對公民權(quán)利范圍的一種界定。公民的合法權(quán)益受損害，凡為行政訴訟受案范圍所確認(rèn)的，則公民就有請求司法保護(hù)的權(quán)利。凡不為行政訴訟受案范圍所確認(rèn)的，則行政權(quán)就可以得到司法審查豁免的特權(quán)。因此，行政訴訟受案范圍的邊界就是公民合法權(quán)益受司法保護(hù)和行政權(quán)得到司法豁免的臨界點(diǎn)。然而，這個邊界并不是固定的，它應(yīng)當(dāng)是隨著社會發(fā)展而不斷變化的。它應(yīng)當(dāng)是通過動態(tài)性的平衡，使行政訴訟的受案范圍更有助于實(shí)現(xiàn)行政訴訟的立法目的。從《試行意見》到《解釋》的過程，本質(zhì)上就是行政權(quán)不斷得到控制和監(jiān)督制約的過程。

（二）行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系

行政權(quán)和司法權(quán)是兩種公法上的權(quán)力，行政訴訟是法院通過對行政權(quán)的司法審查來實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的制約。在行政領(lǐng)域中，行政主體對某些行政管理的決定是否合法，并不是由行政主體一家定奪，而是取決于法院對該行政決定的司法審查后作出的判決。因此，行政訴訟制度實(shí)質(zhì)上為司法權(quán)介入行政領(lǐng)域提供了合法性的依據(jù)。

然而，司法權(quán)介入行政領(lǐng)域的深度和廣度，直接影響著行政權(quán)行使的有效性。行政主體所管轄的行政事務(wù)具有多變性、復(fù)雜性、廣泛性。如果對所有的行政行為，只要行政相對人提出異議，都必須進(jìn)入司法程序接受司法審查，那么，行政主體就難以維系正常的社會發(fā)展秩序，社會可能會陷入一片混亂狀況之中。因此，司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督不管有多么充分的理由，必須為行政主體保留出一部分司法審查豁免的領(lǐng)地。當(dāng)然，從法治原理看，行政主體必須依法行使行政權(quán)，任何違法行使權(quán)力的行政行為，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在劃定司法權(quán)介入行政權(quán)領(lǐng)域的界線時(shí)，必須考慮其是否具有正當(dāng)?shù)睦碛?，即司法審查?quán)的可行性和行政權(quán)行使的有效性。在行政權(quán)力與公民權(quán)利的博弈中，司法權(quán)無疑是一個支點(diǎn)，支點(diǎn)的每一細(xì)小的移動和變化，都將對行政權(quán)產(chǎn)生重大影響。［4］這無疑是行政訴訟受案范圍三權(quán)博弈理念的生動寫照。

三、對未來行政訴訟受案范圍演變的展望——從三權(quán)博弈理論的視角

從上面的論述我們可以看出，在行政訴訟中，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍是控制行政權(quán)的重要手段。具體到我國行政訴訟的受案范圍，在考慮擴(kuò)大公民挑戰(zhàn)行政行為的同時(shí)，應(yīng)注意到以下幾點(diǎn)：

（一）從行政相對人的權(quán)利角度擴(kuò)大受案范圍

前面分析過，我國行政訴訟法主要保護(hù)的是相對人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，其他權(quán)利受到行政侵犯時(shí)，必須有法律法規(guī)的明確規(guī)定法院才可受理。誠然，人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是最基本的人權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)。但是，反過來說，人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)只是公民合法權(quán)利中的一部分，把行政侵犯的權(quán)利限制于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，會導(dǎo)致公民依照憲法享有的其他一系列權(quán)利得不到行政訴訟法的保護(hù)?！按逯魅螤罡尕?cái)政局違法購車”［5］的案件就是最好的例證。公民權(quán)利不應(yīng)是停留在紙面上的空泛的東西，而應(yīng)是具體的存在，當(dāng)其受到損害時(shí)必須為之提供合法的矯正手段。如果公民的人權(quán)長期得不到法律的保護(hù)，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令?！保?］（p399）

