洪發(fā)勝

(景德鎮(zhèn)昌江區(qū)檢察院，江西 景德鎮(zhèn) 333000)

論人大監(jiān)督與司法獨立的平衡

洪發(fā)勝

(景德鎮(zhèn)昌江區(qū)檢察院，江西 景德鎮(zhèn) 333000)

司法獨立是司法公正的前提，人大監(jiān)督則是防止司法腐敗的有效途徑，二者互相聯(lián)系、互相依存，價值顯著卻又存在沖突。在深入推進司法體制改革的時代背景下，只有尋找到一條平衡的路徑，才能實現(xiàn)司法價值的最大化。

人大監(jiān)督；司法獨立；平衡

司法歷來被譽為“正義的最后一道防線”。司法之獨立與公正，堪稱法治的脊梁。為保障司法公正和司法職能的良性運作，“司法獨立”既是憲法和訴訟法的基本原則，亦是各家學(xué)者著書立說的熱點。但司法權(quán)作為國家權(quán)力體系的一部分，也逃不開“一切有權(quán)力的人都愛濫用權(quán)力”這一萬古不變的真理。為更好地對司法執(zhí)法權(quán)力的運行加以監(jiān)督和制約，我國在以人民代表大會為權(quán)力機關(guān)的憲政體制下，對“獨立”的司法權(quán)又施加以“人大監(jiān)督”。權(quán)力的獨立與監(jiān)督，無疑在方向上具有背離性，在現(xiàn)實中也確實存在沖突。然而，看似沖突的人大監(jiān)督與司法獨立，實則也具有內(nèi)在的聯(lián)系性，且在理論路徑上存在著平衡的可能性。

一、人大監(jiān)督與司法獨立之現(xiàn)狀

河南李慧娟事件，曾引起學(xué)界對人大監(jiān)督的反思和對司法獨立的困惑。而沈陽、衡陽等地人大對法院、檢察院工作報告的“不通過”，又引來一片叫好。是監(jiān)督，還是獨立，無論是在法律上還是現(xiàn)實中，似乎都難做解答。為更好地了解人大監(jiān)督與司法獨立之間的關(guān)系，我們尚需厘清：在法律規(guī)定上，人大監(jiān)督與司法獨立的關(guān)系如何？在具體實踐中，人大又是如何對司法機關(guān)展開監(jiān)督的？

（一）人大監(jiān)督與司法獨立的立法變遷

無論是人大監(jiān)督的方式與范圍，或是檢察權(quán)獨立的層級與界限，在立法上都經(jīng)歷了一個漫長的摸索過程。具體而言，我國相關(guān)立法的變遷軌跡表現(xiàn)出如下規(guī)律：

1.從時間軸看，人大對司法機關(guān)的監(jiān)督經(jīng)歷了從“負責(zé)并報告”（54憲法與78憲法）到“負責(zé)”（82憲法，即現(xiàn)行憲法）再到“負責(zé)并報告工作”（83年檢察院組織法和法院組織法）的轉(zhuǎn)變，對司法機關(guān)的質(zhì)詢權(quán)則是從無到有。而“司法獨立”的規(guī)定則稍顯曲折，一度消失于憲法之中，而且前后的表述具有較大差異。

2.從立法層級來看，現(xiàn)行憲法確立了“檢察院向本級人大負責(zé)”的監(jiān)督制度，但在《人民檢察院組織法》和《人民法院組織法》中，卻確立了“負責(zé)并報告”的監(jiān)督方式，2004年的《地方人大和地方政府組織法》也規(guī)定了地方人大具有“聽取和審查檢察院的工作報告”的監(jiān)督職能。三部立法與憲法規(guī)定的差異，值得深思。

3.從司法機關(guān)的層級來看，最高院與地方法院的獨立范圍一直保持了一致性，但在54憲法中，最高檢和地方檢察院的獨立范疇則具有較大差異。這從一個側(cè)面反映出建國時期對審判機關(guān)和檢察機關(guān)不同的職能定位。

