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地方煤礦安全生產(chǎn)政府管制的失靈與優(yōu)化①

2010-12-26 06:21徐金燕
華北科技學院學報 2010年1期
關鍵詞:煤礦安全管制利益

徐金燕

(湖南科技大學管理學院,湖南湘潭 411201)

地方煤礦安全生產(chǎn)政府管制的失靈與優(yōu)化①

徐金燕②

(湖南科技大學管理學院,湖南湘潭 411201)

地方煤礦安全事故頻發(fā)成為構建和諧社會和實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸,而政府管制不力是礦難事故發(fā)生的深層次原因。本文基于公共選擇的“經(jīng)濟人”假設理論,從中央政府、地方政府、煤礦企業(yè)和煤礦工人四個利益主體的利益博弈角度來探討政府管制失靈的根本原因,并提出優(yōu)化我國地方煤礦安全生產(chǎn)的政府管制的對策建議。

煤礦安全生產(chǎn);政府管制失靈;博弈

中國在向社會主義市場經(jīng)濟改革開放的進程中,各項事業(yè)取得了舉世矚目的成就,但是煤礦安全生產(chǎn)卻成為社會發(fā)展中的一個頑疾。盡管煤礦安全事故的發(fā)生是多因素的綜合作用,根據(jù)多米諾骨牌的事故致因理論,煤礦安全政府管制的失靈是導致地方煤礦事故頻發(fā)的根本原因。本文從博弈論的角度通過引入成本—效益和委托—代理的政府治理選擇理論來分析在地方煤礦監(jiān)管制度執(zhí)行過程中涉及的中央政府、地方政府、煤礦企業(yè)主和礦工四個利益主體的行為選擇取向,進而剖析這些取向是如何導致煤礦安全政府管制的失靈。最后,結(jié)合實情提出優(yōu)化中國煤礦安全政府管制的對策建議。

1 煤礦安全生產(chǎn)政府管制的必要性

政府管制是指由行政制定并執(zhí)行的直接干預市場機制或間接改變企業(yè)和消費者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為[1]。煤礦安全監(jiān)管是當前中國政府監(jiān)管制度改革的一個重點領域,也是觀察中國政府社會性管制成敗得失的一面透視鏡。煤礦安全生產(chǎn)的內(nèi)部不經(jīng)濟導致的市場失靈是政府監(jiān)管的根本原因。美國管制經(jīng)濟學家史普博認為,所謂內(nèi)部性,是指雖經(jīng)交易但交易一方使另一方承擔或獲得了未在交易合同中反映的成本或收益。內(nèi)部性可分為負內(nèi)部性和正內(nèi)部性兩種:前者如劣質(zhì)產(chǎn)品給消費者造成的損害并沒有在交易合同中反映,后者如職工培訓而從中得到的好處也沒能在勞動合同中反映出來[2]。負內(nèi)部性問題是因交易雙方信息不對稱引起的,從而會引起市場失靈。例如在煤礦生產(chǎn)中,居于弱勢地位的勞動者對企業(yè)的工作性質(zhì)和工作條件缺乏了解,企業(yè)主憑借其掌握職業(yè)危害信息的優(yōu)勢,與勞動者簽訂合同讓其在沒有安全保障的情況下從事高風險的工作。企業(yè)利用自身的信息優(yōu)勢獲利,而作為職業(yè)危害結(jié)果的成本由信息劣勢的員工承擔,員工由于安全條件的不足而喪失生命和健康。信息的不對稱可以依靠市場自身的力量來糾正自身的某些失靈,但需要諸如良好的信譽機制、健全的社會中介等前提條件才能實現(xiàn),而這些條件僅僅通過市場自發(fā)地形成或建立需要經(jīng)過很長的時間才能達到?,F(xiàn)實中,對于那些可重復多次交易的內(nèi)部性問題,有可能可以利用市場的力量解決,并非一定要政府管制;但如果交易一方憑借其信息優(yōu)勢,對交易另一方造成了極大傷害,而這種傷害由于涉及到人的健康和安全是不可逆的或是交易成本太高,就只能是一次性交易,無法通過多次的市場交易過程、反復的博弈加以避免,因此使用政府管制的方式就非常必要。煤礦安全生產(chǎn)就屬于這一類的問題。煤礦安全生產(chǎn)的內(nèi)部性問題從產(chǎn)權理論來看是由于煤礦產(chǎn)權界定不清造成的。當前我國煤礦所有權與開采權不清晰導致的安全生產(chǎn)問題不能通過個人的交易成本來解決,需要政府作為其所有者代表公共利益去管理它們。政府管制機構利用行政手段才能有效地控制安全生產(chǎn)外部性問題的擴散和蔓延。另外,政府管制通過借助行政機構的專業(yè)信息優(yōu)勢和事前預防機制,迫使企業(yè)主將工作危險的成本“內(nèi)在化”,從而盡量減少和彌補勞動者傷害的發(fā)生。與市場機制自身矯正相比,政府管制具有強制性、專業(yè)性、低交易成本性以及信息披露更及時準確等特征從而在解決煤炭安全生產(chǎn)內(nèi)部不經(jīng)濟的問題上具有優(yōu)勢,因此有必要通過政府管制的實施來防止或盡量減少這種內(nèi)部不經(jīng)濟結(jié)果的出現(xiàn),保護企業(yè)員工的安全和健康。如制定行業(yè)安全技術標準、強制風險信息披露、提供職業(yè)培訓和安全保險、強制性檢查與罰款等。

