呂旺實李 欣郭傳章

（1.財政部財政科學研究所，北京 100142；2.蒲河新城財政局，沈陽 110164）

沈陽蒲河新城財源建設與產(chǎn)業(yè)結構調整

呂旺實1李 欣1郭傳章2

（1.財政部財政科學研究所，北京 100142；2.蒲河新城財政局，沈陽 110164）

在沈陽蒲河新城的高速發(fā)展中財政面臨可持續(xù)增長壓力，財源建設對土地收入的過度依賴使得財政收入陷入增長瓶頸。相關數(shù)據(jù)表明，不同行業(yè)、不同經(jīng)濟類型企業(yè)對財源建設的影響也不相同。結合蒲河新城現(xiàn)有行業(yè)的分析，提出在產(chǎn)業(yè)結構調整過程中加快新城財源建設的政策選擇。

財政增收模式 財源建設 產(chǎn)業(yè)結構調整

經(jīng)過短短八年的發(fā)展，2009年蒲河新城本級財政收入從2002年的800多萬增加到70多億，年增長率近90%。但收入中一般預算收入所占比重過低，基金收入比重過高，財政收入過度依賴土地資源。土地資源的有限性、土地出讓金的一次性對財政收入的長期可持續(xù)增長構成嚴重制約。如何利用產(chǎn)業(yè)結構調整和升級，加快財源建設，成為蒲河新城當前亟待解決的重要問題。

一、蒲河新城發(fā)展概況及財政可持續(xù)增長壓力

2006年10月，經(jīng)國務院批準，沈北新區(qū)成為繼上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)之后的第三個行政新區(qū)。2006年12月，經(jīng)國家發(fā)改委同意，遼寧省政府批準，沈北新區(qū)成為唯一的省級綜合配套改革試驗區(qū)，被賦予了行政、金融、土地、科技等八方面改革的“先行先試權”。蒲河新城作為沈北新區(qū)的核心區(qū)，擁有了更廣闊、更自由的發(fā)展空間。

由于蒲河新城成立初期財政收入基數(shù)低，招商引資取得成績后體現(xiàn)在財政收入增長率上是超常規(guī)增長。2003年財政收入增長了十幾倍，這種增長幅度當然是特殊的、不可持續(xù)的。經(jīng)過最初幾年的成倍增長后，2008年和2009年財政收入增幅下降到了49%和38%。財政收入總量增長勢頭雖然仍算強勁，但增幅不斷下降，財政收入陷入增長瓶頸。

在總量增長的背后，蒲河新城財政收入結構還存在一般預算收入占財政收入比重過低的問題。2006年到2009年間一般預算收入占財政總收入的比重不到1/4，以土地出讓金為主的基金收入比重超過3/4。2009年一般預算收入僅占財政收入的20%，基金收入占到了80%。一般預算收入中與土地轉讓和開發(fā)密切相關的耕地占用稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅超過60%，增值稅和所得稅不到10%，基金收入幾乎全部是土地出讓金收入（99.8%）。2009年房地產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)的稅收（不包括房地產(chǎn)企業(yè)繳納的契稅和因房地產(chǎn)項目所產(chǎn)生的建造營業(yè)稅及附加）占全口徑稅收的30%①蒲河新城財政局：《蒲河新城2009年財政收入的綜合分析》。。

相對財政收入而言，蒲河新城財政支出變動則更為平穩(wěn)。2008年以前財政處于赤字狀態(tài)，2008年開始實現(xiàn)盈余，但盈余還不足以彌補之前積累的赤字。其財政支出壓力主要來自三個方面：一是蒲河新城在市郊農(nóng)村的基礎上發(fā)展起來，基礎設施建設投入大；二是隨土地增值拆遷安置成本不斷提高；三是隨著發(fā)展和人口的集聚，公共產(chǎn)品和公共服務的需求快速增長。

二、依賴要素投入的財政增收模式不可持續(xù)

