摘要：秉承共和黨傳統(tǒng)理念的艾森豪威爾政府，在上任伊始即確定了對外經(jīng)濟政策的原則——“貿易而非援助”，這一原則從一開始在美國政界就引起爭議。隨著蘇聯(lián)在發(fā)展中國家經(jīng)濟活動的活躍，艾森豪威爾政府從第一屆政府后期開始調整發(fā)展援助政策。一方面逐漸加大了發(fā)展援助在整個對外援助中的比重；另一方面訴諸國際多邊援助體系，建立了國際開發(fā)協(xié)會，并將發(fā)展援助的重點轉向拉丁美洲國家。艾森豪威爾政府調整發(fā)展援助的主要動因還是出于對蘇冷戰(zhàn)的考慮，即穩(wěn)定美國在發(fā)展中國家政治盟友的主導地位，同蘇聯(lián)爭奪廣闊的中間地帶。
　　關鍵詞：發(fā)展援助；美國外交；冷戰(zhàn)
　　作者簡介：劉國柱，男，浙江大學世界歷史研究所教授，從事美國對外關系研究。
　　基金項目：國家社科基金項目“戰(zhàn)后美國對第三世界國家發(fā)展援助探研”，項目編號：06BGJ028
　　中圖分類號：K712.54文獻標識碼：A文章編號：1000-7504（2011）03-0１２４-09收稿日期：2011-03-20
　　
　　1953年，德懷特·艾森豪威爾政府上臺，結束了民主黨在美國政壇長達20年的執(zhí)政地位。艾森豪威爾政府在對外經(jīng)濟政策問題上希望通過擴大對外貿易，逐步減少對外援助，特別是對外發(fā)展援助。然而，隨著國際形勢的發(fā)展，以及艾森豪威爾政府對發(fā)展中國家在國際事務中的地位和作用認識的加深，它也對其對外經(jīng)濟政策，特別是對外發(fā)展援助政策不斷進行調整。這種調整在其第二個任期內更為顯著，甚至可以說，艾森豪威爾政府第二個任期對發(fā)展中國家發(fā)展援助政策的調整，為20世紀60年代肯尼迪政府對發(fā)展中國家實施大規(guī)模的發(fā)展援助奠定了基礎。
　　一、“貿易而非援助”政策的確立及其爭議
　　如果說“第四點計劃”是杜魯門政府對發(fā)展中國家經(jīng)濟政策最重要標志的話，“貿易而非援助”就是艾森豪威爾第一屆政府對發(fā)展中國家經(jīng)濟政策的基本原則?！百Q易而非援助”既體現(xiàn)了艾森豪威爾政府緊縮財政開支的政策，也體現(xiàn)了共和黨在對外經(jīng)濟政策上的傳統(tǒng)——倡導自由貿易。盡管“貿易而非援助”政策是在1954年才正式提出，但這一政策的基本原則在艾森豪威爾的就職演說中即已基本確立，他說：“在認識到經(jīng)濟健全乃是發(fā)展軍事力量及促進自由世界和平的重要基礎之后，我們將努力幫助各地促進并實施那些能夠鼓勵生產(chǎn)和有利于貿易的政策。因為世界上任何民族的貧窮都會構成對其他民族幸福的威脅?！保?］（P6）這一政策一方面是對共和黨傳統(tǒng)政策的繼承，另一方面也是艾森豪威爾本人外交理念的體現(xiàn)，他認為，“在外交方面，沒有一種手段像貿易那樣強有力”［2］（P663）。
　　1954年3月30日，在致國會的關于對外經(jīng)濟政策的特別咨文中，艾森豪威爾系統(tǒng)闡述了這一屆政府的對外經(jīng)濟政策。他首先表明了在對發(fā)展中國家發(fā)展援助方面的立場，“經(jīng)濟援助不能無限期地持續(xù)下去，我們必須區(qū)分應急性的和長期性的問題，區(qū)分特殊的事件和一般的原則”。艾森豪威爾特別強調，“盡可能快地終止以資金補貼為基礎的經(jīng)濟援助是與我們的國家利益一致的”。針對發(fā)展中國家在經(jīng)濟發(fā)展過程中所面臨的資金短缺問題，艾森豪威爾表示，美國的“目標決不是去彌補資金短缺，更不是幫助消除這一問題，而通過提高貿易和投資水平來彌補資金短缺問題才符合美國的最大利益”［3］（P363）。