2 中國煤礦安全生產(chǎn)形勢

據(jù)統(tǒng)計,煤礦是國內(nèi)事故傷亡最多的一個行業(yè)。自20世紀90年代以來,中國工礦企業(yè)一次死亡10人以上特大事故的80%發(fā)生在煤礦。中國煤炭產(chǎn)量占全世界煤炭總產(chǎn)量的37%左右,但事故死亡人數(shù)卻占全世界煤礦死亡總?cè)藬?shù)的70%左右。中國的煤礦企業(yè)按所有制劃分為國有重點、國有地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦三類。表1顯示了中國不同所有制煤礦事故死亡人數(shù)統(tǒng)計。從表中可以清楚地看出,在中國不同類型的煤礦之間,死亡事故總?cè)藬?shù)差別非常大。從國有重點煤礦到國有地方煤礦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦,死亡人數(shù)呈增多趨勢。中國目前2.8萬處煤礦中,2.45萬處是鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦,所占比例將近90%,但其煤炭產(chǎn)量只占全國煤炭總產(chǎn)量的35%左右,每年死亡人數(shù)大約2000~5000人,占全國煤礦死忙人數(shù)70%以上。圖1是根據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局公布的數(shù)據(jù)計算出的2004~2008年中國各類煤礦死亡人數(shù)平均所占的比例,從中更可以清楚地看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦是事故的重發(fā)地。從國際上看,美國近年來每年煤礦事故死亡人數(shù)均未超過40人,澳大利亞2003年已實現(xiàn)了煤礦開采零死亡的目標。[3]

表1 中國不同類型煤礦死亡人數(shù)情況統(tǒng)計表2004~2008年(單位:人)

數(shù)據(jù)來源:(1)2008年數(shù)據(jù)來自中國煤炭工業(yè)協(xié)會發(fā)布的“2008年全國煤炭工業(yè)統(tǒng)計快報”:http://www.cctd.com.cn/detail/09/01/ 14/00179509/content.html?path=09/01/14/00179509/,(2)2004—2007數(shù)據(jù)來國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局:http:// www.chinasafety.gov.cn/newpage/

