□李誠

人大制度研究

預(yù)算審批監(jiān)督：可選擇的思路和方案
——現(xiàn)行體制下的加強和改進

□李誠

1949年，毛澤東主席在中央人民政府委員會第四次會議上講話時指出：“國家的預(yù)算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向?！?/p>

我國憲法規(guī)定：全國人民代表大會行使審查和批準國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告的職權(quán)；全國人大常委會行使審查和批準國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案的職權(quán)。監(jiān)督法規(guī)定：全國人大常委會行使審查和批準決算，聽取和審議預(yù)算的執(zhí)行情況報告和審計工作報告的職權(quán)。全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則、預(yù)算法、審計法、關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定、地方組織法，以及行政法規(guī)、地方性法規(guī)等，都對如何開展預(yù)算審查、批準和監(jiān)督作出了系統(tǒng)規(guī)定。而加強和改進預(yù)算審查、批準及監(jiān)督工作，既有細密的法律規(guī)范，又有完備的體制依托，既屬民主政治建設(shè)范疇，又屬于經(jīng)濟和民生領(lǐng)域。切實推進這項工作，最便于人民在黨的領(lǐng)導下通過選舉自己的代表、進而通過人民代表大會制度，牢牢地把國家和民族的前途命運掌握在自己手中，確保經(jīng)濟社會發(fā)展和國家機關(guān)運轉(zhuǎn)不偏離甚至背離人民的意志和福祉。同時，切實推進這項工作，也是我們在現(xiàn)實發(fā)展階段和條件下，改革政治體制、建設(shè)民主政治的一個具體切入點和有效抓手。

一、預(yù)算審查、批準、監(jiān)督中存在的主要問題和難點所在

（一）從政府方面看：

1.預(yù)算編制的科學性問題。體現(xiàn)在兩個方面：

一是不準確，主要反映在持續(xù)存在巨額超收收入等方面。如2005年，中央財政比預(yù)算超收1619億元。普遍預(yù)算超收現(xiàn)象的存在，有五方面原因：(1)超速發(fā)展，財政收入超常規(guī)增長出乎意料；(2)方法欠佳，編制預(yù)算收入增長簡單與GDP增幅相掛鉤；(3)政績動機，預(yù)算收入編制時低報，超額完成任務(wù)以顯業(yè)績昭彰；(4)規(guī)避監(jiān)督，利用超收收入未納入預(yù)算，脫離人大監(jiān)督，變成自由支配財力；(5)利益驅(qū)動，S省H縣在提請審議預(yù)算時，稅務(wù)部門與人大談判，若按照人大要求的、雙方認可標準編制預(yù)算，待實現(xiàn)收入時，人大要作出決議按比例給予獎勵，否則低報。二是不細化，主要的反映在財政收支分類統(tǒng)計體系不能清晰地反映政府收支全貌和職能活動情況。類、款、項、目4層次科目通常最多向人大代表提供到類、款，許多地方只提供到類，導致在審查和批準預(yù)算案時，“外行看不懂，內(nèi)行說不清”。

2.預(yù)算編制的及時性問題。中央經(jīng)濟工作會議和財政工作會議通常在年底召開，各級政府要等到資金、項目盤子以及預(yù)算編制方法確定下來后，方能形成較完整預(yù)算草案。地方省一級人代會大多1月份召開，許多地方在人代會召開前甚至召開時，人大尚不能及時拿到預(yù)算草案，更談不上人大的財經(jīng)委員會和預(yù)算工作委員會依法在舉行會議前一個半月初步審查預(yù)算了。

3.預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性問題。主要體現(xiàn)在三個方面：一是預(yù)算科目之間的資金調(diào)劑隨意。二是人大批準預(yù)算后，有關(guān)部門不及時撥付，甚至截留挪用，許多需要資金支持的事業(yè)通常要等到“八月十五月兒圓”（當年的10月份后）。三是效果不理想，如政出多門、互相扯皮、交叉重復(fù)、分配不透明、誘發(fā)跑部錢進的專項轉(zhuǎn)移支付資金等。