　　對外經(jīng)濟政策的特別咨文的提出，可以視為艾森豪威爾政府“貿易而非援助”政策的正式形成。①這一政策的核心內容是鼓勵對外貿易和私人投資，尤其是希望消除在國際貿易中普遍存在的關稅壁壘，改善發(fā)展中國家的投資環(huán)境；淡化對外援助在對外經(jīng)濟政策中的地位和作用。
　　在艾森豪威爾看來，發(fā)展中國家經(jīng)濟落后的根本原因，在于這些國家存在“大量非經(jīng)濟的、人為的障礙”，阻礙了對外貿易的發(fā)展和對外投資的擴大，使此兩者未能為自由世界的生產(chǎn)、公民的就業(yè)和收入的提高作出最大貢獻。因而他呼吁美國的朋友共同努力，減少國際貿易與投資的藩籬。他格外強調增加私人在海外的投資，特別是對不發(fā)達地區(qū)的投資，認為這是不發(fā)達地區(qū)“取得重大經(jīng)濟進步和獲得更高生活水平的”重要途徑。［4］（P33－37）
　　應該說，艾森豪威爾政府并不反對幫助發(fā)展中國家進行經(jīng)濟開發(fā)，但與杜魯門政府相比，艾森豪威爾政府不支持提供政府資金用于對不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展援助。在艾森豪威爾政府看來，發(fā)展中國家經(jīng)濟發(fā)展所面臨的問題與歐洲經(jīng)濟的重建是完全不同的，發(fā)展中國家發(fā)展的核心問題在于克服私人投資的障礙。因為在發(fā)展中國家，投資市場是非常之小甚至幾乎沒有，外國投資在這里也基本上沒有安全保障，它要面對所投資國政府的壟斷經(jīng)營、對出口收入的限制以及政府對企業(yè)的征用等危險。因而，為私人資本創(chuàng)造寬松而安全的投資環(huán)境，是發(fā)展中國家所面臨的當務之急。他認為，發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展必須依靠內部的努力，而不能僅僅指望來自外部“大量美元的注入”［5］（P55）。
　　盡管白宮確立了“貿易而非援助”政策，但在艾森豪威爾政府內部遠非鐵板一塊。事實上，從1954年春天開始，當白宮還在繼續(xù)強調世界貿易及私人投資對世界經(jīng)濟繁榮的重要性時，艾森豪威爾政府內部一些重要閣員即開始重新考慮美國對發(fā)展中國家的發(fā)展援助政策，希望美國更積極主動地回應廣大發(fā)展中國家發(fā)展經(jīng)濟的要求。特別是隨著法國在印度支那的節(jié)節(jié)敗退，他們擔心，如果美國不能向發(fā)展中國家提供足夠的經(jīng)濟援助，這些國家、特別是遠東地區(qū)，可能很快會成為共產(chǎn)主義的勢力范圍。他們特別關注正在席卷亞洲和世界其他地區(qū)的民族主義浪潮，強烈呼吁美國向那些經(jīng)濟狀況欠佳的國家提供經(jīng)濟援助，避免“共產(chǎn)主義幽靈”在發(fā)展中國家的擴散。
