一句話導(dǎo)讀
　　
　　在強(qiáng)調(diào)法治的背景下，勞動教養(yǎng)審批活動存在諸多問題，要徹底解決勞動教養(yǎng)審批問題，就必須強(qiáng)化勞動教養(yǎng)審批檢察監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，盡快將勞動教養(yǎng)制度納入司法程序，從立法上明確辦案、審批、執(zhí)行分權(quán)制約與配合的運(yùn)行機(jī)制，并確立檢察機(jī)關(guān)的司法權(quán)力范圍和法律監(jiān)督程序，加強(qiáng)對勞動教養(yǎng)審批活動的司法控制。
　　
　　[基本案情]犯罪嫌疑人胡某，2009年8月19日因涉嫌賭博犯罪而被公安機(jī)關(guān)刑事拘留。同年8月25日被取保候?qū)彙?009年10月12日因參與賭博(另一次)被處行政拘留15天，繼而又于同月20日被某市勞動教養(yǎng)管理委員會決定勞動教養(yǎng)1年3個月。執(zhí)行勞教期間公安機(jī)關(guān)提請檢察院批準(zhǔn)逮捕，后胡某被執(zhí)行逮捕，并于2010年1月28日被法院判處有期徒刑7個月。[”
　　隨著我國司法體制改革的深入推進(jìn)，勞動教養(yǎng)制度累積的諸多問題愈加凸顯，特別是勞動教養(yǎng)審批活動法律監(jiān)督十分薄弱，在實(shí)踐中導(dǎo)致了許多問題。與我國現(xiàn)代法治模式相悖離。我們認(rèn)為，克服現(xiàn)有制度缺陷，構(gòu)建現(xiàn)代司法模式下的勞教審批檢察監(jiān)督機(jī)制，已成為司法體制改革的當(dāng)務(wù)之急。
　　
　　一、勞動教養(yǎng)審批環(huán)節(jié)存在的主要問題
　　
　　勞動教養(yǎng)審批環(huán)節(jié)主要存在三大問題：
　　
　　(一)勞動教養(yǎng)審批決定權(quán)混亂，審批的程序性規(guī)定缺失，審批程序成為一種非公開的內(nèi)部審查程序
　　第一，審批決定權(quán)混亂。1982年公安部《勞動教養(yǎng)試行辦法》第4條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和大中城市人民政府組成的勞動教養(yǎng)管理委員會，領(lǐng)導(dǎo)和管理勞動教養(yǎng)工作，審查批準(zhǔn)收容勞動教養(yǎng)人員。”實(shí)踐中。勞教管理委員會往往形同虛設(shè)或者由公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)分別以其名義行使勞教審批權(quán)，形成決定權(quán)、執(zhí)法權(quán)不分；或者實(shí)際上由公安機(jī)關(guān)具體操作，公安機(jī)關(guān)既是勞動教養(yǎng)的審批機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時也是對勞教決定申訴的復(fù)查機(jī)關(guān)和錯案的糾正機(jī)關(guān)。這種缺乏應(yīng)有制約和監(jiān)督的執(zhí)法制度，導(dǎo)致了勞動教養(yǎng)審批及其決定期限的隨意性，甚至冤案錯案的產(chǎn)生。前述案例中，由于涉案人員胡某在取保候?qū)徠陂g實(shí)施的賭博行為與涉嫌犯罪的賭博行為非同一次行為，公安機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)的案件承辦人均沒有將其同屬于賭博的三次行為疊加認(rèn)定并予以指控，以致審判機(jī)關(guān)并無法律依據(jù)(不控不審)將其三次同類型的賭博行為在審判中予以確認(rèn)而一并施以刑事處罰的判決，更無法律依據(jù)(一事二罰)經(jīng)由“檢察建議書”撤銷其1年3個月的勞教處罰，從而導(dǎo)致涉案人員胡某在訴訟過程中實(shí)施的同類型賭博行為——罪與刑不相適應(yīng)地既要接受1年3個月的勞教處罰，還要接受有期徒刑7個月刑事處罰的“套餐”式雙重處罰。
　　第二，勞動教養(yǎng)審批程序側(cè)重于實(shí)體方面的規(guī)定。即便在現(xiàn)有的辦案程序方面也存在著一定的缺陷。如在立案審查、傳喚詢問、告知聽證等基本操作規(guī)程方面，缺乏關(guān)于勞動教養(yǎng)案件的辦理程序。