圖1 2004—2008各類煤礦死亡人數(shù)所占比例示意圖

中國煤礦是在實行政企分開的基礎上,按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則,實行垂直管理的監(jiān)察體制。國家煤礦安全監(jiān)察局(SACSS)是負責煤礦安全監(jiān)察的行政執(zhí)法機構,履行煤礦安全監(jiān)察職能,依法對煤礦企業(yè)行使安全生產(chǎn)國家監(jiān)察的職權,負責全國的煤礦安全。同時在重點產(chǎn)煤省和地區(qū)建立煤礦安全監(jiān)察局及辦事處。省級煤礦安全監(jiān)察局實行以國家煤礦安全監(jiān)察局為主,國家煤礦安全監(jiān)察局和所在省(自治區(qū)、直轄市)政府雙重領導的管理體制。省級以上的國有重點煤礦和國有煤礦直接接受省級以上的煤礦安全監(jiān)察局和同級政府的監(jiān)管,國家投入的監(jiān)管力度大,監(jiān)管效果明顯,所以傷亡事故較少,近年來有下降的趨勢。而國有地方(市、縣)煤礦特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦直接接受地方監(jiān)察機構以及同級政府的監(jiān)管,在執(zhí)行國家監(jiān)管體制的過程中就涉及中央、地方、煤礦企業(yè)和礦工四個利益主體,國家實行間接監(jiān)管,監(jiān)管力度小,效果不明顯甚至煤礦傷亡事故出現(xiàn)上升趨勢。企業(yè)發(fā)生的生產(chǎn)安全事故當中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的百萬噸死亡率一直在10人左右,2001年最高達17.62,是國有重點煤礦的11.5倍、國有地方煤礦的3.9倍[4]。

3 煤礦安全生產(chǎn)政府管制的失靈

政府管制方式在解決內(nèi)部性或外部性問題上也不是完美無缺,它對市場失靈的彌補效應是建立在一定的假設前提基礎之上的。首先,管制者是追求社會福利最大化的,是大公無私的;其次,管制者是無所不知,擁有完全信息,例如知道消費者的偏好、企業(yè)的生產(chǎn)成本、需求彈性、最優(yōu)的價格等等;最后,管制者說話是算數(shù)的,具有公信力[5]。但是這幾條假設在現(xiàn)實中是不可能都同時存在,政府管制失靈不可避免。政府作為公共利益的代表者和維護者,對維護公共利益負有責任,但是,這并不意味著實施管制過程中的每一個政府官員都會忠實地遵從公共利益的出發(fā)點。從本質(zhì)上講,政府管制也是出于維護自身形象和合法性而執(zhí)行的“社會職能”。公共選擇理論認為,“經(jīng)濟人”假設在政治領域仍然具有適用性,人的自利性并不會因為處于政治領域而改變,“當個人由市場中買者或賣者轉(zhuǎn)為政治中的投票者、納稅人、受益者、政治家或官員時,他們的品性不會發(fā)生變化[6]?!薄芭c在經(jīng)濟中活動一樣,個人在參與政治活動時也以個人利益最大化為目的,也以成本——收益分析為依據(jù)?!稳恕c‘經(jīng)濟人’一樣,是利己的、理性的,并依據(jù)個人偏好以最有利于自己的方式進行活動[7]?!睂嵤┌踩苤频恼賳T可能為了獲得職位提升、避免犯錯甚或直接的經(jīng)濟利益等私人目的而違背公共利益的初衷變相執(zhí)行規(guī)則。改革開放以來,經(jīng)過一系列的變動,中國最終確定了“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責”的煤礦安全監(jiān)管格局。[8]這個基本格局主要涉及中央政府、地方政府、礦主、礦工等主體,這些相互獨立的不同利益群體,具有不同的目標函數(shù)、行動邊界和策略選擇,相互之間呈現(xiàn)出復雜的互動關系。政府管制執(zhí)行過程中涉及的各獨立利益體為了自身利益而扭曲、變相執(zhí)行規(guī)則的行動邏輯是導致政府管制失靈的根本原因。地方煤礦由于煤炭市場需求較旺,在利益驅(qū)動下,雖國家一再三令五申要關閉非法小煤礦、停產(chǎn)整頓不具備安全生產(chǎn)條件的小煤礦,但政策落實不力,非法小煤礦死灰復燃、停產(chǎn)整頓小煤礦整而不停甚至不停不整,從而導致事故頻發(fā)。湖南2003年共發(fā)生360起事故,有199起是被煤礦安全監(jiān)察機構發(fā)現(xiàn)并提出監(jiān)察意見后,煤礦沒有認真落實、整改不到位而發(fā)生的[9]。2005年3月19日,山西省朔州市平魯區(qū)細水煤礦發(fā)生瓦斯爆炸事故并波及相鄰的康家窯煤礦,造成72名礦工遇難。2009年9月8日,河南省平頂山市新華區(qū)新華四礦發(fā)生瓦斯爆炸事故,該礦為鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦,平頂山新華四礦在停產(chǎn)整頓期間,未經(jīng)批準,違法違規(guī)生產(chǎn)造成了這起特別重大安全生產(chǎn)事故。安全監(jiān)察部門的“停產(chǎn)指令”得不到忠實而有效的執(zhí)行,這從另一個側(cè)面反映了政府的執(zhí)法能力有問題或說是中國安全生產(chǎn)管制的體制設計有問題以致不能達到預定的管制效果。