　　倡導加大對發(fā)展中國家發(fā)展援助最積極的政府閣員是國務卿杜勒斯。杜勒斯認為，在“捍衛(wèi)”國家利益的過程中，僅僅依靠軍事力量是遠遠不夠的，還應該充分利用美國在經(jīng)濟上的強大實力。由于受共和黨的傳統(tǒng)政策束縛，經(jīng)濟力量在美國外交中，特別是對發(fā)展中國家外交中的作用遠未發(fā)揮出來。杜勒斯得到了艾森豪威爾總統(tǒng)的前特別助理C.D.杰克遜的大力支持。杰克遜在艾森豪威爾第一屆政府中曾擔任總統(tǒng)特別助理，由于被反共狂人麥卡錫參議員列入“危險的自由主義者”黑名單而被迫辭去政府職務，轉而擔任《時代》雜志的副董事長。但杰克遜依然深得艾森豪威爾的信任，后者在很多重大問題上征詢他的意見。杜勒斯明確希望杰克遜能夠在這一問題上向他提供幫助。
　　作為一名自由主義色彩濃厚的共和黨人，杰克遜在對外經(jīng)濟援助問題上與民主黨人觀點更為接近。而且，杰克遜周圍的一批查爾斯河學派政治和經(jīng)濟學家，如麻省理工學院國際問題研究中心的羅斯托教授和米利肯教授更是對不發(fā)達地區(qū)發(fā)展援助的積極倡導者。杰克遜迅速與米利肯和羅斯托進行了商議，并委托后者起草關于對外經(jīng)濟政策的報告。7月23日，一份名為“一項美國對外經(jīng)濟政策的新建議”的報告初稿形成，報告的核心內容是強調美國對發(fā)展中國家發(fā)展援助的重要性。②8月初，以羅斯托和米利肯的報告為基礎，杰克遜等人為艾森豪威爾總統(tǒng)起草了一份對外經(jīng)濟政策的演說“新的世界經(jīng)濟政策”，他們敦促艾森豪威爾發(fā)表一個“大膽的”新的對外經(jīng)濟政策演說，“無論是這個國家還是世界其他地區(qū)，現(xiàn)在都需要從您這里聽到一個宏偉的、富于想象力的、并能給人留下深刻印象的對外政策宣示，它是美國人民想要的、典型的美國式的、宏偉而大膽的建議”［5］（P49）。這個“大膽的”演說將向不發(fā)達國家和地區(qū)的人民宣示，美國將向他們提供發(fā)展援助“以促進所有自由人民經(jīng)濟狀況的好轉和經(jīng)濟獨立”，特別是美國“愿意不附加任何政治和軍事條件”向他們提供更大規(guī)模的、長期的發(fā)展援助，以提高人民的福利狀況。如果總統(tǒng)在對外發(fā)展援助問題上有所作為，美國在不發(fā)達國家和地區(qū)的狀況會有所改變；如果總統(tǒng)不采取任何措施，那里則不會發(fā)生任何對美國有利的事情。［6］（P99-103）
　　
　　對杰克遜的建議，艾森豪威爾并未作出令其滿意的回應。在艾森豪威爾政府中，對美國對外經(jīng)濟政策具有重大影響的財政部長、預算局長、世界銀行及進出口銀行的行長等都對杰克遜的建議不以為然，形成了一個反對杰克遜計劃的“軸心”。預算局長道奇甚至警告杰克遜，“我們必須牢記的一件事情就是公眾意見所帶來的損害，它導致外國期待從我們這里得到遠遠超過我們所能提供的”［6］（P106）。
　　盡管杰克遜等人的建議未能被艾森豪威爾政府采納，但杰克遜的建議以及他在《時代》雜志上發(fā)表的一系列增加發(fā)展援助的倡議，在美國公眾、國會議員及政府官員之間卻產(chǎn)生了相當大的影響，對促進艾森豪威爾政府逐漸改變對不發(fā)達國家和地區(qū)的發(fā)展援助政策具有一定的積極作用。1955年7月，美國國會通過了新的共同安全法案，授權建立“亞洲經(jīng)濟開發(fā)總統(tǒng)基金”，基金的數(shù)額為2億美元。