　　第三，勞動教養(yǎng)制度缺乏對相對人合法權(quán)益的保障程序。雖然《公安機(jī)關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件規(guī)定》在“聆詢”中有對當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)等的規(guī)定，但并不是適用于所有的案件。根據(jù)該規(guī)定，除對組織、利用邪教組織破壞國家法律實(shí)施和吸食、注射毒品的犯罪嫌疑人決定勞教的案件外，可以組織聆詢的只有兩種情況：一是應(yīng)當(dāng)決定勞教二年以上的，二是應(yīng)當(dāng)對未成年犯罪嫌疑人決定勞教的。這里僅僅是“可以”而不是“應(yīng)當(dāng)”，所以在實(shí)踐中很少有案件組織聆詢。勞動教養(yǎng)中形成的以內(nèi)部審查和事后救濟(jì)為主的救濟(jì)模式，難以達(dá)到預(yù)期的法律效果。通過其他部門的監(jiān)督得以維護(hù)自身權(quán)益的司法救濟(jì)，也具有局限性和滯后性。由于勞動教養(yǎng)審批過程適用的是行政性的審批程序，沒有行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償、法律監(jiān)督等基本的救濟(jì)程序。導(dǎo)致勞動教養(yǎng)權(quán)力在一定程度上濫用。
　　
　　(二)勞動教養(yǎng)審批活動不規(guī)范，尚未公開審查，致使審批隨意性過大
　　實(shí)踐中。以教代刑、以教代罰、升格或變通勞教、執(zhí)法違法、徇私枉法等現(xiàn)象時有發(fā)生。前述案例中，涉案人員胡某即有被“以教代刑、以教代罰”之嫌疑。根據(jù)刑事訴訟法規(guī)定，“可能判處有期徒刑以上刑罰但實(shí)行取保候?qū)彶恢掳l(fā)生社會危險性的，法院可以決定取保候?qū)彙薄ⅰ肮矙C(jī)關(guān)決定對犯罪嫌疑人取保候?qū)彽陌讣?，犯罪嫌疑人違反應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定。情節(jié)嚴(yán)重的。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提請批準(zhǔn)逮捕”。由此可見，公安機(jī)關(guān)對在取保候?qū)徠陂g違反規(guī)定的涉案人員胡某。應(yīng)當(dāng)依法提請批準(zhǔn)逮捕，而不是在其有同類型刑事案件的偵查階段，將其呈送報批勞動教養(yǎng)1年3個月。繼而又在其勞教處罰期限內(nèi)再次提請檢察院批準(zhǔn)逮捕。在取保候?qū)徶撂嵴垯z察院批準(zhǔn)逮捕的訴訟過程中，發(fā)生的同類型違法案由完全沒有必要呈報勞動教養(yǎng)并呈送報批，更不符合刑事法律的規(guī)定。另外，雖然現(xiàn)行勞動教養(yǎng)審批中設(shè)置了體現(xiàn)公正程序原則的聆詢、辯護(hù)等程序，由于僅規(guī)定適用于兩年以上的勞動教養(yǎng)。導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)為避免聆詢大多將勞動教養(yǎng)期決定在一年至一年九個月范圍內(nèi)的現(xiàn)象。由于勞動教養(yǎng)的法律性質(zhì)不明晰、制度依據(jù)不完善，加劇了勞教審批過程中適用對象的恣意擴(kuò)大。勞教處罰在適用程序上的重要制度和措施，如備案制度、追訴時效、辦案期限、錯案責(zé)任追究制等均未作規(guī)定，且審批手續(xù)簡單。由于勞動教養(yǎng)審批機(jī)關(guān)人手少案件多，其審批手續(xù)只是對基層辦案單位報送的“勞動教養(yǎng)呈批報告”及有關(guān)案情的書面材料進(jìn)行審核，勢必影響到辦案的質(zhì)量。目前，強(qiáng)制隔離戒毒雖由《禁毒法》予以規(guī)范，但實(shí)踐中勞教所進(jìn)行強(qiáng)制隔離戒毒與勞教活動依然沒有區(qū)別或區(qū)別不大。
　　
　　(三)勞動教養(yǎng)審批檢察監(jiān)督機(jī)制不銜接、不完善
　　目前，行政機(jī)關(guān)辦理勞動教養(yǎng)案件的主要操作規(guī)則是國務(wù)院《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》第12條的規(guī)定：“承辦單位需查清事實(shí)，征求本人所在單位或街道組織的意見，報請勞動教養(yǎng)管理委員會審查批準(zhǔn)，做出勞動教養(yǎng)的決定，向本人和家屬宣布決定勞動教養(yǎng)的根據(jù)和期限。被勞動教養(yǎng)的人在勞動教養(yǎng)通知書上簽名”，而且勞動教養(yǎng)決定一經(jīng)作出立即交付執(zhí)行?！壳埃瑱z察機(jī)關(guān)對勞教審批違法行為的調(diào)查手段不足，調(diào)查機(jī)制不健全，導(dǎo)致檢察監(jiān)督的觸角難以延伸到勞教審批環(huán)節(jié)。前述案例中，即顯示出檢察機(jī)關(guān)在勞教審批程序的缺失。因此，相對刑事訴訟監(jiān)督而言，檢察機(jī)關(guān)尚缺乏針對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督工作機(jī)制。由于現(xiàn)行法律關(guān)于勞教檢察監(jiān)督的程序性規(guī)定缺失，實(shí)踐中更多的是依靠檢察機(jī)關(guān)與具體執(zhí)法部門協(xié)商解決。[5]檢察監(jiān)督的內(nèi)容側(cè)重在勞教執(zhí)行層面，監(jiān)督的效力也僅體現(xiàn)在“司法建議權(quán)”或“提出糾正權(quán)”上。