1.土地對財政收入增長的貢獻已經(jīng)達到極限。依靠土地資源支撐財政收入面臨挑戰(zhàn)：一是土地資源，特別是可建設用地有限；二是土地收益增幅下降；三是原定土地和稅收等優(yōu)惠陸續(xù)到期，部分企業(yè)可能會轉移；四是蒲河新城離老城區(qū)遠，交通運輸成本高，商業(yè)和生活配套設施不健全，不利于吸引企業(yè)和人才；五是土地出讓金中可用財力下降，土地出讓金的60%用于征地、拆遷和辦理土地手續(xù)等直接成本，再考慮基礎設施建設和給予企業(yè)財稅政策優(yōu)惠等成本，可用財力不多。因此以增加要素投入特別是土地要素投入支持產(chǎn)業(yè)增長的模式已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，從而導致財政收入后勁乏力。

2.其他要素投入的增長受到限制。除土地之外，支持蒲河新城的經(jīng)濟增長的其他優(yōu)勢正在喪失。一是勞動力價格上漲的約束，勞動力價值隨著學習、培訓、經(jīng)驗的積累得到提高，勞動力價格的上漲也約束經(jīng)濟增長的幅度；二是環(huán)境約束，蒲河新城的發(fā)展方向是建立生態(tài)新城，建立環(huán)境友好型和資源節(jié)約型經(jīng)濟先導區(qū)，因此在招商引資方面有嚴格的環(huán)境標準，另外政府還要投入大量的財政資金用于環(huán)境建設和生態(tài)改造；三是競爭加劇，各地和各開發(fā)區(qū)的招商引資力度都在加大，全球性經(jīng)濟危機的爆發(fā)對中國經(jīng)濟特別是生產(chǎn)和出口帶來嚴重影響的同時，也加劇了經(jīng)濟社會的全面競爭；四是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)資本邊際收益遞減等規(guī)律的制約，在這種情況下，蒲河新城需要立足提高規(guī)模效應，經(jīng)濟發(fā)展要更多依賴技術進步、管理和服務水平提高、人力資本開發(fā)等。

三、有利于財源建設的最優(yōu)產(chǎn)業(yè)類型——基于資產(chǎn)稅收貢獻率等指標

（一）利于財源建設的行業(yè)類別

資產(chǎn)稅收貢獻率指行業(yè)企業(yè)的稅收占總資產(chǎn)的比重，是招商引資的一個重要參考指標。國家稅務總局關于2001年重點稅源監(jiān)控工作情況的通報（國稅函[2002]23號）顯示，2001年度我國卷煙、酒、采掘、醫(yī)藥和交通運輸設備制造業(yè)五大行業(yè)稅收貢獻率較高，其稅收貢獻率分別為43.4%、10.6%、8.7%、8.5%、6.5%。

2004年重點稅源數(shù)據(jù)顯示，按重點稅源企業(yè)的行業(yè)構成排序，稅收貢獻率前10名的行業(yè)依次為：卷煙制造、煙草制品零售、飲料及茶葉批發(fā)、原油加工及石油制品制造、天然原油和天然氣開采、啤酒制造、煙草制品批發(fā)、其他煤炭采選、煉焦和白酒制造。其中，卷煙行業(yè)的稅收貢獻率最高，達到53.48%，意味著投資卷煙制造業(yè)兩年交納的稅款可以再建一個同等規(guī)模的企業(yè)或者說卷煙制造企業(yè)年稅收貢獻超過其資產(chǎn)的一半。

在稅收貢獻率較高的行業(yè)中，除煤炭采選和煉焦外，其他8個行業(yè)均涉及繳納消費稅，而且這些行業(yè)增值幅度較大，其增值稅和企業(yè)所得稅的稅負也相對較高?？梢哉f，這些行業(yè)的稅收貢獻率之所以高，一方面是由于這些行業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品的價值增值幅度高，繳納的增值稅和企業(yè)所得稅較多，二是由于所生產(chǎn)的產(chǎn)品是消費稅或資源稅的征稅范圍，這加重了企業(yè)的總體稅負，提高了企業(yè)稅收貢獻率，體現(xiàn)出當前稅收政策調節(jié)和限制其中一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意圖。因此這些大多數(shù)都不很適合列入蒲河新城未來的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃當中，只有飲料及茶葉批發(fā)、啤酒制造、白酒制造雖然也屬于國家政策調節(jié)的范圍，但是由于對環(huán)境影響較小，而蒲河新城具有交通便利的優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎還是可以考慮作為重點發(fā)展的。