（二）從人大方面看：

1.預(yù)算初審的規(guī)范性問題。主要體現(xiàn)在三個方面：

一是黨委、政府、人大在審查預(yù)算草案過程中的工作銜接問題。按規(guī)定，中央預(yù)算草案編制完成后，在報送國務(wù)院批準之前，財政部應(yīng)當及時向人大的財經(jīng)委員會和預(yù)算工作委員會通報編制情況。中央預(yù)算草案經(jīng)國務(wù)院審定后，財政部應(yīng)當在規(guī)定時間內(nèi)將中央預(yù)算草案提交財經(jīng)委員會進行初步審查。地方各級政府的運作程序本應(yīng)類推如是。但在實際工作中，部分地方的財政部門在向人大通報前或是提交初步審查前，通常是先報政府主管負責人——再報政府辦公會——又報同級黨委——后向人大通報或是提交初步審查，而此時，人大已很難對黨委審定后的預(yù)算草案再提較大意見和建議。

二是財經(jīng)委員會依法開展初步審查后，所形成的意見和建議如何處置。是向委員長會議(主任會議)、還是向常委會、亦或是作為代表大會的專門機構(gòu)而向代表大會報告？能否直接與政府財政部門交換意見、提出要求？法律沒有規(guī)范。預(yù)算工作委員會協(xié)助財經(jīng)委員會開展初步審查后，所形成的“初步分析意見”如何處置，面臨類似問題(不包括向代表大會報告)。

三是預(yù)算草案初審過程中，聽取其他專門委員會意見問題。(1)法律未規(guī)定其他專門委員會如何參與初審。(2)從上到下，各級各地做法不一。有的只邀請1～2名專門委員會組成人員，參與半天或一天討論，并以個人名義發(fā)言；有的是將對應(yīng)或?qū)诼?lián)系的領(lǐng)域或部門的預(yù)算草案交有關(guān)專門委員會審查，并以委員會名義提出意見。

2.預(yù)算審批的形式化問題。目前，全國人代會通常會期10天，除3個半天聽取大會報告和1個半天討論代表議案、1個半天舉行閉幕式外，代表團審議時間一般只有7天左右。而在此期間，要審議至少6項議程（政府工作報告、全國人大常委會工作報告、最高人民法院工作報告、最高人民檢察院工作報告、計劃報告和計劃草案、預(yù)算報告和預(yù)算草案等法定6項），對預(yù)算報告和預(yù)算草案的審查以往只有半天時間。2005年實行報告方式改革后，計劃報告和預(yù)算報告改為書面審查，由于代表在會議期間才能拿到文件，不作口頭報告便失去了系統(tǒng)了解情況的一次機會；加之一些地方仍在預(yù)算草案上附加密級，且每個小組只發(fā)2～3份、會后收回，因此，在會議日程很緊張的情況下，本來許多對財政預(yù)算專業(yè)就不太熟悉的人大代表在各級人代會上，對預(yù)算報告尤其是預(yù)算草案完全放棄了審議。

3.預(yù)算監(jiān)督的有效性問題。主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是如何貫徹實施好2007年1月1日生效的監(jiān)督法。以往，全國人大常委會集體行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)，通常每年只有一次，即每年6月末在有審查和批準中央決算議程的會議上，結(jié)合審批決算，聽取和審議當年預(yù)算執(zhí)行情況的報告以及審計工作報告。監(jiān)督法制定后，預(yù)算監(jiān)督工作的重點和方式進一步明確，目前的問題是如何分析、借鑒各級人大的實踐經(jīng)驗(如：廣東有效開展日常預(yù)算監(jiān)督的探索，浙江溫嶺新河鎮(zhèn)公共預(yù)算改革的試驗等)，具體落實好監(jiān)督法，加強對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。

二是各級政府預(yù)算是否應(yīng)當擴大透明度。反對方有三種主要看法：(1)預(yù)算草案包含國防經(jīng)費等問題，屬國家機密，不能公開。(2)審查批準預(yù)算是人大代表的權(quán)力，老百姓已將權(quán)力讓渡出來，便無權(quán)再尋求知情；人大代表審查預(yù)算草案有的地方已取消密級，已屬增加了透明度，加之有的地方已嘗試提交部門預(yù)算、細化預(yù)算，再擴大公開程度，有可能使代表與社會互動，激烈審議，可能會使黨委對人代會的把握失控、使政府權(quán)威受損。(3)目前大多數(shù)地方人代會后，雖不公布預(yù)算草案，但已全文或摘要刊載預(yù)算報告，相當于公布了預(yù)算案的主要內(nèi)容，沒有必要再增加透明度。贊成方認為：(1)目前世界上除中國等少數(shù)幾個國家外，議會審批預(yù)算后遂行公布；許多國家在政府編制完畢預(yù)算草案后還提前公布，聽取公眾、利益群體、研究機構(gòu)、地方政府等各方面意見，使議員在審查預(yù)算中掌握公眾信息，使政府在預(yù)算執(zhí)行中接受社會監(jiān)督。公布方式多種多樣，有的制備成表冊，任由興趣者到議會或財政部門領(lǐng)?。淮蟛糠謩t在政府或議會網(wǎng)站上，以電子信息形式發(fā)布。(2)各國公布的預(yù)算中，也包括國防經(jīng)費等項目，我們可隱去機密內(nèi)容或采取與國外對等方式公布。近些年，國家公開發(fā)布“國防白皮書”，其中涉及的內(nèi)容遠比預(yù)算豐富、深入和詳細。(3)地方預(yù)算中，特別是設(shè)區(qū)的市級、縣級和鄉(xiāng)級政府預(yù)算中，既沒有國防內(nèi)容，又沒有外交事務(wù)，完全應(yīng)當率先公開預(yù)算方案，至少應(yīng)當在人大審批后，全文公布。接受人民群眾和社會各界監(jiān)督，使財政在依政府強制力取之于民之后，能夠真正合理地用之于民。通過透明性，增進合理性。

