隨著全球化進程的不斷加劇，美國傳媒在世界范圍內(nèi)的規(guī)模和影響力也在迅速擴張，究其緣由，是制度在起作用。中國經(jīng)濟學家吳敬璉在考察美國高新技術發(fā)展時，提出了著名論斷：“制度重于技術。”這一規(guī)則實際上也適用于以高科技為依托的美國傳媒業(yè)，美國傳媒技術的發(fā)展得益于傳媒制度的供給。然而，研究者對于美國傳媒制度供給的社會根源卻較少談及。我們認為，美國的傳媒制度是傳播交易的典型表現(xiàn)，它既推動標準化，又強調(diào)分權，既強調(diào)商業(yè)主義，又強調(diào)空間擴展，體現(xiàn)了傳媒技術、政治和社會的共同需要，因此確立了其獨特的可持續(xù)影響力。隨著中國的傳媒新一輪改革的啟動，傳媒制度供給成為傳媒發(fā)展的熱門話題。
　　
　　一　美國傳媒制度供給的變遷歷史
　　
　　傳播控制似乎不可避免，傳播學創(chuàng)始人威爾伯·施拉姆指出，“每個國家都許諾給人民以表達自由，然而各國都或多或少地對它的大眾媒介加以控制，正如對它所有的社會機構(gòu)加以控制一樣。”從媒介發(fā)展歷史看，國家對電子媒介的管理要比印刷媒介嚴厲得多，大都設立了專門的管理機構(gòu)。美國的管理機構(gòu)主要是聯(lián)邦通訊委員會。
　　1927年，聯(lián)邦通訊委員會(FCC)的前身“五人無線電委員會”就誕生了，1934年增加至7人。它最初的使命似乎是專門的頻率分配的協(xié)調(diào)機構(gòu)，存在的時間被暫定為一年。1927年《無線電法》作為傳媒監(jiān)管的法律體系就被確立下來(Radio Act of 1927)，1934年國會通過了第二部傳播法——《電信法》(Communications Act of 1934)，不斷變革的傳媒管制政策也適應了傳媒發(fā)展的需求，為聯(lián)邦通訊委員會及相關機構(gòu)提供了持續(xù)存在的能力。此后62年傳媒政策基本上沒有調(diào)整，不過卡特時期已經(jīng)有動向放松傳媒管制，這促使新《電信法》于1996年獲準通過，這次變革具有里程碑式的意義，極大地適應了傳媒的市場化趨向，歐洲許多國家緊隨其后，在21世紀到來之時也作了相應的調(diào)整，如法、德等國的私有化政策。
　　
　　二標準化與分權化
　　
　　標準化是美國社會廣為接受的觀念。美國社會對于標準化情有獨鐘。正如法蘭克福學派指出的那樣，美國的(傳媒)生產(chǎn)方式的標準化受到追逐利潤的欲望主宰，就像其他工業(yè)一樣，故可謂“文化工業(yè)”。美國社會法律數(shù)量之多、種數(shù)之多，是其他國家無法比擬的，正是因為有這些法律制度作基礎，美國的相應領域活動實現(xiàn)了規(guī)范化。這些制度構(gòu)成了傳播的交易規(guī)則，即有了相應的規(guī)則，傳播就會形成秩序化過程。缺乏標準化的規(guī)則或者無規(guī)則就會導致效率下降。
　　西方諸多國家對傳媒的管制都基于“廣電頻譜的缺乏”，這一點在美國卻不甚適用。在美國，最初的管制卻是為了消弭傳媒之間的混亂。此前，廣播臺的頻率沒有專屬權，彼此之間信號相互干擾，廣播界的自律沒能成為解決這一混亂狀態(tài)的有效辦法。1927年聯(lián)邦無線電委員會成立，負責“仲裁廣播活動，監(jiān)控發(fā)射臺的功率，分發(fā)許可證以控制從中可能產(chǎn)生的新的商業(yè)道德觀念?！边@種管制很少被質(zhì)疑，因為“經(jīng)濟自由主義作為信條被確立下來的美國，在自上而下經(jīng)歷了最初的混亂以后又受到了束縛”，這就回答了制度經(jīng)濟學家羅納德·科斯在《聯(lián)邦通訊委員會》一文中提出的疑問：高度珍視自由的美國傳媒為什么沒有對傳媒活動的控制質(zhì)疑，而情愿接受聯(lián)邦委員會的管制(1959)?？扑怪赋?，聯(lián)邦通訊委員會確立了傳媒存在的最重要基礎——產(chǎn)權。產(chǎn)權保障了傳媒的發(fā)展，它事實上促進了廣播業(yè)的發(fā)展，這表明制度供給有其獨特的價值，制度的控制保證了傳媒發(fā)展的規(guī)范。
