■蔡定劍

中國公眾參與的問題與前景

■蔡定劍

公眾參與的概念

公眾參與的概念和理論大約是上世紀(jì)九十代開始傳入中國，并逐步升溫、興起。近年來有一些初步研究公眾參與的著作問世。但公眾參與在我國僅僅是有些地方性實(shí)踐，對這一理論的研究仍然非常缺乏，公眾包括一些官員使用的公眾參與概念是模糊而缺乏科學(xué)的確定性。當(dāng)下國內(nèi)人士提到公眾參與的時(shí)候，往往只會想到公眾參與的一些表面現(xiàn)象，例如公示、聽證、咨詢、公開征求意見等等。俞可平教授是比較早就涉足公眾參與研究的學(xué)者，他認(rèn)為，公眾參與就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。他所指的公眾參與是非常泛義上的一個(gè)概念，包括：投票、競選、公決、結(jié)社、請?jiān)?、集會、抗議、游行、示威、反抗、宣傳、動員、串聯(lián)、檢舉、對話、辯論、協(xié)商、游說、聽證、上訪等等。他理解的公眾參與的范圍非常廣泛，從民主選舉到民主決策，從民主管理到公民的街頭行動。

從百度里搜索，公眾參與是一個(gè)很實(shí)際的描述性概念，它是指社會群眾、社會組織、單位或個(gè)人作為主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會行動。

但在我看來，上述概念不失過于寬泛。所謂參與（Participation）就是讓人們有能力去影響和參加到那些影響他們生活的決策和行為；而對公共機(jī)構(gòu)來說參與就是所有民眾的意見得到傾聽和考慮，并最終在公開和透明的方式中達(dá)成決議。但是，作為一種制度化的公眾參與民主制度，應(yīng)當(dāng)是指公共權(quán)力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。它是公眾通過直接與政府或其他公共機(jī)構(gòu)互動的方式?jīng)Q定公共事務(wù)和參與公共治理的過程。公眾參與所強(qiáng)調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人雙向溝通和協(xié)商對話，遵循“公開、互動、包容性、尊重民意”等基本原則。

公共參與這個(gè)概念強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)和公眾在公眾參與過程中的互動性。其中，公共機(jī)構(gòu)是公眾參與的主體，而且是主導(dǎo)方。公眾是參與方，一般是被動方。但是，中國公眾參與有自己的特點(diǎn)，公眾還不完全是被動方，有時(shí)在公共機(jī)構(gòu)決策和治理過程中，公共機(jī)構(gòu)沒有主動開放公眾參與的情況下，來自民間的和社會的力量通過媒體、網(wǎng)絡(luò)等公眾輿論的手段，對某一公共決策或治理行為施加影響，迫使公共機(jī)構(gòu)與公眾產(chǎn)生互動過程。公眾參與的對象包括：立法、公共政策制定和公共事務(wù)決策、公共治理。公眾參與的方法是參與雙方能產(chǎn)生互動的各種行為。所以，我們所說的公共參與排除以下兩點(diǎn)：

第一，公眾參與不包括選舉，不等于政治參與。我們研究的公眾參與不是泛泛意義上的公眾參與，而是作為一種新生的民主制度來闡釋的。它是與代議制民主相對的，是作為代議制民主的一種重要補(bǔ)充形式的民主制度。當(dāng)然，它不能包括、更不能取代以選舉為核心的代議制民主的本身。

第二，公眾參與不包括街頭行動和個(gè)人、組織的維權(quán)行動。如信訪、維權(quán)行動和集體申訴等，也不包括如游行示威罷工等街頭行動，街頭行動是一種意見表達(dá)，但不是一個(gè)政府與公眾互動決策和治理的過程。不把街頭行動納入公眾參與也是一種政治上的考慮，有助于規(guī)范中國的公眾參與。

公眾參與在當(dāng)前中國的發(fā)展主要可分三個(gè)層面：在立法領(lǐng)域，公眾參與主要有立法聽證和立法游說；在政府決策和公共治理領(lǐng)域，公眾參與主要有環(huán)境保護(hù)、公共預(yù)算、城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生、公共事業(yè)管理等；在基層治理方面，公眾參與主要有農(nóng)村村民民主治理、城市社區(qū)中的民主治理、新型居民區(qū)中的業(yè)主自治。