（二）利于財源建設的不同經(jīng)濟類型企業(yè)

按企業(yè)注冊經(jīng)濟類型分類，雖然在納稅總額上，國有企業(yè)無疑是我國稅收收入的“龍頭老大”。但按重點稅源企業(yè)注冊的經(jīng)濟類型構成排序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的資產(chǎn)稅收貢獻率最高，達到9.19%。稅收貢獻率前10位的企業(yè)類型中，私營、集體、港澳臺資和外資企業(yè)榜上有名，卻沒有國有企業(yè)的影子。這提醒我們在招商引資的時候要重視和吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外資企業(yè)、合資企業(yè)、港澳臺企業(yè)、私營企業(yè)、集體企業(yè)，不能只重點盯著國有企業(yè)。

（三）蒲河新城八大行業(yè)持續(xù)增長潛力分析

把交納的稅收占企業(yè)銷售額的比率定義為銷售額稅收貢獻率，這個數(shù)據(jù)一方面反映企業(yè)的稅收負擔，另一方面也反映企業(yè)盈利情況。根據(jù)2008年全國部分行業(yè)重點企業(yè)和蒲河新城部分行業(yè)重點企業(yè)稅收占企業(yè)銷售額比重的數(shù)據(jù)做出散點圖。

與全國重點企業(yè)相比，蒲河新城在1—8類行業(yè)重點企業(yè)（橫軸前37家）的銷售額稅收貢獻率更高更分散，這說明蒲河新城在招商引資方面很有眼光，入住的重點企業(yè)的盈利狀況突出，行業(yè)發(fā)展優(yōu)勢明顯，今后可以沿著這個方向，繼續(xù)重點在這八大行業(yè)中選擇盈利狀況好的企業(yè)招商引資，形成行業(yè)和品牌集聚效應，發(fā)展成為地區(qū)和全國相關行業(yè)領軍地區(qū)。

四、加強財源體系建設的政策選擇

為實現(xiàn)財政收入的可持續(xù)發(fā)展，需培養(yǎng)穩(wěn)定的行業(yè)和企業(yè)稅源，擴大穩(wěn)定的可持續(xù)收入在財政收入中的份額。在選擇和培植行業(yè)企業(yè)稅源時，要篩選符合世界和我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、符合沈陽和蒲河新城發(fā)展定位、適合自身比較優(yōu)勢的稅收貢獻率高的行業(yè)企業(yè)。