法案強調，設立這一基金的目的，就是實現(xiàn)“以自助、共同合作和充分利用現(xiàn)有資源和知識為基礎的經(jīng)濟發(fā)展”目標。法案規(guī)定，“亞洲經(jīng)濟開發(fā)總統(tǒng)基金”的有效期至1958年6月30日，利用基金向亞洲國家提供援助應以貸款為主，輔以少量的基金補貼［7］（P3127-3128）。盡管遠低于杰克遜和羅斯托等人的期待，但對艾森豪威爾政府而言，這畢竟是它在對發(fā)展中國家發(fā)展援助問題上邁出的很重要的一步，表明它已經(jīng)開始逐漸擺脫上任初期的“貿易而非援助”政策，對發(fā)展援助在美國對外政策，特別是美國對發(fā)展中國家外交戰(zhàn)略中的地位和作用有了更加清楚的認識，只是限于共和黨的傳統(tǒng)政策，這一轉變不會太快，幅度也不會太大。
　　二、艾森豪威爾政府對外發(fā)展援助政策的調整
　　1957年1月21日，連任成功的艾森豪威爾總統(tǒng)宣誓就職。在就職演說中，艾森豪威爾明確表示，“無論痛苦發(fā)生在世界的什么地方，我們都必須利用我們的技能、知識，有時甚至是財富，來幫助其他國家脫離苦海。因為在世界上的任何地方，一個民族只要知道什么是自由熱切需要的，就會充滿希望——一種進步的希望，或者必定會有抗爭的烈焰”［8］（P63）。對期待推動對發(fā)展中國家發(fā)展援助的人士而言，艾森豪威爾的就職演說讓他們感到興奮，他們期待艾森豪威爾政府的第二個任期能夠有所改變，在對發(fā)展中國家的發(fā)展援助方面能夠有所作為。
　　應該說，上述人士的樂觀態(tài)度也是有一定根據(jù)的，新政府成員的更迭，在一定程度上減小了增加發(fā)展援助的阻力。1957年2月，克里斯坦·赫特取代了小赫伯特·胡佛副國務卿的位置，杜勒斯的另一得力助手羅伯特·鮑威爾成為負責政策設計的助理國務卿，而反對擴大對外發(fā)展援助的核心成員之一喬治·漢弗萊財政部長的位置，則于7月28日被羅伯特·安德森所取代。其中，新任副國務卿赫特在對外發(fā)展援助問題上的態(tài)度比小胡佛要開明得多。赫特到華盛頓就職前，曾在波士頓與羅斯托和米利肯就兩人正在從事的發(fā)展中國家發(fā)展援助問題交換了意見，并在一些重大問題上取得了共識。在美國駐法國大使道格拉斯·迪龍成為負責經(jīng)濟事務的副國務卿后，國務院支持對外發(fā)展援助的力量得到了進一步增強。在上述基礎上，艾森豪威爾政府開始逐漸調整對外發(fā)展援助政策。
　　艾森豪威爾政府作出的第一個舉措是變更“共同安全計劃”的結構。在艾森豪威爾向國會提交的關于“共同安全計劃”的特別咨文中，對“共同安全計劃”作出了該計劃實施以來最大幅度的調整。
　　首先，它要求國會根據(jù)美國對外援助的目的，將對外援助的內容嚴格地區(qū)分開來。他建議，美國對外援助應該劃分為軍事援助，即“我們與其他自由國家對付蘇聯(lián)軍事力量及其試圖控制世界的共同努力”；經(jīng)濟發(fā)展援助與技術合作，即“幫助欠發(fā)達國家取得維護其獨立的社會和政治進步”；緊急援助，即當出現(xiàn)危及友好國家“穩(wěn)定和我們自身國家利益的暴力政治變革、自然災害及其他情況時”，美國應提供緊急援助。［8］（P372）