　　此后，聯(lián)邦通訊委員會(FCC)成為標準化的創(chuàng)立和執(zhí)行機構(gòu)。FCC于1934年《電信法》在媒介的標準化過程中起了重要作用，它規(guī)定：無線電波的公共所有權、FCC的任命和組成、FCC根據(jù)公共利益頒發(fā)廣播執(zhí)照的權力、規(guī)則制訂和上訴的程序、禁止事前審查以及涉及在大選期間臺站使用的管理的315條款等。FCC的政策使我們看到實現(xiàn)了標準化的巨大好處，將制度的協(xié)調(diào)功能充分發(fā)揮出來，它大大推進了所有權的多樣化，有助于增進公共利益。
　　當然，聯(lián)邦通訊委員會之所以如此發(fā)展，原因在于它并不是唯一掌控權力的機構(gòu)。聯(lián)邦通訊委員會的存在，是依據(jù)美國國會的要求而存在的，是廣播界競爭的需要，是多種力量綜合的結(jié)果，它的權力是多元分權所決定的。在這種體系中，媒介公司可以通過分權的機構(gòu)對其施加影響力，以媒介產(chǎn)品的直接控制來推行提升其利益的觀念。來發(fā)揮影響力，加上巴格迪肯的形象比喻所揭示的，美國擁有一個“秘密情報部門”(2000)，其暗指存在于社會中政府領導下的宣傳體系，實現(xiàn)了媒介利益與政府的控制抗衡狀態(tài)。
　　在美國，對電子傳媒制度供給起作用的權力主體很多。就聯(lián)邦通訊委員會本身而言，其權力不是自賦的，它是國會的權力執(zhí)行主體。在正式權力的構(gòu)成中，總統(tǒng)有權對其進行指導，一般地說，總統(tǒng)有權任命該委員會的主席；此外，還有一些聯(lián)邦機構(gòu)對傳媒制度供給起作用，如公平部(Department of Justice)，特別關注傳媒的融合中的違反競爭行為，它也有權懲治傳媒違法行為；還有聯(lián)邦貿(mào)易委員會和國家電訊和信息管理委員會對傳媒政策的出臺提供建議和咨詢，它甚至還參與到高清電視的發(fā)展中。電子傳媒管制的政策也有可能來自非正式的管理機構(gòu)，如作為行業(yè)指導機構(gòu)，美國廣播委員會(NAB)就成功地確立電視播放廣告的參考標準。這些正式機構(gòu)和非正式機構(gòu)的權力共享，保障了傳媒權力不至于被一個權力主體壟斷，事實上也推動了傳媒的標準化，加強了傳媒的競爭力，為美國的媒介產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大起著關鍵性作用。
　　
　　三　制度供給是美國傳媒商品化、空間化和技術化三位一體的體現(xiàn)
　　
　　美國的傳媒在不斷放松的管制政策影響下，正朝著三個方向發(fā)展：商品化、空間化和技術化，這一歷史可以溯源到廣播的誕生。商品化指的是美國的傳媒評價體系是傳媒商業(yè)利益的獲致?？臻g化指的是傳媒的市場范圍已經(jīng)超越了美國本土，成為全球化傳媒。技術化是美國傳媒對技術的高度敏感和利用。商業(yè)化的發(fā)展不是新近發(fā)生的事情，而是從一開始就成為評判媒介的標準，它促使傳媒的內(nèi)容與廣告之間發(fā)生奇怪的聯(lián)系，在美國，廣播節(jié)目從一開始就被設想為廣告服務。這一趨勢隨著媒介的發(fā)展而不斷加強，特別是媒介化社會的到來。美國的傳媒創(chuàng)制了媒介化社會。媒介化社會有三個主要標識：大眾傳媒與受眾的互動增強，受眾獲取信息豐富化與便捷化，信息傳播全球化。這就產(chǎn)生了傳媒與受眾的新型關系，超越信息傳播者和信息接受者的復雜關系。受眾被認為是商品，被廣泛地出售以獲取利潤。批判學者斯密塞認為，“大眾媒介的構(gòu)成過程，就是媒介公司生產(chǎn)受眾，然后將他們移交給廣告商的過程。媒介的節(jié)目編排是用來吸引受眾的，這與以前小酒店為了吸引顧客飲酒而提供的‘免費午餐’沒有太大的差別?！?br/>　　美國傳媒制度的供給是加強媒介化社會的重要力量。聯(lián)邦通訊委員會對傳媒的高度商業(yè)主義進行保駕，對傳媒的空間擴展進行護航，這一點在傳媒競爭的制度供應上得到了充分的反應。美國的傳媒制度鼓勵競爭，最初傳媒制度的供給是以美國市場為基礎的競爭，后來擴張到以全球市場為基礎的競爭。1927年的《無線電法》關注的是美國國內(nèi)的無線電混亂的狀況，對新興媒介廣播的發(fā)展構(gòu)成了不利。由于缺乏管制的無線電臺迅速發(fā)展，形成了一家獨大的局面，委員會決定將美國的廣播網(wǎng)進行拆分，以滿足人們對公共服務的需要。其實，本質(zhì)上的問題是，如果任憑NBC發(fā)展，就會形成壟斷，構(gòu)成市場機制的嚴重失靈。該委員會在削減廣播臺方面大刀闊斧，似乎實現(xiàn)了“一臺一頻道”的目標，即設立一組“清晰頻道”，每個頻道只允許一座電臺在夜間使用，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合，結(jié)果這些清晰頻道(共57座，其中55座)被主要廣播網(wǎng)擁有。1934年的《傳播法》，對于傳媒的競爭有了更大的可控權力。之所以會出現(xiàn)這種局面，是因為傳媒公司的市場化得到了制度供應的保障，美國家庭受惠于羅斯福新政91％以上的城市家庭和70％的鄉(xiāng)村家庭擁有收音機，收音機的擁有量超過了電話的擁有量，廣播網(wǎng)已經(jīng)延伸到海外。