二、加強和改進預(yù)算審查、批準、監(jiān)督可選擇的思路和方案

（一）思路之一：合理確定重點領(lǐng)域，加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督

具體方案：

1.系統(tǒng)選擇預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督重點。監(jiān)督法第十八條規(guī)定了人大常委會對預(yù)算執(zhí)行情況重點審查的7個方面內(nèi)容，基本可分為兩種類型：一是準一次性重點（一屆之內(nèi)），如部門預(yù)算制度建立和執(zhí)行情況；二是重復(fù)性重點(即結(jié)合每年6月審批決算時的連帶監(jiān)督)，如預(yù)算收支平衡情況、重點支出的安排和資金到位情況、預(yù)算超收收入的安排和使用情況、向下級財政轉(zhuǎn)移支付情況、本級人大關(guān)于批準預(yù)算的決議的執(zhí)行情況、國債余額情況等。建議依據(jù)監(jiān)督法，更為系統(tǒng)地選擇關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督重點，增加農(nóng)業(yè)、教育、科技（此3項均有法律明確規(guī)定的投入增長要求）、社會保障、安全生產(chǎn)（十屆人大執(zhí)法檢查報告明確提出要求，國務(wù)院明確表示落實）、防污治污、國家負債、政府采購等8個專項預(yù)算監(jiān)督重點。

2.制訂預(yù)算監(jiān)督年度計劃和五年規(guī)劃。人大常委會在立法工作中，實施了年度計劃和五年規(guī)劃制度，有效地推動了立法工作。建議結(jié)合相應(yīng)的經(jīng)濟和社會發(fā)展“五年規(guī)劃”的實施情況，根據(jù)確定的監(jiān)督重點，制訂并實施預(yù)算監(jiān)督的年度計劃和五年規(guī)劃。

3.均衡安排全國人大常委會會議議程。人大常委會會議每年通常舉行6次。在每年6月份的會議上，審查和批準中央決算。(1)應(yīng)當在審批決算時，結(jié)合聽取和審議當年預(yù)算執(zhí)行情況的報告和審計工作報告，重點審查監(jiān)督法規(guī)定的重復(fù)性監(jiān)督內(nèi)容。(2)應(yīng)當根據(jù)監(jiān)督計劃和規(guī)劃，在每年12月和2月的會議上，增加安排聽取和審議2個預(yù)算監(jiān)督重點報告（此時當年預(yù)算基本執(zhí)行完畢，由于是本屆內(nèi)一次性重點監(jiān)督，可結(jié)合歷史情況系統(tǒng)報告，亦可附帶匯報主要工作情況）。

按照這樣的安排，全國人大常委會在一屆任期內(nèi)，每年將有3次會議有預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容(1次法定，2次計劃)，8個監(jiān)督重點可均衡分布在5年之中(每年選擇2項左右，換屆之年靈活掌握)，如此，對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督將大大加強。

4.結(jié)合預(yù)算監(jiān)督計劃和規(guī)劃開展專題調(diào)研。各專門委員會在組織有代表參加的專題調(diào)研時，應(yīng)當結(jié)合監(jiān)督計劃、規(guī)劃，提前進行有針對性的視察和調(diào)研，為提高審議質(zhì)量，加強預(yù)算監(jiān)督做好準備。

