作者簡介：
　　
　　彭真懷，北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所研究員，中國地方政府研究院院長。從1996年開始研究宏觀經(jīng)濟(jì)和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)西部開發(fā)和東北振興的政策執(zhí)行和政策實(shí)施提出了許多重要的建議。
　　摘要：把小城鎮(zhèn)發(fā)展作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的真正抓手，是根據(jù)我國國情所得出的一個(gè)邏輯結(jié)論。小城鎮(zhèn)關(guān)聯(lián)度高、影響面大，是擴(kuò)大內(nèi)需的總抓手。
　　關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)發(fā)展一號(hào)文件　戰(zhàn)略地位
　　中圖分類號(hào)：F292
　　
　　把小城鎮(zhèn)發(fā)展作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的真正抓手，是根據(jù)我國國情所得出的一個(gè)邏輯結(jié)論。以今年的中央一號(hào)文件的發(fā)布為契機(jī)，必須從概念上澄清對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的認(rèn)識(shí)。
　　什么是城鎮(zhèn)化?從字面上理解，就是農(nóng)村人口成為小城鎮(zhèn)人口的過程，在這個(gè)過程中，第二、第三產(chǎn)業(yè)不斷向小城鎮(zhèn)聚集。今年的中央一號(hào)文件提出，把加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點(diǎn)，并要求推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新。
　　從城市化到城鎮(zhèn)化，不同點(diǎn)在于小城鎮(zhèn)能夠促進(jìn)農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要引擎。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)面臨國內(nèi)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變和國際周期性調(diào)整雙重挑戰(zhàn)，從啟動(dòng)國內(nèi)需求的角度出發(fā)，只有小城鎮(zhèn)才能有效回應(yīng)外部沖擊，使我國經(jīng)濟(jì)走出危機(jī)影響，真正走向復(fù)蘇。今年一號(hào)文件的政策取向，既重視小城鎮(zhèn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用，也揭示了急需解決的問題。這些問題包括：
　　
　　一、扶持政策缺乏協(xié)調(diào)
　　
　　地方政府支持小城鎮(zhèn)發(fā)展的積極性很高，但是有關(guān)扶持政策協(xié)調(diào)性不夠，政策措施偏好大中小城市，城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度不夠，備吹各的號(hào)，各唱備的調(diào)，沒有形成推動(dòng)小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的合力。
　　
　　二、規(guī)劃管理水平偏低
　　
　　小城鎮(zhèn)規(guī)劃水平不高是一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象，目標(biāo)定位不明確，重點(diǎn)不突出，省、市、縣、鎮(zhèn)各級(jí)規(guī)劃不銜接。有的規(guī)劃已經(jīng)到期或即將到期，有的規(guī)劃可操作性不足，缺少有效實(shí)施手段。
　　
　　三、地方財(cái)政配套困難
　　
　　1994年中央與地方實(shí)行分稅制改革以后，中央和省對(duì)市、縣(市、區(qū))兩級(jí)的財(cái)政分配體制進(jìn)行了多次調(diào)整，大部分縣(市、區(qū))是“吃飯財(cái)政”，有的甚至是“討飯財(cái)政”。在這種情況下，中央和省實(shí)施的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，一般都會(huì)要求地方財(cái)政配套投入，造成地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)偏大，社會(huì)資源利用不足。
　　
　　四、體制改革相對(duì)滯后
　　
　　小城鎮(zhèn)發(fā)展資金短缺，本質(zhì)上是農(nóng)村金融體系制度薄弱。金融體系像毛細(xì)血管一樣滲透到農(nóng)村，把錢吸上來，但返回小城鎮(zhèn)的卻是少數(shù)。小城鎮(zhèn)傳統(tǒng)管理模式的體制性難題有待突破。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、財(cái)政體制改革和農(nóng)村稅費(fèi)減免等措施很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，很難適應(yīng)改革所帶來的資金來源變化，很難適應(yīng)人、財(cái)、物管理模式的變化。
　　
　　五、增長機(jī)制尚未形成
　　
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)絕大多數(shù)改制為民營企業(yè)，就地消化農(nóng)村勞動(dòng)力的傳統(tǒng)模式發(fā)生了變化，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦企業(yè)、以工哺農(nóng)、以工興鎮(zhèn)的機(jī)制已經(jīng)衰退，但新的增長機(jī)制并沒有同步形成，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的問題比較普遍。
　　當(dāng)然，造成以上問題的原因是非常復(fù)雜的。但這些問題不解決，勢必影響今年一號(hào)文件的落實(shí)，勢必影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大局。讓人擔(dān)心的是，許多地方對(duì)城市發(fā)展依然十分偏愛，還在拆了舊城建新城，搞了小城搞大城，這樣做當(dāng)然容易出成效。一些人錯(cuò)誤地認(rèn)為小城鎮(zhèn)效益比較低，集聚功能和輻射功能有限，難以規(guī)范和管理。由于財(cái)力、認(rèn)識(shí)、決心等原因，他們對(duì)落實(shí)今年的一號(hào)文件很可能喊得多做得少，執(zhí)行不力。