　　隨著傳媒市場的開拓，美國傳媒對于技術的革新不斷加快。聯(lián)邦通訊委員會對傳媒技術的開發(fā)并沒有作出限制。相反，它是在實踐成功之后得到支持的。以電視為例，頗有些廣播誕生之初的競爭局面，電視尺寸相差很大，從3英寸到12英寸都有，但很快就獲得了商業(yè)化的節(jié)目傳送資格，1941年委員會批準18家電視臺投入商業(yè)運營。到了20世紀80年代，利用衛(wèi)星傳送節(jié)目獲得聯(lián)邦委員會的認可。這些新型的傳播系統(tǒng)不可避免地為獲得廣告費而展開競爭，委員會也樂見其成。20世紀90年代中期，小貝爾電話公司獲準利用電話線路傳送電視節(jié)目以后，傳媒技術引發(fā)了新的媒介融合，聯(lián)邦通訊委員會新推出的《電信法》，就是為技術讓路的制度方案。媒介融合引起了跨媒介的廣告競爭。1996年的《電信法》實際上推動了電信業(yè)的所有領域展開競爭，跨市場的準人障礙消失了，它持續(xù)地推動競爭，實現(xiàn)了商業(yè)發(fā)展和空間擴張，也鼓勵了新電信技術的開發(fā)。
　　
　　四　傳媒制度供給是典型的傳播交易
　　
　　美國傳媒制度的供給是美國社會移民文化的延續(xù)和保障。美國傳媒與其管理機構(gòu)之間的交易行為，從本質(zhì)上說，是美國移民文化的再現(xiàn)。
　　正如科斯指出的，聯(lián)邦通訊委員會對產(chǎn)權格外重視，是美國的移民文化的結(jié)果，這點可以從美國人對于政府的特殊態(tài)度看出。如聯(lián)邦通訊委員會確立了產(chǎn)權制度，順應了移民文化的需要，傳媒的發(fā)展加速了政府的作用，即保障公共服務的需要，凸顯了傳媒的社會責任。如1927年《無線電法》確定傳媒生存的基本原則——PICON原則——即傳媒要為“公眾利益、公眾便捷和公眾需要服務”，這主要是傳媒被認為與公共利益相關，電子傳媒的“一種主要政策形式可以被當成是‘公共服務’的一種”。
　　當政府為傳媒設定了交易規(guī)則，商業(yè)化的危害就會在傳媒的進一步發(fā)展中被大大輕視，這為美國傳媒制度供應建立了極好的基礎，政府據(jù)此確保傳媒制度順應市場的發(fā)展，適應商業(yè)的需要而設置法律制度。FCC曾于1997年3月27日公布了《網(wǎng)絡與電訊傳播政策》報告，對網(wǎng)絡與傳統(tǒng)媒體進行了比較評估，提出了有關互聯(lián)網(wǎng)管制的基本原則：政府應避免對網(wǎng)絡傳播行為進行不必要的管制，對于傳統(tǒng)媒體管理的規(guī)范要有選擇地適用于網(wǎng)絡管理，政府鼓勵網(wǎng)絡行業(yè)的自律。與此相對應，祭出傳媒的控制大旗，為保障移民文化而提出傳媒的《傳播正派法》。由于該法從形式上損害了個人的言論自由，因此遭到了抵制。
　　
　　五　小結(jié)
　　
　　以美國為代表的傳媒管理制度是一種典型的傳播交易。美國的傳播制度很大程度上是歷史發(fā)展的必然，其制度供給的關鍵在于確保從傳媒基礎設施的規(guī)定上立法，對于傳播內(nèi)容的限制并不多見。美國傳媒指的重要評價依據(jù)是能否為美國社會帶來足夠的利潤和擴展美國傳媒的市場，這兩者相輔相成。通過標準化實現(xiàn)了傳媒發(fā)展的方向，提供了傳媒的技術制度構(gòu)成，適當?shù)姆謾囡@示出傳媒制度供給的多元利益，政府在其中所起的作用實際上相當有限，它既是美國傳媒市場化取向的結(jié)果，也是美國交易性文化的必然產(chǎn)物。唯有如此，美國的傳媒制度表現(xiàn)出高度的可持續(xù)發(fā)展特點，保障了商業(yè)需要，也加強了傳媒的公共服務特性，也確保了美國傳媒的技術化進步，從而為美國傳媒迎接全球化時代的到來作出了，卓越的籌