（二）思路之二：改進大會組織方式，加強預(yù)算實質(zhì)審批

具體方案：

1.恢復(fù)口頭報告預(yù)算方式。目前，財政部正在進行政府收支分類改革，細化預(yù)算、提前編制預(yù)算逐步實現(xiàn)。為提高人大代表對預(yù)算報告和預(yù)算草案的重視和熟悉程度，建議在提交書面文件的基礎(chǔ)上，恢復(fù)口頭報告預(yù)算方式，同時，計劃報告和計劃草案可繼續(xù)實行書面報告，但仍可繼續(xù)進行改革，將計劃報告和計劃草案中約束性指標和預(yù)期性指標等宏觀內(nèi)容，移入政府工作報告，增加政府工作報告的可操作性；將計劃報告和計劃草案中涉及財政投資的建設(shè)項目等內(nèi)容，移入預(yù)算報告或預(yù)算草案、或作為附件，以進一步細化預(yù)算。進而在會期內(nèi)安排專門日程，審查預(yù)算。

2.財經(jīng)委員會的初步審查報告以參閱文件形式提交大會?？蓪⑿枰碇攸c關(guān)注的內(nèi)容、財經(jīng)委初步審查中提出的問題，以及政府的說明和采納情況等，合編成初步審查報告，以參閱文件形式提交大會，輔助代表審查。1994年，全國人大財經(jīng)委員會主任委員柳隨年在八屆全國人大二次會議上作《關(guān)于1993年國家預(yù)算執(zhí)行情況和1994年國家預(yù)算草案的審查報告》中說：“財經(jīng)委員會在初步審議國家預(yù)算草案時，曾提出壓縮預(yù)算收支差額的建議，國務(wù)院考慮了這個建議，有所減少，上述預(yù)算收支差額是調(diào)減后的數(shù)額?！痹谶@個報告中，初步審查意見和大會審查意見一并進行了表述。可在此基礎(chǔ)上前進一步，在大會之初提交初步審查報告，在表決之前作出正式審查報告。財經(jīng)委員會作為全國人民代表大會的專門機構(gòu)，應(yīng)當在人代會期間承擔輔助審查和專門審查兩項任務(wù)。

3.根據(jù)不同層級人大的履職環(huán)境和不同特點，合理選擇審查報告和預(yù)算決議的內(nèi)容和行文。近年來，全國人大和許多地方人大在作出審查報告和預(yù)算決議時，采取了比較雷同的形式。審查報告通常是從制度機制層面和財經(jīng)紀律方面提出一些原則要求，預(yù)算決議則多采取兩句話的模式，即“會議審查了報告和草案，同意財經(jīng)委的審查報告。會議決定批準報告，批準預(yù)算”。1957年、1958年，程子華、劉瀾濤分別代表全國人大預(yù)算委員會作關(guān)于上一年度國家決算和本年度國家預(yù)算的審查報告時，在重點概括代表們的審查意見基礎(chǔ)上，分別對兩個年度國家預(yù)算的收支安排提出了8個方面和2個方面的重大數(shù)量調(diào)整意見。而預(yù)算決議則相應(yīng)地采取了不同表述：“會議根據(jù)預(yù)算委員會審查報告的意見，批準1956年國家決算，修正批準1957年國家預(yù)算和李先念副總理兼財政部長關(guān)于1956年國家決算和1957年預(yù)算草案的報告”?！皶h根據(jù)預(yù)算委員會的審查報告，原則批準1957年國家預(yù)算的執(zhí)行情況，修正批準1958年國家預(yù)算和李先念副總理兼財政部長代表國務(wù)院所作的關(guān)于1957年國家預(yù)算執(zhí)行情況和1958年國家預(yù)算草案的報告”。

地方人大特別是縣、鄉(xiāng)級人大與全國人大所面臨的預(yù)算規(guī)模和事務(wù)有所不同，在作出審查報告和預(yù)算決議時，可以而且應(yīng)當充分反映審查意見，形成實質(zhì)性的內(nèi)容及相應(yīng)的表述。2006年，湖南麻陽苗族自治縣在3個月的時間里，連續(xù)3次駁回擱置、等待重編政府預(yù)算草案，經(jīng)過3次審議才予以批準。若該縣人大充分審查、實質(zhì)調(diào)整、形成決議、責令執(zhí)行，則既能夠樹立人大權(quán)威，又能夠提高效率、避免延誤各方面事業(yè)。其實，全國人大及省級人大又何必拘泥當下的定式呢？