　　小城鎮(zhèn)關(guān)聯(lián)度高、影響面大，是擴(kuò)大內(nèi)需的總抓手。落實(shí)今年一號(hào)文件的所有政策，都應(yīng)當(dāng)指向這個(gè)落腳點(diǎn)。小城鎮(zhèn)相對(duì)有條件加強(qiáng)水利、能源、電力、通訊、信息和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，搭建農(nóng)村基礎(chǔ)教育、科技推廣、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障等社會(huì)公共品的服務(wù)平臺(tái)。如果以一號(hào)文件為契機(jī)，順勢形成以小城鎮(zhèn)為抓手的一攬子經(jīng)濟(jì)政策，加大對(duì)小城鎮(zhèn)的投資力度，就可以調(diào)整農(nóng)村利益格局，釋放農(nóng)村創(chuàng)新能量，為內(nèi)需型經(jīng)濟(jì)奠定長期的利好基礎(chǔ)，打造多個(gè)具有較強(qiáng)服務(wù)能力和輻射能力的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。
　　在怎樣應(yīng)對(duì)危機(jī)后發(fā)展這個(gè)問題上，一些地方還在拼湊上億甚至幾十億的大項(xiàng)目，很容易造成災(zāi)難性的重復(fù)建設(shè)。相比之下，小城鎮(zhèn)具備大容量的國內(nèi)市場，需求旺盛，是啟動(dòng)消費(fèi)的推進(jìn)器，可以肖化過剩的產(chǎn)能。作為一種投資行為，小城鎮(zhèn)的道路、橋梁和房屋建設(shè)，能夠直接拉動(dòng)建材、冶金和機(jī)電等產(chǎn)品需求，提供大量就業(yè)崗位；作為一種消費(fèi)行為，小城鎮(zhèn)對(duì)啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場具有示范和輻射作用，能夠改變量入為出的傳統(tǒng)觀念，可以促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)上一個(gè)新臺(tái)階，在全國形成拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的大格局。
　　還應(yīng)當(dāng)看到，小城鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)和工農(nóng)的紐帶，是農(nóng)村社會(huì)公共品的提供基地和服務(wù)載體。很多人都意識(shí)到“城市腿長、農(nóng)村腿短”的狀況對(duì)國家長期繁榮穩(wěn)定正在構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)，但又找不到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的關(guān)節(jié)點(diǎn)。其實(shí)，以小城鎮(zhèn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就能夠增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民就業(yè)的承載力和居住的吸引力，有利于增加農(nóng)民收入，為傳播現(xiàn)代生產(chǎn)和生活方式奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，逐步改變“重城市、輕農(nóng)村，先市民、后農(nóng)民”的做法，逐步扭轉(zhuǎn)“城市像歐洲、農(nóng)村像非洲”的現(xiàn)狀，對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)增長具有直接的推動(dòng)作用。
　　要強(qiáng)調(diào)的是，小城鎮(zhèn)還是吸納就業(yè)的蓄水池。農(nóng)民占我國人口總量的70％，農(nóng)業(yè)就業(yè)占就業(yè)總量的50％。這個(gè)基本國情，決定了大部分人口只能停留在傳統(tǒng)的農(nóng)村停留在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。在可預(yù)見的將來，我國還不可能出現(xiàn)人口從大中小城市向農(nóng)村倒流，而只能是農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。在這種形勢下，小城鎮(zhèn)最終變發(fā)揮蓄水池作用，把發(fā)展小城鎮(zhèn)與新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合起來，不能搞兩張皮。推動(dòng)城鄉(xiāng)由二元變一元，由分割到融合。我認(rèn)為只有通過小城鎮(zhèn)才能實(shí)現(xiàn)。如果就農(nóng)村談農(nóng)村、就城市談城市，不講農(nóng)村^口城鎮(zhèn)化，今年的一號(hào)文件就難以取得實(shí)效。
　　
　　編輯后記
　　
　　星羅棋布的小城鎮(zhèn)，是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是商品生產(chǎn)和商品交換的依托，是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的基地，是農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、史，七、科技中心。加快建設(shè)小城鎮(zhèn)，使農(nóng)村多余勞動(dòng)力就地消化，砒不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)“城”，是農(nóng)村形勢發(fā)展的需要，是建設(shè)社會(huì)主義精神文明和物質(zhì)文明的需要，是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，是建設(shè)具有中國特色的社會(huì)主義的—個(gè)重要戰(zhàn)略署。
　　“十五”期間，一些中小城市實(shí)施“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的方針，多渠道籌集資金，實(shí)行綜合開發(fā)，滾動(dòng)發(fā)展，引導(dǎo)和培育了一批區(qū)位產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯的潛力鄉(xiāng)鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)建設(shè)取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。從建設(shè)共產(chǎn)主義的長遠(yuǎn)觀點(diǎn)來看，逐步縮小“三大差別”，也主要依賴于小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)