另外，1982年《全國人民代表大會組織法》規(guī)定，人大可以向國務(wù)院、法院、檢察院提出質(zhì)詢案；代表在審議議案時，可以提出詢問；但并未規(guī)定向人大負責(zé)并報告工作。2004年《地方人大和地方政府組織法》則規(guī)定，人大可以聽取和審查兩院的工作報告；地方各級人大可以向政府、法院和檢察院提出質(zhì)詢案；代表在審議議案時，可以提出詢問。

從法律的變遷軌跡中，我們能解讀出立法者對于人大監(jiān)督所保持的慎重態(tài)度，以及對司法獨立的不斷摸索與追尋；就現(xiàn)行立法體系而言，立法本身并不統(tǒng)一，立法規(guī)定也稍顯模糊。這無疑為人大監(jiān)督在現(xiàn)實中的開展帶來難題：太過保守的監(jiān)督，等同虛置；太過創(chuàng)新進取，則可能損害司法機關(guān)的專業(yè)性和獨立性。

（二）各級人大對司法監(jiān)督的現(xiàn)實做法

在現(xiàn)實中，各地人大開展監(jiān)督工作的方式、力度均大為不同。筆者從2010年各地兩會的工作報告中擷取典型，對具體的工作監(jiān)督方式進行了分析統(tǒng)計（見下表）。

綜合而言，各地人大對司法機關(guān)的監(jiān)督呈現(xiàn)出力度擴大、方式創(chuàng)新等變化。加大外部監(jiān)督、主動接受人大監(jiān)督是列表中司法機關(guān)的共同特點，這在其他各級檢察院和法院的工作報告中也能尋找到痕跡。但這些監(jiān)督方式的實效如何，尚待考證；程序如何，尚需追問。

與兩院及人大常委會工作報告中如火如荼的“人大監(jiān)督”相呼應(yīng)的，卻是學(xué)界不絕于耳的質(zhì)疑聲。如“檢委會邀請人大代表和人民監(jiān)督員列席”是否會影響檢察機關(guān)的公正決定？主動尋求監(jiān)督是否有悖于司法機關(guān)的專業(yè)職能？可以說，在現(xiàn)實中，人大監(jiān)督與司法獨立的沖突不僅存在著，而且有著進一步加劇的可能性。

二、人大監(jiān)督與司法獨立之張力

自五四憲法確立“司法獨立”以來，司法機關(guān)的“獨立”實踐已逾半個世紀，學(xué)界和實務(wù)界對人大監(jiān)督的質(zhì)疑和對司法獨立的困惑卻從未中止。有學(xué)者從權(quán)力濫用的角度出發(fā)，認為應(yīng)當(dāng)擴大和加強人大對一府兩院的監(jiān)督；有學(xué)者則以權(quán)力運行為切入點，質(zhì)疑人大監(jiān)督是對司法工作獨立性的消解。誠然，人大監(jiān)督與司法獨立的價值各有側(cè)重且均不可替代，但風(fēng)險與危險卻亦并存。人大監(jiān)督與司法獨立之間的張力，并不能抹滅二者獨特的價值；而二者獨特的價值也無法自動消弭現(xiàn)實中的沖突。唯有厘清價值、認清風(fēng)險，才能解決二者之間的張力。

（一）人大監(jiān)督的價值與過強監(jiān)督的風(fēng)險

中國整個權(quán)力結(jié)構(gòu)都是建立在“人民代表大會制度”這一憲政基礎(chǔ)之上的。人大承擔(dān)著保障憲法實施的重要任務(wù)，具有立法、人事任免、決定國家重大政策以及監(jiān)督國家機關(guān)工作等具體職能。人大監(jiān)督司法權(quán)的制度設(shè)計體現(xiàn)出民主與權(quán)力制衡的憲政思想：由人民選舉人大，人大再授予司法機關(guān)以司法權(quán)——權(quán)力的來源上呈現(xiàn)出民主性；由授予者監(jiān)督權(quán)力的運行，以保障權(quán)力的行使符合授予的目的——權(quán)力的行使體現(xiàn)了權(quán)力制衡的要求。然而，由于憲法等法律法規(guī)對人大監(jiān)督的范圍、力度和形式未加詳備規(guī)定，一直以來，中國各級人大均存在著監(jiān)督不力、部分監(jiān)督職能被虛置等問題，創(chuàng)新監(jiān)督機制、加大監(jiān)督力度一度成為時代主題。但由于法律規(guī)定的模糊性，人大監(jiān)督的強化和創(chuàng)新又面臨著缺乏正當(dāng)性的尷尬，甚至可能帶來種種風(fēng)險。