4.組織代表在會議前預(yù)先討論預(yù)算報告和預(yù)算草案。近兩年來，在人代會審查和批準“十一五規(guī)劃綱要草案”，審議物權(quán)法草案和企業(yè)所得稅法草案之前，全國人大常委會辦公廳在各地組織代表進行了會前討論和釋疑，對于提高人代會審議質(zhì)量，產(chǎn)生了很好的效果。間接培訓了代表、發(fā)揮了代表作用，彌補了代表眾、議題多、會期短的缺陷。審查和批準預(yù)算報告和預(yù)算草案可如法炮制。并且，由于預(yù)算報告和預(yù)算草案涉及的知識和體例相對固定，以這種方式、就這個議題實施間接培訓，效果會更好，有利于增強代表大會的實質(zhì)性審批。

（三）思路之三：完善相關(guān)工作制度，加強預(yù)算初步審查

具體方案：

1.安排專門委員會對預(yù)算方案主要內(nèi)容進行專門的初步審查?？上刃羞x擇一個專門委員會(如教科文衛(wèi)委員會或者資源與環(huán)境保護委員會)，在進行先期調(diào)研的基礎(chǔ)上，協(xié)同財經(jīng)委員會、預(yù)算工作委員會，對細化的、與其職能相對應(yīng)的政府部門預(yù)算草案進行專門審查。這樣做，有利于更好地發(fā)揮專門委員會的作用，促進政府部門改進預(yù)算編制工作，形成各專門委員會優(yōu)勢互補。若成功，則逐年增加，全面增強初步審查的力度和權(quán)威性。

2.確立財經(jīng)委員會在初步審查中的綜合、協(xié)調(diào)、匯總地位。比照法律委員會在立法過程中的統(tǒng)一審議職能，在有關(guān)專門委員會參與專門審查后，賦予財經(jīng)委員會在初步審查中的統(tǒng)一審查職能，明確初步審查結(jié)果的報告程序，以及與政府財政部門的溝通程序和方式。

3.完善預(yù)算草案內(nèi)部審定工作的次序及其銜接。建議預(yù)算草案初步編制完成后，在報請同級黨委審定前，政府財政部門與人大財經(jīng)委員會、預(yù)算工作委員會加強溝通，及時交流，為同級黨委正確決策提供更加全面、更加良好的基礎(chǔ)。

（四）思路之四：增強預(yù)決算透明度，有序擴大監(jiān)督參與

具體方案：

1.預(yù)算草案應(yīng)當完全向代表公開。(1)在會議召開前，應(yīng)當將預(yù)算草案發(fā)送代表，使代表得以調(diào)查研究，熟悉情況，準備審查意見。(2)在會議進行中，各級人大都應(yīng)確保人大代表人手一份預(yù)算草案，取消會后收回的做法，取消在預(yù)算草案中附加密級的慣例。

2.政府預(yù)算應(yīng)當逐步向社會公開。(1)全國人大和省級人大在人代會批準預(yù)算后，掩隱去敏感科目，將有關(guān)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的內(nèi)容向社會公開。(2)指導和支持基層人大率先在會前或者會后，全文公布預(yù)算方案。(3)根據(jù)不同條件，采用電子媒介、表冊領(lǐng)取、報刊登載、張榜公布等多種形式，提高預(yù)算透明度。

3.政府決算應(yīng)當逐步向社會公開。目前，各地只公開決算報告、決算審查報告和關(guān)于決算的決議，人大常委會審查批準后的決算尚未公布。建議比照政府預(yù)算逐步加以透明化。

4.認真執(zhí)行監(jiān)督法關(guān)于增強預(yù)算監(jiān)督透明度的規(guī)定。將人大常委會聽取的預(yù)算執(zhí)行情況報告和審計工作報告及審議意見，人民政府對審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。

議會制度起源于預(yù)算?！笆澜缱h會之母”的英國，就是通過封建貴族、市民階層與國王對稅收權(quán)繼而延展到開支權(quán)的爭奪，奠定了議會的雛形。此后，代議制度濫觴于各國，構(gòu)成現(xiàn)代政治制度的核心。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會是國家的權(quán)力機關(guān)、民意的代表機關(guān)、履職的工作機關(guān)，預(yù)算工作依舊而且愈益成為人大工作的重點。關(guān)注它的必要性和緊迫性，厘清其中問題和難點，在現(xiàn)行法律、體制框架內(nèi)選擇思路和方案，有利于積極穩(wěn)妥地推進工作，有利于實現(xiàn)堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，有利于貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會。

（作者單位：全國人大常委會辦公廳研究室）