3.1 中央政府與地方政府利益的博弈導致政府管制的失靈

中央政府作為公共利益的代表者和維護者,對于政治收益有著強烈的偏好,在制定政策時為了追求維護自身的合法性和權威形象的政治目的可以不惜經(jīng)濟成本,比如大批關停小煤礦,責令大中煤礦停產(chǎn)整頓,顯然在短期內(nèi)甚至更長時間會造成相當大的經(jīng)濟損失。但是,直接經(jīng)濟成本的承擔者是代表個別利益、局部利益和眼前利益的地方政府。代表整體利益和長遠利益的中央政府是政治收益的直接獲得者。所以,安全生產(chǎn)的政策制定與執(zhí)行的政治收益的獲得者與直接經(jīng)濟成本的承擔著是相分離的。這可以從關閉小煤礦的政策上可以得到體現(xiàn)。首先,關閉小煤礦會使公務員中的入股者股金得不到回報,他們會抵制關停政策;其次,從地方政府來說,關停政策會導致稅收、國有資源出讓所得收益受損,并且,越是財政稅收主要依賴煤礦的地方基層政府,損失越大,越有動力抵制關停政策;最后,從中央政府來說,維護社會生產(chǎn)安全是其職能之一,如果任其存在會引起公眾的不滿和批評,嚴重損害中央政府的形象和權威,關閉整改對中央政府和整個社會有利。這樣,在關閉小煤礦的政策問題上中央和地方就產(chǎn)生了利益的不一致,從而出現(xiàn)中央和地方的博弈,在這一博弈過程中,資金入股的政府官員和基層地方政府形成利益共同體作為一方來與中央政府就關停政策進行博弈。對煤礦關停整改必然會抑制本地經(jīng)濟發(fā)展,以經(jīng)濟發(fā)展的代價來換取煤礦工人的安全不符合地方政府及其主要領導人的利益,并且可能他們會認為在他的任期內(nèi)未必會發(fā)生煤礦事故,即使發(fā)生也有可能采取措施來進行補救。另外,在中央和地方的博弈過程中,中央和地方存在明顯的信息不對稱,中央政府擁有權威和政策制定權,但執(zhí)行主要是由地方政府具體負責,而地方對煤礦的數(shù)量、生產(chǎn)能力、安全情況等方面顯然占有更大的信息優(yōu)勢。隨著分權改革的實行和地方政府權力的擴張,中央和地方之間新出現(xiàn)的基本互動模式是雙方的“談判”[10]。地方政府具有較大的信息權力和擁有很大的自由裁量權,這種信息權力和自由裁量權通常成為他們尋租的資本,獨自與被管制者結(jié)成聯(lián)盟,分享企業(yè)由于規(guī)避管制所帶來的租金。最終造成中央權威在很大程度上被地方所擁有的信息優(yōu)勢抵消,政策執(zhí)行走樣,執(zhí)法不嚴、工作不實,很多地方非法違規(guī)煤礦停不了,關不死。政策的制定因不符合地方政府的目標利益而不被執(zhí)行,造成了政府管制的失靈。