公眾參與在中國的發(fā)展特點(diǎn)

公眾參與成為廣泛的社會行動和熱門的政治話語是本世紀(jì)初以后的事，特別是2003年以后發(fā)生一系列的公眾強(qiáng)烈要求參與的事件，使公眾參與越來越成為中國的社會熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。

公眾參與在中國興起有它社會政治發(fā)展的邏輯。這就是市場經(jīng)濟(jì)的改革和發(fā)展，公民的財(cái)富和利益日益增加，獨(dú)立、多元的經(jīng)濟(jì)主體日益成長和壯大，獨(dú)立、多元化的利益產(chǎn)生獨(dú)立和多元的權(quán)利訴求。而舊的以管制為目的的法制有的嚴(yán)重不適應(yīng)公民要求，政府在市場化過程中自身也被利益化了，因而公器私用侵害公民權(quán)利非常嚴(yán)重。如城市拆遷和農(nóng)村征地中的利益掠奪和利益侵害就是這種表現(xiàn)。中國近幾十年城市現(xiàn)代化高速發(fā)展過程中，城市規(guī)劃幾乎是沒有作用的，中國公民開始越來越強(qiáng)烈地、自發(fā)自覺地為自己的權(quán)利而斗爭。權(quán)利保護(hù)的要求通過社會的、傳媒的、司法的和政治參與的各種途徑表現(xiàn)出來。這就出現(xiàn)近幾年中國公民社會與政府和法律尖銳沖突的景象。它使我們強(qiáng)烈地感到，來自社會民間的力量正在強(qiáng)烈地沖擊著中國的現(xiàn)行體制，強(qiáng)烈地要求參與公共事務(wù)決策，即政策和法律的制定過程，以及參與行政執(zhí)法和對政府的監(jiān)督過程。

公眾參與在政治上得到認(rèn)同。中共十六大提出：“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與?！辈ν七M(jìn)參與式的民主決策提出了具體意見：“各級決策機(jī)關(guān)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會公示制度和社會聽證制度等?！睂妳⑴c和協(xié)商民主理論國家領(lǐng)導(dǎo)層很快作出積極反應(yīng)，其中有很大的政治考量因素。自上個(gè)世紀(jì)八十年代末以后，中國的政治改革由“體制”改革變成了“方法”和“技術(shù)”的改革。有觀點(diǎn)認(rèn)為：涉及到民主、選舉、黨的領(lǐng)導(dǎo)的改革可能削弱黨的權(quán)力，因而變得敏感不可為。但是，政治體制改革被作為黨的執(zhí)政合法性的一種普遍社會訴求，而又不得不提起。所以，在每次黨的代表大會上雖然還是要提政治體制改革，但越來越?jīng)]有具體內(nèi)容。當(dāng)公眾參與，特別是協(xié)商民主理論被翻譯進(jìn)來后，一些黨內(nèi)知識分子認(rèn)為它是可以提升國家民主新的增長點(diǎn)的一種民主形式。一些學(xué)者的解釋是，參與式民主是西方學(xué)者在批判代議制民主后提出的，他們認(rèn)為它是可以替代選舉民主或代議制民主的一種新的民主形式。對公眾參與這種政治上的高度肯定，使民間自發(fā)增長的公眾參與有了政治依托和發(fā)展空間。知識分子、媒體和公民社會借助這種政治話語，推行公眾參與的各種改革，踐行公眾參與，拓展公眾參與公共決策和治理的空間，從而大大促進(jìn)了公眾參與在中國的蓬勃發(fā)展。

盡管中國的公眾參與開始出現(xiàn)，但并沒有形成有效的制度，參與面臨著重重的困難和阻力。發(fā)展很不平衡，效果也并不理想。只能說這些公眾參與的意義代表著一種要求與希望。公眾有強(qiáng)烈的參與要求，但是法律支持不足，而政府部門不太支持公眾的參與，使得參與很大程度上是以維權(quán)的方式出現(xiàn)。