　　其次，發(fā)展援助主要通過貸款的方式，建立在連續(xù)的基礎之上，并且與技術援助密切相關，為此，需要通過立法建立“從事長期發(fā)展援助的開發(fā)貸款基金”。但是，“這種貸款不能同現(xiàn)存的信貸資源如私人投資、國際銀行和進出口銀行進行競爭甚至取而代之”。艾森豪威爾要求國會第一年為“開發(fā)貸款基金”提供不少于5億美元的撥款，1958和1959年，每年的撥款數(shù)額不少于7.5億美元。［8］（P381）就對外援助方面的預算而言，艾森豪威爾要求的只有38.44億美元，比1957年財政年度只增加了7800萬美元，增加幅度并不大。但就對外援助的內涵而言，新的財政預算實際上發(fā)生了很大變化。第一個重要變化是，對外軍事援助與發(fā)展援助呈現(xiàn)此消彼長的態(tài)勢。軍事援助由1957年財政年度的20.17億美元下降到19億美元，防務支持援助則由11.61億美元下降到9億美元；與此同時，對外發(fā)展援助則有了較大幅度的提高，其中新的開發(fā)貸款基金為5億美元，為維護欠發(fā)達地區(qū)盟國的政治和經(jīng)濟穩(wěn)定而設立的特別援助由1957年財政年度的1億美元增加到3億美元，技術援助由前一年的1.52億美元增加到1.68億美元。［9］（P698）第二個重要變化是，政府要求國會為開發(fā)貸款基金連續(xù)三年撥款，而不是每一財政年度由政府向國會提出申請，再由國會授權，這是將對發(fā)展中國家的發(fā)展援助建立在長期基礎之上的保證；政府可以在較長時期而非一個財政年度支配預算資金，可以使對外發(fā)展援助項目的設立準備得更加充分，也更加富有針對性和計劃性，避免了項目匆忙上馬而可能引起的混亂與低效。
　　第三，新的對外援助計劃要求國會避免將某一部分資金限定在某些國家和地區(qū)，而將資金的使用和支配權力交給國務院及其下屬的“國際合作署”。這一變革加強了國務卿在對外經(jīng)濟援助中的發(fā)言權，也使得對外經(jīng)濟、技術援助更好地與美國對外政策結合在一起，更加便利地服務于美國對外政策。
　　盡管艾森豪威爾總統(tǒng)的建議并未被國會全盤接受，特別是國會未能授權建立他所期待的長期開發(fā)貸款基金。但與其第一任相比，在對外發(fā)展援助方面，艾森豪威爾政府畢竟有了一個相對不錯的開端。至少，國會滿足了他建立開發(fā)貸款基金的愿望，第一年度的撥款也是按照他所提出的五億美元足額撥付；對開發(fā)貸款基金連續(xù)兩年的撥款也在一定程度上改變了過去年度審核的慣例，從而使得對外發(fā)展援助具有了一定的連續(xù)性。
　　艾森豪威爾政府的第二個重大舉措是與英國、德國、法國等西方國家一起，共同倡導建立國際開發(fā)協(xié)會。國際開發(fā)協(xié)會最初是由來自俄克拉荷馬州的參議員麥克·曼羅尼提出的，其初衷是建立由發(fā)達國家和發(fā)展中國家共同參與并共同提供啟動基金、隸屬于世界銀行的分支機構，為發(fā)展中國家提供長期的、低利率的貸款。它與世界銀行普通貸款的主要區(qū)別是，不僅貸款的利率低，而且受援國可以使用本國貨幣償還貸款。最初，白宮對曼羅尼的建議是持否定態(tài)度的，其擔心國際開發(fā)協(xié)會的業(yè)務會對美國政府的開發(fā)貸款基金項目產(chǎn)生沖擊作用。但當它認識到國際開發(fā)協(xié)會只是對開發(fā)貸款基金的補充，而不可能取代開發(fā)貸款基金后，美國政府轉而支持成立國際開發(fā)協(xié)會。