（二）從司法審查的內(nèi)容角度擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍

行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循兩個原則：行政合法性原則與行政合理性原則。前者要求行政行為要依據(jù)法律，后者要求行政行為公平適當(dāng)。但我國《行政訴訟法》第5條規(guī)定了人民法院司法審查的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)審查行政行為是否合法，一般不做合理性審查。在《行政訴訟法》第54條第4款又規(guī)定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更”。顯失公正的處罰是指合法但不合理的處罰，人民法院可以判決變更，表明人民法院對此享有司法審查權(quán)。但是，這一規(guī)定同時(shí)也表明，法院只是有權(quán)對行政處罰中的自由裁量權(quán)實(shí)施監(jiān)督，而對行政收費(fèi)、行政裁決、行政許可等行政行為中同類型的問題無權(quán)審查，也就是說，我國法院對自由裁量權(quán)案件的受案范圍極小，很單一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)行政自由裁量行為廣泛存在的實(shí)際需要，在很大程度上制約了行政審判作用的發(fā)揮。因此，突破行政審查內(nèi)容上的限制，將行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為是否合理納入司法監(jiān)督范圍，既是依法治國的需要，也符合國際潮流。

（三）受案標(biāo)準(zhǔn)的重新界定——以案件標(biāo)準(zhǔn)取代具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)

“具體行政行為”標(biāo)準(zhǔn)的出現(xiàn)是和行政法學(xué)理論發(fā)展的初級階段相聯(lián)系的，反映了特定歷史時(shí)期對行政訴訟受案范圍的認(rèn)識，也反映了我國當(dāng)初司法審查和救濟(jì)能力的有限性。目前隨著理論和實(shí)踐的不斷發(fā)展，這一標(biāo)準(zhǔn)既表現(xiàn)出明顯的滯后性。拋開其他方面不論，單這一冗長的概念表述即存在問題。具體行政行為的概念源于學(xué)術(shù)上對行政行為的分類，相比于行政法學(xué)上關(guān)于具體行政行為的界定，這一定義新增加了主體、單方行為和作為三個要素，但新增加的要素都存在值得商榷之處。［7］（p3－4）我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對行政訴訟受案范圍標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新解讀和反思，即用“行政案件”標(biāo)準(zhǔn)代替“行為”標(biāo)準(zhǔn)。原因有以下兩點(diǎn)：首先，無論何種訴訟都是以相應(yīng)的糾紛（即案件）上升為訴訟案件為基本模式，民事訴訟和刑事訴訟、行政訴訟概莫能外；其次，行政訴訟受案范圍若采用“行為”乃至“具體行政行為”的標(biāo)準(zhǔn)，顯然不能適應(yīng)公共行政發(fā)展及其作用方式的多樣性和依法行政對責(zé)任政府提出的要求。這樣也就會導(dǎo)致司法權(quán)對行政權(quán)的審查和救濟(jì)具有滯后性。而采用“行政案件”，一方面緩解了司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與行政相對人三者之間的緊張關(guān)系，使行政相對人的合法權(quán)益得到更充分的保護(hù)；另一方面也協(xié)調(diào)了法律與法律之間的關(guān)系，使之相互補(bǔ)充，相互促進(jìn)。

（四）受案范圍的立法技術(shù)——肯定概括式加排除式

我國《行政訴訟法》采取肯定式列舉加排除式列舉的方式，規(guī)定行政訴訟受案范圍。這種方法的優(yōu)越性是明確且易于把握，但缺點(diǎn)是難以把可訴性行政行為列舉完全，造成在實(shí)踐中，未列舉的行政行為是否可訴產(chǎn)生分歧。一些法院對行政相對人訴某類行政行為予以受理，另一些法院卻不予受理。《行政訴訟法》實(shí)施以來，高級人民法院向最高人民法院請示有關(guān)行政訴訟受案范圍的問題幾乎占據(jù)30%以上，［8］（p93）這一現(xiàn)狀從側(cè)面說明了這一問題。《行政訴訟法司法解釋》同樣是通過肯定式概括加排除方式對《行政訴訟法》有關(guān)受案范圍的規(guī)定進(jìn)行解釋，與《行政訴訟法》不同的是，對肯定性受案范圍僅采用概括式而沒有采用列舉式，對排除性受案范圍則采用明確列舉式。