　　
　　二、構(gòu)建勞動教養(yǎng)審批檢察監(jiān)督機(jī)制的司法價值
　　
　　(一)從行政法治的角度看
　　勞動教養(yǎng)作為一種較長時間限制公民人身自由的非司法性法律制度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了法治國行政權(quán)對公民權(quán)利的處置權(quán)限。檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法活動的監(jiān)督是依法行使檢察權(quán)的應(yīng)有之義，有必要加強(qiáng)對勞教審批權(quán)行使過程的法律監(jiān)督，以保護(hù)相對人的合法權(quán)益。
　　
　　(二)從秩序價值的角度看
　　對于勞動教養(yǎng)制度在運(yùn)行中暴露出的立法滯后和司法異化問題，主要是審批中的隨意性和漠視被勞教人員合法權(quán)益的保護(hù)等問題，必須盡快加以改革和完善。
　　
　　(三)從法治要求的角度看
　　法律信用的缺失比無法律規(guī)定對法制統(tǒng)一的破壞性更為嚴(yán)重。由于對勞動教養(yǎng)制度的檢察監(jiān)督應(yīng)全面行使，因而應(yīng)當(dāng)制定詳細(xì)的勞動教養(yǎng)檢察規(guī)則，使勞教審批檢察監(jiān)督有法可依、有章可循。
　　
　　三、對策建議
　　
　　(一)加快《違法行為教育矯治法》立法進(jìn)程。
　　盡快將勞動教養(yǎng)制度納入司法程序，使走上司法化道路，即從立法上明確辦案、審批、執(zhí)行分權(quán)制約與配合的運(yùn)行機(jī)制：將勞動教養(yǎng)決定權(quán)交由法院行使，在基層法院內(nèi)部單獨(dú)設(shè)立治安審判庭，專門負(fù)責(zé)審理勞動教養(yǎng)案件的裁定；賦予公安機(jī)關(guān)對勞動教養(yǎng)案件立案調(diào)查權(quán)和起訴權(quán)；司法行政部門行使執(zhí)行權(quán)，在市級司法行政部門設(shè)立“違法行為教育矯治所”；檢察機(jī)關(guān)在勞動教養(yǎng)訴訟中的職能定位應(yīng)是法律監(jiān)督者的角色，負(fù)責(zé)對勞動教養(yǎng)訴訟的立案、調(diào)查、審判及判決裁定執(zhí)行活動是否合法進(jìn)行法律監(jiān)督。建議在審批程序上具體明確：(1)公安機(jī)關(guān)認(rèn)為違法人員的行為符合違法行為教育矯治的條件時。應(yīng)依法及時向法院提請教育矯治，并將提請文書副本送達(dá)當(dāng)事人，提請和裁定的法律文書還須送檢察機(jī)關(guān)備案。法院經(jīng)審查后認(rèn)為符合條件的應(yīng)開庭審理。充分聽取公安機(jī)關(guān)和當(dāng)事人及其委托的律師的意見。(2)在教育矯治執(zhí)行過程中，法院應(yīng)當(dāng)依照職權(quán)定期對是否存在繼續(xù)教育矯治必要進(jìn)行聽證，由當(dāng)事人、檢察機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)參與。對于無需再教育矯治的，應(yīng)當(dāng)及時解除教育矯治決定。同時，明確當(dāng)事人享有申訴、辯護(hù)、救濟(jì)的權(quán)益。(3)檢察機(jī)關(guān)對教育矯治程序予以監(jiān)督，有利于確保法律公正實(shí)施。(4)明確執(zhí)行對象主要適用于有多次嚴(yán)重違反治安管理行為但又不適用刑罰處罰的行為人。包括：①有流氓、賣淫、嫖娼、盜竊、詐騙等違法行為，屢教不改，不夠刑事處分的；②聚眾斗毆、尋釁滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安，不夠刑事處分的；③需要進(jìn)行強(qiáng)制戒毒的；④參加邪教組織，不夠刑事處分的。其中，強(qiáng)制戒毒人員應(yīng)成為違法行為教育矯治的主要對象。違法行為教育矯治的范圍和對象應(yīng)盡量明確具體，不應(yīng)采取“其他人員等”立法體例，并應(yīng)與《刑法》、《治安管理處罰法》相協(xié)調(diào)。(5)教育矯治期限應(yīng)與《刑法》、《治安管理處罰法》銜接，以六個月至二年為宜，特殊情況下可以延長六個月：對教育矯治期間行為矯正效果良好可以回歸社會的人員，可以提前解除教育矯治。