（一）合理確定有利于培養(yǎng)財源的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策

1.在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)集群中重點發(fā)展符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和稅收貢獻率高的產(chǎn)業(yè)。蒲河新城稅收收入總量高的主體行業(yè)依次是房地產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)、光電信息業(yè)、商貿(mào)物流業(yè)，2009年這些行業(yè)的稅收收入占蒲河新城全口徑稅收收入分別是30%、13%、6%、5%。目前國家對房地產(chǎn)業(yè)調控力度很大，所以近兩年來房地產(chǎn)業(yè)利潤下降快，稅收貢獻下滑明顯，但另一方面蒲河新城是新發(fā)展的地區(qū)，生態(tài)環(huán)境又適宜居住，所以很適合房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且房地產(chǎn)業(yè)對當?shù)氐木蜆I(yè)、人口集聚、金融商貿(mào)服務、建筑業(yè)、建材生產(chǎn)等都有良好的帶動作用，所以還是要發(fā)展而不是限制，但可以減少或取消稅收方面的優(yōu)惠，從服務和環(huán)境上留企業(yè)留居民。農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)和光電信息業(yè)是蒲河新城最早發(fā)展的老牌產(chǎn)業(yè)，技術處于行業(yè)領先的地位，稅收貢獻率較高，今后發(fā)展主要是政策引導他們向高技術含量、高附加值的高端發(fā)展。商貿(mào)物流是稅收貢獻率較高的產(chǎn)業(yè)，但是目前蒲河新城引進的企業(yè)在稅收貢獻上與全國相關行業(yè)比較不具備優(yōu)勢，今后對此類的優(yōu)秀企業(yè)可以加大優(yōu)惠力度，利用地理位置和帶動范圍大的優(yōu)勢把運輸、倉儲、批發(fā)為主的商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)集群做大做強。除了上述四個產(chǎn)業(yè)集群外，蒲河新城還形成了裝備制造和文化創(chuàng)意兩個產(chǎn)業(yè)集群。裝備制造產(chǎn)業(yè)稅收貢獻高，依托沈陽有發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎和優(yōu)勢，需要未來重點發(fā)展，在保證環(huán)境友好的情況下增加產(chǎn)業(yè)集聚的政策支持，不斷向高技術含量方向發(fā)展。文化創(chuàng)意稅收貢獻率差異很大，蒲河新城發(fā)展優(yōu)勢也不明顯，但是由于環(huán)境質量高和具備溫泉養(yǎng)生資源，可以從旅游休閑開發(fā)著手來發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。蒲河新城最近在探索發(fā)展家電產(chǎn)業(yè)和航空航天產(chǎn)業(yè)的可行性，這兩個行業(yè)稅收貢獻還是較高的，但是沈陽在這兩個行業(yè)上發(fā)展基礎較弱，所以發(fā)展條件不是很充分，如果發(fā)展的話可以重點引進龍頭企業(yè)和技術研發(fā)實力強的企業(yè)，選高端放棄中低端。

2.在稅收貢獻率高的產(chǎn)業(yè)中優(yōu)先發(fā)展符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和自身比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。剔除不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的行業(yè)，留下適宜發(fā)展和稅收貢獻率高的行業(yè)主要有：批發(fā)業(yè)、酒類和飲料制造業(yè)、設備制造業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)、運輸和倉儲業(yè)、生物醫(yī)藥業(yè)。批發(fā)業(yè)對地理位置和服務能力要求高，適宜蒲河新城發(fā)展，重點可以放在輻射東北和東北亞地區(qū)；運輸和倉儲業(yè)與此也類似，都可以加大招商力度，打造服務東北亞的品牌；酒類和飲料制造適合發(fā)展的有利條件是農(nóng)產(chǎn)品質量高、水質優(yōu)越、農(nóng)產(chǎn)品加工能力強，但是這個行業(yè)競爭壓力大、需求變動快、顧客群忠誠度培養(yǎng)困難，所以企業(yè)選擇上要更為謹慎地選擇品牌形象清晰、已形成固定客戶群的企業(yè)。

3.延伸產(chǎn)業(yè)鏈，吸引稅收貢獻率高的企業(yè)，打造稅收貢獻率高的產(chǎn)業(yè)集群。延伸產(chǎn)業(yè)鏈可以依托生態(tài)建設拓展房地產(chǎn)業(yè)，依托溫泉資源發(fā)展旅游、療養(yǎng)和休閑度假產(chǎn)業(yè)，依托農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)發(fā)展食品和飲料等產(chǎn)業(yè)，依托工業(yè)、教育業(yè)和旅游等產(chǎn)業(yè)拓展常住人口和休閑人口等，發(fā)展房地產(chǎn)和商貿(mào)服務業(yè)。在各行業(yè)發(fā)展過程中做大做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)集群，吸引稅收貢獻率高的產(chǎn)業(yè)和行業(yè)。要在實踐中總結經(jīng)驗，對行業(yè)進行必要的調整。隨著服務業(yè)和出口加工業(yè)比重的上升，促進服務業(yè)發(fā)展，增加服務業(yè)增加值將成為發(fā)展的重點。