3.2 地方政府與煤礦企業(yè)利益的耦合導致政府管制的失靈

喬治·施蒂格勒在其分析的“政府管制俘虜理論”指出,管制者可能會利用相對于被管制的信息優(yōu)勢,而為被管制者“俘獲”,為被管制者的利益集團服務以謀取利益,從而導致政府管制失敗。這是基于以下假設:(1)政府的基本資源是權力,利益集團能夠說服政府運用其權力為本集團的利益服務;(2)管制者能理性地選擇可實用最大化的行動。[11]改革開放以來以“權力下放”為號召的行政分權,直接導致了“發(fā)展型地方主義”在中國的興起。[12]經(jīng)濟增長是考察地方政府政績的主要指標,對地方政府官員來說,要通過增加財政收入、保證低失業(yè)率和保持地方穩(wěn)定來鞏固自己的位置。因此,“地方政府有著自身財政利益的‘經(jīng)濟人’,它必然要追求自身財政利益的最大化,也就要保障本地企業(yè)的利潤最大化。從這個意義上說,地方政府同本地的企業(yè)形成了利益共同體。”[13]改革開放以來,中國不少地區(qū)經(jīng)濟高增長是依靠消耗大量能源和原材料來支撐的,在能源價格不斷上漲的情況下,煤炭生產(chǎn)行業(yè)成為地方政府追求經(jīng)濟增長的支柱產(chǎn)業(yè),地方政府存在著與煤炭生產(chǎn)企業(yè)結(jié)盟的強烈的動機。作為市場主體的煤炭企業(yè),增加安全投入會使生產(chǎn)成本加大減少利潤,因此,企業(yè)會想方設法規(guī)避政府的管制,只要通過成功的規(guī)避管制所得的收益大于因接受管制而增加的成本,企業(yè)就會積極向管制者尋租。由于經(jīng)濟增長嚴重依賴煤炭生產(chǎn)的地方政府有與企業(yè)主動結(jié)盟的傾向,使企業(yè)尋租的成本相當?shù)土?企業(yè)規(guī)避管制最好的方法就是讓管制者以權力入股的形式與企業(yè)形成利益共同體,使他們在執(zhí)行政策時成為煤炭生產(chǎn)企業(yè)的利益維護者。在當前制度背景下,部分負有監(jiān)管責任的地方政府官員存在被監(jiān)管者收買成為“管制者俘虜”的可能。地方分權體制下的官商利益的耦合是導致近年來礦難發(fā)生的根本原因。面對礦難,地方官員與礦主就可能相互勾結(jié),相互庇護,運用權力、財力、無力等多種力量和手段,實行“攻守同盟”,隱瞞事故真相。2008年12月5日,山西山陰縣辛莊煤礦發(fā)生嚴重透水事故,至少30名礦工被活埋,而當?shù)匕脖O(jiān)局部門有關工作人員和違法礦主卻瞞報礦難事故,造成巨大的社會負面影響。