政府態(tài)度的轉變一是由于美國國會對政府發(fā)展援助政策，特別是開發(fā)貸款基金項目經(jīng)費的限制，迫使美國政府通過其他途徑實現(xiàn)擴大發(fā)展援助的目的；另外，由于美國堅持反對建立聯(lián)合國經(jīng)濟開發(fā)特別基金①，引起了廣大發(fā)展中國家以及一些西方國家對美國的強烈不滿，國際開發(fā)協(xié)會正好可以作為聯(lián)合國經(jīng)濟開發(fā)特別基金的替代物，一方面可以把蘇聯(lián)排除在外②， 另一方面也可以緩解發(fā)展中國家在多邊經(jīng)濟發(fā)展援助問題上對美國的不滿。
　　
　　建立隸屬于世界銀行的國際開發(fā)協(xié)會，比較容易在美國國內獲得必要的支持。由于世界銀行主要是美國私人資本，世界銀行的行長基本上也是一直由美國人擔任，所以美國在世界銀行具有支配性的地位。從政治角度看，建立國際開發(fā)協(xié)會實際上可以在多邊經(jīng)濟援助的名義下，充分利用其他發(fā)達國家的資金，服務于美國的外交戰(zhàn)略；而從經(jīng)濟角度看，國際開發(fā)協(xié)會實際上是擴大美國私人資本輸出的一種形式。在美國政府內部，無論是國務院、經(jīng)濟合作署、財政部等，均對建立國際開發(fā)協(xié)會持贊同態(tài)度。
　　為得到其他西方國家對美國成立國際開發(fā)協(xié)會的支持，美國政府利用一切機會向外推銷這一設想。1958年6月10日，杜勒斯和迪龍等在會見來訪的英國首相麥克米倫時，由迪龍專門介紹了美國建立國際開發(fā)協(xié)會的設想。迪龍強調，“如果這一新的多邊機構建立起來，它將成為一個所有國家為其提供資源的組織，而不僅僅是美國對外援助的門面”［10］（P29）。翌年二月，迪龍在會見荷蘭經(jīng)濟大臣和駐美大使時也強調，“西方國家必須加速構建一個國際體制，在這一體制內，不發(fā)達國家的人民能夠自由地認識到他們發(fā)展的潛能”［10］（P39）。他希望荷蘭能夠支持美國倡議的國際開發(fā)協(xié)會多邊援助計劃。在隨后的一年多的時間里，美國先后與聯(lián)邦德國、法國等西方國家以及聯(lián)合國官員就成立國際開發(fā)協(xié)會的問題進行磋商，并逐漸得到了歐美發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家的認同。
　　1960年9月26日，在美國的積極倡議下，根據(jù)《國際開發(fā)協(xié)會協(xié)定》，聯(lián)合國成立了國際開發(fā)協(xié)會，它是世界銀行的附屬機構之一，同時也是聯(lián)合國專門機構之一，其總部設立在華盛頓。它的宗旨是通過對不發(fā)達國家給予條件較寬、期限較長、負擔較輕的貸款，幫助世界上不發(fā)達地區(qū)的會員國，促進其經(jīng)濟發(fā)展，減輕貧困，提高該國人民生活水平。因此它是一個專門向沒有能力以商業(yè)利率借貸的低收入發(fā)展中國家提供無息長期貸款的一個國際金融組織。其啟動資金為10億美元，其中32 029萬美元來自美國，44 278萬美元來自歐美其他發(fā)達國家，另外23 693萬美元由參加該協(xié)會的不發(fā)達國家提供。［11］（P200）之后的資金來源主要有：會員國認繳的股金、補充資金、世界銀行撥款、協(xié)會本身經(jīng)營業(yè)務的凈收入。補充資金主要來源是較富裕的成員國，也包括部分發(fā)展中國家的捐款，每三年補充一次資金。