1.過強監(jiān)督將損害司法權(quán)威。人大對司法機關(guān)的過強監(jiān)督，必將造成一種認識，即人大一旦給司法機關(guān)施加壓力，司法機關(guān)便應(yīng)當(dāng)遵循，否則將會遭受不良后果。這將極大地損害司法的權(quán)威和公信力，并進一步惡化法律的威懾力和執(zhí)行力，與法治社會的目標(biāo)背離。

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2.過強監(jiān)督將有損于司法的專業(yè)性。現(xiàn)階段的人大監(jiān)督，某種程度上已經(jīng)呈現(xiàn)出“個案監(jiān)督、微觀監(jiān)督、事中監(jiān)督、個人監(jiān)督”的發(fā)展趨勢。但人大作為權(quán)力機關(guān)，理應(yīng)著眼于宏觀決策及其貫徹，而非具體事務(wù)的實施和執(zhí)行。對具體案件是非曲直的判斷，“既不是人大代表知識結(jié)構(gòu)之所長，也不是人大的工作方式、工作程序所能勝任，更不利于人大集中精力討論決定國家重大事項。”

3.過強監(jiān)督有悖于“議行分離”的改革方向。中國人大從“議行合一”向“議行分離”的轉(zhuǎn)變，是權(quán)力體制改革的方向。但人大監(jiān)督權(quán)的盲目擴充或向具體職能的滲透，有可能導(dǎo)致“機構(gòu)集權(quán)”，不利于社會公共事務(wù)的分工管理，對現(xiàn)有權(quán)力制衡體系構(gòu)成威脅。

（二）司法獨立的價值和放任獨立的危險

司法獨立的口號，在世界法學(xué)領(lǐng)域宣揚了上百年。司法獨立是社會公正和自由的前提，這一觀點已經(jīng)成為共識。但無論是建立在人性惡或人性善基礎(chǔ)之上的政治理論，都認同權(quán)力的放任極具危險。權(quán)力一旦放任極易被濫用，這一真理同樣適用于司法權(quán)。放任獨立的危險，具體表現(xiàn)在以下方面：

1.放任獨立易造成司法權(quán)的腐敗，不利于司法公正。權(quán)力所具有的普遍強制力和先天的擴張性，讓使用權(quán)力的“理性人”充滿危險。司法權(quán)的濫用在各國都顯現(xiàn)端倪，如美國學(xué)者即已對檢察獨立進行了反思和批判；而司法權(quán)的腐敗更是滲透蔓延，極大地損害了社會的公正和法律的威信。一些國家試圖通過職業(yè)道德和職業(yè)習(xí)慣來約束司法機關(guān)和司法者，但成效漸微。而且基于文化的差異性，這一模式在其他國家和地區(qū)無法直接復(fù)制。

2.放任獨立不利于權(quán)力的制衡和協(xié)調(diào)。我國現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)類似于金字塔，即人大作為全權(quán)機關(guān)，處在塔頂。行政機關(guān)、檢察機關(guān)和審判機關(guān)由人大產(chǎn)生且受人大監(jiān)督，三者相互分離，分處在塔底。人大對行政機關(guān)、檢察機關(guān)及審判機關(guān)具有監(jiān)督權(quán)，檢察機關(guān)和審判機關(guān)又監(jiān)督著行政執(zhí)法活動，司法機關(guān)內(nèi)部的行政事務(wù)則受行政機關(guān)制約，權(quán)力與權(quán)力之間形成了一種制衡與協(xié)調(diào)的關(guān)系。一旦司法權(quán)力過于獨立或龐大，勢必使現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生傾斜，不利于權(quán)力之間的制衡與協(xié)調(diào)。故而，權(quán)力之間需要尋找對立面，才能實現(xiàn)權(quán)力的相互制約。