3.3 煤礦工人參與監(jiān)管程度低導致政府管制的失靈

在國家、煤礦企業(yè)、煤礦工人三者力量對比的關系中,煤礦工人處于明顯的弱勢地位。在嚴峻的就業(yè)形勢下,煤礦工人的基本利益在于被企業(yè)雇傭和不被解雇,特別是在一些私營煤礦工作的農(nóng)民工人來說更是如此。當前,煤礦工業(yè)是全國使用勞動力最多的行業(yè)之一,勞動力密集型的眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的迅猛發(fā)展,成為很多貧困農(nóng)村的主要收入來源。下井采煤已成為貧困農(nóng)民的謀生手段和生存方式。為了生存,他們投靠煤礦,心存僥幸地在惡劣的環(huán)境下工作,不惜以生命代價作為投入成本。為了得到和保住這份工作,只能不計較安全隱患。他們不僅對小礦主不擇手段追求最大利潤的行為無可奈何,而且由于占有的文化資源、經(jīng)濟資源、政治資源、社會資源極少,難以與地方政府溝通,無法為維護自身權益與地方政府互動,只能安于現(xiàn)狀,聽天由命。由于根本沒有力量與煤礦主相抗橫和討價還價,迫于生計,只能選擇不支持甚至抵制旨在維護工人群體整體和長遠利益的關停整頓政策。在政府官員意識中,公民只是“臣民”、“子民”、“順民”,是被國家法律法規(guī)約束的對象。雖然在法律的字面上肯定公民具有參政、議政權利,有監(jiān)督權等,但在實際行政過程中,卻把公民社會力量排除在外。煤礦工人缺乏參與主流社會的動機、機會和資源,維權意識淡薄,削弱了政府對煤礦管理型組織控制,造成社會控制機制的漏洞,是政府管制失靈的重要原因。煤礦工人力量弱小,難以平衡政府、企業(yè)之間的關系,致使地方政府和煤礦企業(yè)“合謀”,各取所需,共同侵害礦工和國家的利益。

4 優(yōu)化中國地方煤礦安全生產(chǎn)政府管制的思路

在煤礦安全生產(chǎn)管制制度執(zhí)行中,由于管制者和被管制者都具有“經(jīng)濟人”理性,通常都從自身利益最大化考慮來采取行動。雖然中央政府從煤礦工人的利益出發(fā)制定管制政策,但卻很難與煤礦工人一起保證忠實地執(zhí)行這些政策。地方政府可能從部門利益和個人利益出發(fā)歪曲執(zhí)行上級政策,并且有可能與煤炭企業(yè)結(jié)盟,使原始管制政策的目標難以實現(xiàn)。然而,政府、煤炭企業(yè)、礦工實際力量的不平衡使得利益相關者之間難以形成有效的利益制約關系,使煤礦工人的合法權利和利益得不到有效的保障,最終必然導致政府管制的失敗。

4.1 樹立以人為本的政府管理理念

理念是人們對特定事物所持有的比較穩(wěn)定的認識。管理理念就是管理者或管理組織在一定的哲學觀的支配下,在長期的管理實踐中形成并積淀下來的管理指導思想和價值取向,是人們對管理規(guī)律的認識、管理過程中發(fā)生的各種關系的認識和態(tài)度的總和。[14]政府管理理念是政府管理行為的先導,科學的管理行為與良好的管理效能,離不開先進的政府管理理念。我國煤礦事故頻發(fā),正確的政府管理理對于遏制事故發(fā)生尤為重要?,F(xiàn)代社會倡導的理念是以人為本的理念,它要求尊重、保護所有人的權益。礦工同樣需要生命權利和發(fā)展權利,他們的合法權益應該得到有效保護。胡錦濤同志也強調(diào)指出,領導干部要做到權為民所用,情為民所系,利為民所謀。地方政府官員失職、瀆職、腐敗行為是觀念異化的結(jié)果,是以人為本價值理性的缺失。樹立以人為本的現(xiàn)代管理理念,就不會漠視礦工的生命安全,便會切實履行維護礦工權益,保障公共安全的職責。盡自己的職責去關心安全生產(chǎn)、關心煤礦工人,盡力杜絕煤礦事故的發(fā)生。