目前，公眾參與有一些是地方政府的改革創(chuàng)新，有一些是學(xué)者推動的試點(diǎn)，有一些是公眾推動起來的公共事件。它的發(fā)動形態(tài)有兩種：

一是政府主動提出的公共議題進(jìn)行的公眾參與，政府主導(dǎo)參與。其中有一些是真實(shí)的參與，如在環(huán)保方面和立法方面，這些參與取得了良好的效果。有一些是假參與，參與只是為了過法律關(guān)，甚至通過程序把參與變?yōu)椴僮鞯慕Y(jié)果。

二是公眾提出的公共議題，多數(shù)的議題得不到政府的反應(yīng)，并不能成為有效的公眾參與，而只是一些公眾的行動或建議。少數(shù)公眾議題通過各種因素成為公眾參與很好的案例，但是，它有不可復(fù)制性，而不能成為制度。這是中國公眾參與的困境。所以，中國公眾參與具有以下特點(diǎn)：

第一，外力推動性。中國的公眾參與不少是自下而上、由外至內(nèi)的壓力推動型。縱觀公眾參與的歷史發(fā)展和橫觀公眾參與的許多有影響的標(biāo)志性的公眾參與事件，無不以公眾推動和來自民眾的壓力有關(guān)。公眾發(fā)動公眾參與提出公共議題的方法主要有：向政府上書、提出政策或法律專家建議稿，提起法律程序如行政訴訟等，在媒體上作出報(bào)道、發(fā)表評論，提出公開質(zhì)疑等。公眾參與的這些手段的作用在于讓某一事件成為公共事件，進(jìn)入公眾視野。

這一特點(diǎn)反映了我國目前政府公眾參與開放得不夠，政府還不能滿足廣大民眾日益增強(qiáng)的公眾參與的要求。這種圧力型的公眾參與并不是一種正常的公眾參與，政府處于被迫狀態(tài)，對政府的合法性和形象會造成不利的影響，有的可能會具有風(fēng)險(xiǎn)。所以政府需要進(jìn)一步開放公共事務(wù)決策中的公共參與，才能變被動圧力性公眾參與為政府主動性公眾參與。

第二，媒體傳動性。公眾參與靠多種合力作用才有效，媒體在其中起著關(guān)鍵性的傳動作用。由于公眾參與很多靠外發(fā)型的推動，而不是靠政府內(nèi)在的動力。所以某一種力量有時(shí)很難改變政府的決策，參與的發(fā)生往往通過某個(gè)學(xué)者或公民發(fā)起，律師或權(quán)威專家響應(yīng)支持，各種媒體或網(wǎng)絡(luò)轟炸性報(bào)道，從而引起政府的高度重視。公眾參與是通過某一社會問題聚焦成為公共事件，由眾多的公眾參與才產(chǎn)生效果。很多公眾參與成功的案例都可以看到這樣一種過程和形成的合力。

第三，政府改革型。政府發(fā)動公眾參與都是以改革的名義。目前政府采用的公眾參與方式主要有聽證、公開聽取公眾意見、展示和咨詢、民意調(diào)查、座談會等，方法簡單，形式有限，而且這些形式使用起來也非常僵硬，有的成了裝飾性的形式主義。如城市規(guī)劃已經(jīng)規(guī)定規(guī)劃草案必須要有公開展示，但實(shí)際上一些地方目前最多是在規(guī)劃大廳搞一個(gè)公告、展示。公眾看不到、也看不懂那些規(guī)劃圖紙。沒有動員、激發(fā)和用公眾可達(dá)性的方法做公眾參與，就不可能有真正的公眾參與。聽證會已經(jīng)被廣大公眾認(rèn)為是一種假戲假唱的形式，在價(jià)格聽證方面使聽證會戴上“逢聽必漲”的不好名聲。