（三）人大監(jiān)督與司法獨立平衡的可能性

司法獨立與人大監(jiān)督的現(xiàn)實張力，并非簡單的此消彼長，因為二者均具有著不可替代的獨特價值。但過于獨立的司法權(quán)會喪失權(quán)力的本質(zhì)意義，過于強大的監(jiān)督也無法實現(xiàn)權(quán)力授予的本質(zhì)目的。過分抑制、消減任一方，或無限放大、擴張另一方，都無益于司法體系的公正和高效。為了更好地實現(xiàn)二者對司法公正的保障作用，唯有通過制度設(shè)計，完善、修正二者的具體規(guī)則，并試圖尋找二者的平衡路徑，如此才能不致于顧此而失彼。人大監(jiān)督與司法獨立的內(nèi)在聯(lián)系及理論路徑的相通，為二者實現(xiàn)平衡提供了可能。

1.通過劃定人大監(jiān)督的形式、力度和范圍，才能合理界定我國司法獨立的具體界限，這是平衡的邏輯起點。自司法體制改革以來，學(xué)界或論證司法獨立實現(xiàn)的途徑與方法，或探討司法獨立的有限性，著述頗豐。然而直到今天，對于司法權(quán)力運行的獨立范疇和獨立界限，仍無法合理界定。依據(jù)解釋學(xué)的觀點，要認識一個概念或事物的“內(nèi)涵”，需借助于這個概念或事物的反面。要劃定獨立的范圍，恰需要界定何時“不獨立”——人大監(jiān)督的范圍，便是司法權(quán)“不獨立”之處。當(dāng)然，人大監(jiān)督與司法獨立實則是兩個相互界定的概念。在劃定人大監(jiān)督的范圍時，也須充分考量司法的獨立性，以求最大程度地保障監(jiān)督和最小程度地減損獨立。

2.對于人大監(jiān)督本身而言，其也需要一個法治化的語境，這是平衡的理論支點。所謂“法治化語境”，是指權(quán)力依法獨立，才存在依法被監(jiān)督的必要。任何權(quán)力只有獨立于其他力量，才能被一個或幾個部門所監(jiān)督。一旦獨立性不復(fù)存在，那么監(jiān)督便無從談起。如果司法權(quán)的運行需要受制于來自行政機關(guān)、社會團體和個人的力量影響，那么只會演變成大家領(lǐng)導(dǎo)、大家監(jiān)督了，人大的監(jiān)督便喪失了有效性和公正性。

可見，司法獨立與人大監(jiān)督是互相聯(lián)系、互相依存的。司法權(quán)需要被監(jiān)督，沒有監(jiān)督的權(quán)力是專制；司法權(quán)也需要獨立，只有監(jiān)督的權(quán)力是傀儡。從這個意義上而言，人大監(jiān)督需要增強，司法獨立亦需要保障，只有平衡才是出路。

On the Balance Between the National People's Congress Superintends and the Independence of Judicature

Hong Fasheng
（People's Procuratorate of Changjiang District，Jingdezhen，Zhejiang，333000）

The independence of judicature is the premise of the judicial fairness，and the national people's congress superintends is the efficient path to prevent judicial corruption.Both of them have notable value but on the other hand it's still subsistent that there are collisions between them.In the historical background of pushing on the reform of China's legal system，we should find the way to the balance between the national people's congress superintends and the independence of judicature in order to achieve the biggest value of judicature.

the national people's congress superintends;the independence of judicature;balance

D924

A

1672-6405（2010）03-0046-03

洪發(fā)勝（1987-），男，漢族，江西樂平人，江西景德鎮(zhèn)市昌江區(qū)檢察院助理檢察官，法學(xué)碩士，主要從事行政法與公法理論研究。

2010-07-22

王鳳玲]