4.2 推進政府管理體制變革

現(xiàn)實煤炭安全生產(chǎn)中地方的保護、官員的腐敗以及監(jiān)督的缺乏都與中國政府管理體制改革相對于經(jīng)濟體制改革的滯后有關。首先,繼續(xù)推進政府職能的轉(zhuǎn)變。界定好政府與市場的作用邊界,尤其在微觀經(jīng)濟領域,應盡可能減少不必要的行政干預,即使干預也應盡可能采取市場化的手段或通過公開、透明的手段進行干預,從而減少尋租機率。構建公平、公開、公正的煤炭資源市場化配置管理體制和運行機制,加快培育礦業(yè)權市場,充分發(fā)揮市場在資源配置上的基礎性作用。其次,規(guī)范劃分中央與地方之間的關系以及政府各職能機構之間的關系。將其制度化、法制化,既避免職能的交叉和重疊,從而利于權責的一致,又使其具有相對的穩(wěn)定性,使得各方能有一個長遠的預期,避免機會主義行為。再次,改革政績評價體系。通過建立系統(tǒng)、全面的干部評價指標體系更科學地衡量干部的業(yè)績,避免經(jīng)濟掛帥。最后,落實行政責任的監(jiān)督制和責任追究制。對于失職人員堅決實施制裁,由約之以理向裁之以法轉(zhuǎn)移,堵死權錢交易黑洞。

4.3 建立煤礦安全生產(chǎn)利益相關者參與的管制體制

建立管制者、被管制者和其他利益相關者之間相對穩(wěn)定的制衡結(jié)構可以實現(xiàn)利益相關方的利益制衡,每一方合理的利益要求都會得到認真的考慮。在傳統(tǒng)的自上而下層層委托—代理關系管制模式下,嚴重削弱了公眾對管制者的控制權,利益要求得不到有效的回應。建立利益相關者參與的管制體制,使利益相關方能參與政策的制定與執(zhí)行,實現(xiàn)對管制者全方位、持續(xù)的責任控制。在這一新型管制體系中,政府仍占主導地位,給利益相關者的參與在法律和制度上給予有力支持。“利益相關者參與決策過程是‘參與式治理’新形勢的核心要素。其基本思想是讓受到特定問題的普通民眾與該領域的官員都能夠參與,并運用其特定的知識、才智和興趣愛好來制定解決方法。最終目標是要增強治理的響應度和有效性,而同時使其更為公正、慎重和負責?!盵15]首先,拓寬礦工參與的制度空間,改善勞資關系、發(fā)展弱勢群體組織。礦工是煤礦的一線工人,對于煤礦的安全狀況最了解,也是最關心安全的人群。充分利用工人現(xiàn)場知識和其他利益相關者的專門知識有效地發(fā)現(xiàn)事故隱患和達成問題的解決,可以降低管制成本。在法律和制度上保護工人的權利地位和有效的制約關系可以使工人充分地監(jiān)督政策執(zhí)行者和企業(yè)對政策的落實,有效防止尋租行為的發(fā)生。其次,政府、企業(yè)、煤礦工人和其他利益相關者以確保安全生產(chǎn)為目標在管制政策的制定、執(zhí)行的方式等方面進行平等協(xié)商。政策一旦制定,政府必須以強制力保證實施,其他利益相關者對執(zhí)行過程實施全程監(jiān)督,對于執(zhí)行中出現(xiàn)的問題,由相關方協(xié)商解決,直到政策目標最終實現(xiàn)。通過社會組織的共同參與形成多邊治理,改變政府部門的單邊治理模式,國家煤礦安全監(jiān)察部門、煤炭行業(yè)管理部門、生產(chǎn)企業(yè)、工人及其組織要對生產(chǎn)安全方面的問題、解決辦法進行充分平等討論,給被管制者和管制者同時施壓,從而避免權力的失范,減少尋租和腐敗。