從有些國家及我國臺灣地區(qū)行政訴訟的立法和判例看，規(guī)定行政訴訟受案范圍的方法，一般采取的是列舉排除式加概括肯定式，即先通過立法或者判例確定法院不宜受理審查的行為，然后規(guī)定其余的所有行政行為或者公法爭議均屬于法院受理和審查的范圍。美國立法和判例確立的“可審查假定原則”也體現(xiàn)了這種概括肯定式的方法，即除例外情況外，一切行政行為都可以接受司法審查，無須法律明文規(guī)定。在法律有規(guī)定時(shí)，按照法律的規(guī)定進(jìn)行審查。在法律無規(guī)定時(shí)，進(jìn)行司法審查。［9］這種方法能較全面地將行政行為均納入司法審查范圍之中，能夠較充分地保護(hù)相對人的權(quán)益。同時(shí)也便于立法和司法機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況，運(yùn)用較為靈活的方式將法院不宜受理的糾紛排除于訴訟之外?！缎姓V訟法司法解釋》對受案模式的借鑒為我們提供了參考，這種關(guān)于受案范圍標(biāo)準(zhǔn)的模式在規(guī)定行政訴訟的受案范圍時(shí)相對原則一些，會給公民理解行政訴訟受案范圍造成一定程度的困難，但是，不會遺漏可訴性行政行為，便于各地法院掌握行政訴訟受案范圍，在受案范圍問題上尺度保持一致，有利于保護(hù)行政相對人的訴權(quán)。為此，修改后的《行政訴訟法》應(yīng)當(dāng)采取肯定概括式加排除式方法規(guī)定行政訴訟的受案范圍。

［1］［5］［7］張樹義.尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)［M］.中國政法大學(xué)出版社，2000.

［2］喜子.反思與重構(gòu)：完善行政訴訟受案范圍的訴權(quán)視角［J］.中國法學(xué)，2004，（1）.

［3］最高人民法院行政庭編.行政執(zhí)法與行政審判［C］.法律出版社，2005.

［4］蔡寧.村主任狀告財(cái)政局違法購車［EB/OL］.http：//news.sina.com.cn/c/2006－04－17/13229642045.shtml.

［6］（美）博登海默.法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法［M］.鄧正來譯.中國政法大學(xué)出版社，1999.

［8］江必新主編.中國行政訴訟制度的完善［M］.法律出版社，2005.

［9］夏冰.行政訴訟受案范圍研究［D］.延邊大學(xué)，2002.

（責(zé)任編輯：張雅光）

Game Theory of Civil Rights，Administrative Rights and Judicial Rights——A view on the basis of development tendency of jurisdiction of administrative lawsuit

Huang Wei

In Administrative Procedure Law of China，administrative jurisdictions are closely connected with all three participative parties of administrative lawsuit.to a certain degree，jurisdiction is a logic beginning point to explain the complex relationships of three parties.The paper analyzed the rights of three parties in administrative lawsuit based on the sight of administrative jurisdiction and further evidenced the development tendency of administrative jurisdiction in theory and practice.

Administrative Lawsuit；Administrative Jurisdiction；Separation Powers of the Three Participants in a Administrative Lawsuit

D925.3

A

1007－8207（2010）04－0098－03

2009－12－18

黃維 （1977—），男，河南新野人，南陽師范學(xué)院法學(xué)院憲法行政法及理論法學(xué)教研室主任，講師，碩士，研究方向?yàn)樾姓袄碚摲▽W(xué)。

本文系2009年河南省第二批科技發(fā)展計(jì)劃軟科學(xué)課題 “地方政府行政效能建設(shè)研究”階段性成果之一，項(xiàng)目批準(zhǔn)號：092400430032。