　　
　　(二)明確賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督手段應(yīng)有的法律效力
　　主要包括：(1)賦予檢察機(jī)關(guān)一定的檢察監(jiān)督權(quán)；(2)賦予檢察機(jī)關(guān)對教育矯治變更執(zhí)行的否決權(quán)；(3)賦予檢察機(jī)關(guān)對教育矯治執(zhí)法活動知悉權(quán)；(4)賦予檢察機(jī)關(guān)對教育矯治違法行為的調(diào)查權(quán)。
　　
　　(三)改進(jìn)勞教審批檢察監(jiān)督的理念、方式和手段
　　第一。更新執(zhí)法理念。完善的勞動教養(yǎng)審批監(jiān)督機(jī)制的建立應(yīng)當(dāng)與勞教制度的變革同步進(jìn)行。當(dāng)前，刑釋解教人員重新違法犯罪率已成為衡量監(jiān)管工作的首要標(biāo)準(zhǔn)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)形勢，改進(jìn)執(zhí)法理念，探索將“首要標(biāo)準(zhǔn)”的貫徹落實(shí)作為法律監(jiān)督的重要內(nèi)容，促進(jìn)執(zhí)法理念從偏重懲罰走向注重矯正，以救助、教育、矯正為中心，使違法行為教育矯治人員順利回歸社會。對于“強(qiáng)制隔離戒毒”，宜比照勞動教養(yǎng)立法模式和改革模式，將公安機(jī)關(guān)的戒毒所轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑`法行為教育矯治所”，由公安機(jī)關(guān)調(diào)查，法院裁判，并納入檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍。
　　第二，運(yùn)用經(jīng)常檢察與重點(diǎn)檢察相結(jié)合、日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合的成功經(jīng)驗(yàn)。建議在司法實(shí)踐中深化運(yùn)行上級檢察機(jī)關(guān)巡回檢察、網(wǎng)絡(luò)輿情研判與應(yīng)對、檢務(wù)公開制度、檢察官接待日等制度，不斷增強(qiáng)法律監(jiān)督的實(shí)效。
　　第三，檢察機(jī)關(guān)依法實(shí)施立案監(jiān)督，切實(shí)糾正“以教代刑”等不公正、不合法現(xiàn)象。注釋：
　　[1]本案例系我們摘取的一則發(fā)生在司法實(shí)踐中的勞動教養(yǎng)審批及檢察監(jiān)督案例。我們贊同原文作者分析觀點(diǎn)。參見唐秀德：《勞動教養(yǎng)制度的實(shí)踐評價與反思——以勞教處罰與刑事處罰的差異沖突為切入點(diǎn)》。來源于http／www.sh.pro／csyd／jscAryjzthd／t20100524_66939.htm，2010年11月3日訪問。
　　[2]參見程書兵：《論我國勞動教養(yǎng)制度的教育矯治化》，載《公安研究》2009年第5期。
　　[3]肖志勇、唐江平：《司法改革視野下勞動教養(yǎng)檢察監(jiān)督之困境與出路》，載《檢察研究參考》2010年第4期。
　　[4]參見陳翔羽：《構(gòu)建和諧社會背景下的勞動教度研究》，載《法制與社會》2010年第22期。
　　[5]同注釋[1]。
　　[5]參見廣東省人民檢察院《關(guān)于改革勞動教養(yǎng)制度的若干思考》專題調(diào)研。
　　[6]參見倪瑞蘭：《勞動教養(yǎng)法律監(jiān)督權(quán)的缺失與完善》，載《華南師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2009年第3期。
　　[7]理論與實(shí)踐中，對于這種方式方法有的稱為“協(xié)商性法律監(jiān)督”，這種方式方法突破了傳統(tǒng)法律監(jiān)督的一些理念和觀念，但實(shí)際運(yùn)作中還有許多不盡如人意之處。參見趙繼明：《當(dāng)前擴(kuò)大和強(qiáng)化法律監(jiān)督改革的路徑選擇——協(xié)商性法律監(jiān)督》，哉《第十一屆全國檢察理論研究年會優(yōu)秀論文集》2010年4月。
　　[8]考慮到違法行為教育矯治的時間不超過三年，因此由基層法院受理最為合適，而且基層法院容易了解當(dāng)事人的基本情況以及社會對當(dāng)事人的評價等。有利于法院做出比較適當(dāng)?shù)臎Q