（二）結合本地實際加快經(jīng)濟轉型與優(yōu)化升級

按照建設現(xiàn)代化、國際化的“東北第一生態(tài)新城”功能定位，蒲河新城需要實現(xiàn)六大轉變：一是制造業(yè)向服務業(yè)轉變；以生態(tài)優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、溫泉資源吸引常住人口和旅游度假人群，發(fā)展商貿(mào)服務業(yè)；二是產(chǎn)品向文化創(chuàng)意的轉變，大力發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)；三是實現(xiàn)“黑色”、“白色”向“綠色”的轉變，建立生態(tài)新城，發(fā)展休閑旅游業(yè)，力爭實現(xiàn)單位總產(chǎn)值能耗比2008年下降30%以上；四是高碳向低碳轉變，發(fā)展低碳經(jīng)濟，加大低碳技術的研發(fā)和應用，實現(xiàn)單位GDP碳排放逐年削減；五是生產(chǎn)向科技創(chuàng)新的轉變，提升自主創(chuàng)新能力，建成東北科技創(chuàng)新基地，實現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值中高新技術產(chǎn)業(yè)比重達45%；六是小規(guī)模向大規(guī)模的轉變。把優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展成產(chǎn)業(yè)集群，做大做強。

實現(xiàn)上述轉變要堅持實事求是，不能搞一刀切。例如對于有污染的企業(yè)在有治理措施保證能夠符合相應環(huán)境標準的，通過程序批準也可以接受。對于高質量的發(fā)展類企業(yè)可以給予更長的優(yōu)惠期。引進企業(yè)時要有戰(zhàn)略的眼光，對于近期稅收回報率低，但有利于產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、聯(lián)帶作用明顯、就業(yè)機會多的企業(yè)也可以入圍。不單純把重點放在國有企業(yè)、大企業(yè)上，要看到小企業(yè)在解決就業(yè)和單位稅收貢獻率上的優(yōu)勢，實現(xiàn)小企業(yè)集群與骨干大企業(yè)并存的局面。

（三）運用財稅優(yōu)惠政策支持產(chǎn)業(yè)結構調整和企業(yè)技術創(chuàng)新

在區(qū)域引資和發(fā)展競爭中，各地都在調整結構，也都在使用新的財稅手段，都在打“取和予”的時間差。蒲河新城收入增勢的減弱和支出基數(shù)的增大，限制了時間差的長度和財稅手段的力度。因此，在產(chǎn)業(yè)結構調整中，蒲河新城一定要使產(chǎn)業(yè)結構與財政收入雙雙達到最佳臨界點。財稅政策的刺激是必須的，但讓利的程度既取決于蒲河新城財力水平，又取決于企業(yè)對蒲河新城發(fā)展的重要程度。政策要用到刀刃上，發(fā)揮最優(yōu)的效果。在尊重市場選擇的基礎上，按照客觀和歷史形成的條件以及由此形成的比較優(yōu)勢發(fā)展產(chǎn)業(yè)，發(fā)現(xiàn)新的商機和發(fā)展方向，找準政策的著力點，掌握政策刺激力度，將有限的引導工具用好，用出效率。財政優(yōu)惠要實現(xiàn)從土地出讓金減免和稅率優(yōu)惠向促進企業(yè)自主創(chuàng)新能力、促進產(chǎn)業(yè)升級轉型方向發(fā)展。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進而到經(jīng)濟的發(fā)展越來越依賴科技進步和技術創(chuàng)新，越來越依賴教育和培訓帶來的人力資本的提高，因此建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系要優(yōu)先發(fā)展教育和研發(fā)，提高自主創(chuàng)新能力，建立創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)展創(chuàng)新型政府，這樣才能建立可持續(xù)的財源體系。要在科技創(chuàng)新方面加大財政研發(fā)支出，促進企業(yè)提高研發(fā)投入，提升自主創(chuàng)新能力。在這個領域，要加速人才、資本、技術、項目等的引進和集聚力度，加強國內和國外合作，建立自己的優(yōu)勢。

總而言之，蒲河新城的財源建設要更加注重提高經(jīng)濟增長質量和效益，更加注重推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和經(jīng)濟結構調整，更加注重推進改革開放和自主創(chuàng)新、增強經(jīng)濟增長活力和動力，更加注重改善民生和保持社會和諧穩(wěn)定。

F812.41

A

1672-9544（2010）12-0053-04

【責任編輯 趙 曄】