　　國際開發(fā)協(xié)會采取無息貸款、技術援助和政策咨詢的方式，其援助對象是加入國際開發(fā)協(xié)會的發(fā)展中國家（同時也是世界銀行的會員國），向他們提供無息貸款和其他服務。貸款對象為政府或政府擔保的企業(yè)，社會效益好的項目（用于電力、交通運輸、水利、港口建設之類的公共工程部門，以及農(nóng)業(yè)、文化教育建設方面）。該貸款的償還條件優(yōu)惠，可用本國貨幣償還，屬于軟貸款的性質。
　　國際開發(fā)協(xié)會的建立是美國建立多邊發(fā)展援助體系的重要組成部分，它在一定程度上突破了美國國會在對外發(fā)展援助方面對艾森豪威爾政府的限制，并在聯(lián)合國的名義下，將對發(fā)展中國家多邊援助的主動權掌握在美國手里。
　　艾森豪威爾政府對外發(fā)展援助調整的另一個重要變化是將援助的重心逐漸向拉丁美洲轉移。在1958年之前，拉丁美洲在美國對外發(fā)展援助中所占的比重是比較小的。戰(zhàn)后，美國先是將經(jīng)濟援助的重點放在歐洲，支持歐洲的重建計劃，朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后，遠東又成為美國對外經(jīng)濟援助的重點地區(qū)。相對于上述地區(qū)，拉丁美洲一直處于相對穩(wěn)定和平靜的狀態(tài)中。因而，這一時期，美國并沒有認真考慮對拉丁美洲的發(fā)展援助問題，無論是杜魯門時期還是艾森豪威爾時期，美國對拉丁美洲經(jīng)濟政策的核心一直是鼓勵私人投資，認為單靠私人投資就能推動拉丁美洲的發(fā)展。拉丁美洲國家需要做的就是調整國內政策，為美國的私人資本創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。這一政策逐漸激起了拉丁美洲國家的強烈不滿，他們抱怨美國對蘇聯(lián)周邊的國家過于慷慨，而忽視了南部默默無語的美洲共和國。在1957年的布宜諾斯艾利斯經(jīng)濟會議上，拉美國家一致抨擊美國的政策。參加這次會議的美國副國務卿迪龍感嘆說，美國對拉美的經(jīng)濟政策“與美國對世界其他地區(qū)的政策形成了鮮明的對比，也在拉美各地引發(fā)了相當多的憤懣，抱怨受到了不公平的歧視”［12］（P63）。這種不滿終于在尼克松訪問拉丁美洲期間爆發(fā)出來。1958年4月27日—5月15日，尼克松前往拉丁美洲展開“親善之旅”，對烏拉圭、阿根廷、巴拉圭、玻利維亞、秘魯、厄瓜多爾、哥倫比亞、委內瑞拉八國進行訪問。歡迎尼克松的除了官方的鮮花和美酒外，更多的是各國民眾的抗議浪潮。在秘魯首都利馬和委內瑞拉首都加拉加斯甚至出現(xiàn)了對尼克松一行的暴力攻擊。尼克松訪問團多次出現(xiàn)險情，被迫取消了原定的一些活動，匆匆趕回美國。
　　尼克松南美之行的遭遇，雖然讓這個超級大國的面子蒙羞，但也迫使美國政府對美國的拉美政策進行反思，從而為1958年至1960年底逐漸調整對拉美政策，特別是對拉美的發(fā)展援助政策，提供了一個難得的反思機會。國務卿杜勒斯在這一事件發(fā)生后明確提出，現(xiàn)在是重新審視美國對拉美政策的時候了?！渡虡I(yè)周刊》也指出，現(xiàn)在“華盛頓必須采取行動”［5］（P164）。事件的親歷者尼克松顯然更清楚拉丁美洲國家不滿的原因所在，他認為，“這一事件對美國的深刻教訓是拉美的經(jīng)濟進步本身不夠充分”，他呼吁美國面對現(xiàn)實，放棄傳統(tǒng)的依靠私人資本推動拉丁美洲社會和經(jīng)濟發(fā)展的政策，認真面對拉丁美洲國家發(fā)展經(jīng)濟的渴望，切實調整對拉丁美洲的發(fā)展援助政策［13］（P375-380）。