煤礦安全生產(chǎn)是一項長期的、系統(tǒng)的工作,它事關社會發(fā)展理念問題、管理體制問題、監(jiān)管主體到位和執(zhí)法手段問題、法律法規(guī)的修訂完的問題和干部隊伍建設等諸多具體問題,這是一項復雜而艱巨的任務,需要靠政府、企業(yè)和全社會的共同努力來完成。盡快建立和完善行之有效的政府監(jiān)管體制,將礦難發(fā)生的頻率減少到最低,直至最終消失。

[1] [美]丹尼爾·F·史普博.管制與市場[M].上海:上海三聯(lián)書店,1999:60

[2] [美]丹尼爾·F·史普博著,余暉譯.管制與市場[M].上海:上海三聯(lián)書店,上海人民出版社,1999:64-65

[3] 美國數(shù)據(jù)來自美國勞動部http://www.msha. gov/stats/charts/chartshome.h tm;其他國家的數(shù)據(jù)來自《世界煤炭工業(yè)發(fā)展報告》(1998年)、《中國煤炭工業(yè)年鑒》(1982-2004年)

[4] 閃淳昌.中國安全生產(chǎn)年鑒:1999~2001.北京:煤炭工業(yè)出版社,2002:486

[5] 張維迎.張維迎教授關于管制與放松管制系列談話錄(二)[N].21世紀經(jīng)濟報道,2001-03 -19(2)

[6] 詹姆斯.M.布坎南.憲法經(jīng)濟學[C].市場社會與公共秩序.北京:三聯(lián)書店,1996:341

[7] 楊龍.政府經(jīng)濟學[M].天津:天津大學出版社,2004:64

[8] 李緯娜.中國煤礦安全監(jiān)管體制格局[J].財經(jīng),2004(12)

[9] 洪銀興,劉建平.公共經(jīng)濟學導論[M].天津:天津大學出版社,2004:64

[10] Ma.Jun.ModelingCentral-Local FiscalRelations in China.China Economic Review,1995,6(1):105-136

[11] 王俊豪,魯桐.西方國家的政府管制俘虜理論及其評價[J].世界經(jīng)濟,1998(4)

[12] 鄭永年,吳國光.論中央—地方關系——中國制度轉(zhuǎn)型中的一個軸心問題.當代中國研究,1994(6)

[13] 國家煤礦安全監(jiān)察局:“2003年國有煤礦安全生產(chǎn)狀況評價”,http://www.chinasafety. gov.cn/files/2004-08/16

[14] 彭國甫,嚴佳華.縣級政府管理模式創(chuàng)新研究[M].湖南人民出版社,2005:80

[15] [德]魏伯樂,[美]奧蘭·揚,[瑞士]馬塞厄斯·芬格.私有化的局限[M].上海:上海三聯(lián)書店,上海人民出版社,2006:503

The Fa ilure of Government Regulation of Local CoalM ine Production Safety and Optim ization

XU Jinyan

(School ofManagement,Hunan University of Science and Technology,Xiangtan Jinyan 411201)

Frequent local coalmine safety accidents have become the bottleneck of China’s construction of harmonious society and the realization of sustainable social and ecnomic progress.The invalidation in our governmental regulation is the deep-seated reason of coalmine safety accidents.Based on public choice“economic man”hypothesis,from the central government,local governments,coal companies and mine workers in the interests of the four subjects of interest to explore the root causes of government failure in terms of game,and puts forward advices of optimizing government reagulations on China’s CoalM ine Safety production.

safe coal production;failure of government regulation;game

X921

A

1672-7169(2010)01-0044-06

2009-09-12。項目基金:湖南省資源性企業(yè)基地項目資助基金課題論文(JDKT0901)

徐金燕,女,碩士,湖南科技大學管理學院講師,研究方向:政府管理理論與實踐研究。

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