公眾參與在中國目前尚處于初始階段，公眾參與呈形式化、表演化和被操縱的危險(xiǎn)。一些政府在公眾參與上的態(tài)度也是矛盾的：一方面覺得參與式民主有可控性，想發(fā)展這一民主形式；另一方面又不愿意為參與式民主付出時(shí)間和金錢，認(rèn)為參與式民主會影響發(fā)展和效率。由于公眾參與也不是法律的硬性要求，又沒有對人民負(fù)責(zé)的政治壓力，所以一些政府對公眾參與的動力嚴(yán)重不足。

公眾參與的問題與前景

在我們國家的很多領(lǐng)域，公眾迫切需要參與。公眾參與能給政府決策和治理提供豐富的制度資本，如果建立某種公眾參與就可以大大改善政府決策和治理狀況，從而提高政府的合法性，更好地實(shí)現(xiàn)“以民為本”的執(zhí)政理念。公眾參與還可以提高政府依法行政的法治水平。在城市規(guī)劃中，推行公眾參與將從根本上有利于和諧社會的建立。公眾參與可以從根本上解決當(dāng)前城市拆遷中出現(xiàn)的“釘子戶”和暴力拆遷問題。沒有公眾參與的城市規(guī)劃必然導(dǎo)致大量的上訪和暴力抗?fàn)?，?qiáng)拆是造成城市居民與政府沖突和社會不穩(wěn)定的重要原因。有事先的公眾參與，就不容易有事后的暴力抗?fàn)帯？梢?，公眾參與是建立和諧社會的最重要途徑。

參與式民主在當(dāng)前無疑面臨著困境，一是缺少制度基礎(chǔ)，二是少有法律保障，這使得公眾參與缺少系統(tǒng)而呈碎片化。我們看到公眾參與在一些實(shí)踐層面已經(jīng)做起來，但我們看到的景象，都是一些孤立的點(diǎn)，而沒有連貫的面。參與都是一些斷斷續(xù)續(xù)的片段，沒有成為各部門普遍存在的常規(guī)制度。

讓公眾參與變成法律上的剛性規(guī)定。中國目前各方面的公眾參與要不要做仍然靠政府領(lǐng)導(dǎo)的“意愿”，而不是法律設(shè)定的程序。由于法律的缺陷和政府的動力不足，中國公眾參與的發(fā)展，民間力量的推動就顯得非常重要。要使公眾參與在中國有真正的發(fā)展，必須從法律上解決參與應(yīng)作為政府決策和治理程序過程的剛性制度問題。如城市規(guī)劃中，應(yīng)該在地區(qū)、城市的總體規(guī)劃中，在規(guī)劃圖階段，在具體規(guī)劃項(xiàng)目的申請、建設(shè)過程中，都必須保證公眾參與和利害關(guān)系人的意見表達(dá)機(jī)會。這樣，公眾參與才會真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

中國現(xiàn)在各地進(jìn)行的公眾參與技術(shù)少、方法簡單。在現(xiàn)有法律規(guī)定中，只有聽證會、論證會、座談會和公開征求意見的方式。在很多人看來，一說到公眾參與就是聽證會，這是非常片面的。盡管聽證會是國外最為普遍、常用的公眾參與的有效方法，但它作用有限，主要用來收集公眾意見，還不是一種很深層的參與手段。這一引進(jìn)被放大了的公眾參與（在很多人看來，公眾參與就是聽證）方法又被我們的一些政府做成形式主義和表面文章，因而失去公眾的信任。所以，沒有從方法上的改進(jìn)和引進(jìn)，把公眾參與做得生動、引人、有效，公眾參與在中國的命運(yùn)也會陷入困境。

而國外的公眾參與方式和技術(shù)就很值得借鑒，如市民評審團(tuán)、市民調(diào)查群、焦點(diǎn)小組、公民論壇、公共調(diào)查、公共辯論等，這些都有利于提高公眾參與的質(zhì)量。我們一方面要引進(jìn)這些方法和技術(shù)，另一方也要探索適合調(diào)動公眾參與的各種新方法，讓公眾參與真正地具有生命力，在中國的民主進(jìn)程中開花、結(jié)果。

（作者單位：中國政法大學(xué)）