　　經(jīng)過數(shù)月的醞釀，1958年8月12日，副國務卿迪龍在泛美經(jīng)濟與社會理事會正式宣布，美國支持建立地區(qū)開發(fā)銀行。他告訴與會的拉丁美洲代表，“美國政府準備考慮建立一個泛美區(qū)域開發(fā)機構，它將得到所有成員國的支持。美國在完成與其他美洲共和國進行磋商等必要的準備步驟后，將準備在美洲國家組織發(fā)起、各國都方便的會議上討論該機構的組建及其責任”［13］（P408-409）。1959年4月18日，美國及拉丁美洲國家的經(jīng)濟或財政部長在建立美洲開發(fā)銀行的協(xié)議上簽字。銀行的啟動資本為10億美元，其中美國負擔4.5億美元。在10億美元的銀行資本中，用于支付“軟貸款”的為1.5億美元。［5］（P166）盡管美洲開發(fā)銀行并未如拉丁美洲國家所期望的那樣，向拉丁美洲國家經(jīng)濟開發(fā)注入類似于“馬歇爾計劃”那樣規(guī)模的資金。但就對外發(fā)展援助方面在國內面臨重重阻力的美國政府而言，美洲開發(fā)銀行的建立卻是美國對拉丁美洲經(jīng)濟政策調整邁出的一大步，它標志著美國已經(jīng)開始重視拉丁美洲國家社會與經(jīng)濟發(fā)展問題。而且，美洲開發(fā)銀行也只是艾森豪威爾政府調整對拉丁美洲經(jīng)濟政策整個鏈條中的一環(huán)，而非全部內容。接下來，艾森豪威爾政府又為拉丁美洲國家設立了社會進步信托基金。
　　社會進步信托基金的建立與古巴革命及艾森豪威爾的拉美之行有著直接的聯(lián)系。1959年古巴革命成功，并在拉丁美洲國家民眾中產(chǎn)生了積極的反響。艾森豪威爾決定親自訪問拉丁美洲，一方面展示美國作為拉丁美洲國家經(jīng)濟和民主改革盟友的形象，另一方面實地了解拉丁美洲國家的實際情況，尤其是對古巴革命和卡斯特羅政權的態(tài)度。臨行前，艾森豪威爾的弟弟米爾頓·艾森豪威爾建議其兄長在拉美之行中，主動提議為拉丁美洲國家提供更多的經(jīng)濟援助，尤其是在“左翼政府”涌現(xiàn)前增加對拉丁美洲國家的硬貸款和軟貸款，幫助拉丁美洲國家改善經(jīng)濟狀況，提高人民生活水平。
　　
　　與尼克松拉美之行不同的是，艾森豪威爾總統(tǒng)所到之處都受到了熱烈歡迎。不過，從對他個人熱烈歡迎的場面背后，艾森豪威爾也注意到拉丁美洲國家政局的不穩(wěn)、民眾的反美情緒以及親卡斯特羅情結。艾森豪威爾也不失時機地警告卡斯特羅主義的危險，以及他本人對西半球經(jīng)濟和社會進步的支持。在回國后的一次新聞發(fā)布會上，艾森豪威爾承認，拉美之行使他了解到拉丁美洲國家人民“對于家庭、土地和更好生活的渴望與需求，以及為滿足這些需求所做的努力”。他承諾，美國將為拉丁美洲社會、經(jīng)濟發(fā)展的努力提供更多的幫助。［14］（P166）
　　很快，副國務卿迪龍就提出了建立社會進步信托基金的方案，該計劃的具體內容包括：首先，建立一個擁有5億美元本金的美洲社會進步信托基金，另外提供1億美元基金，專門用于智利震后重建。需要指出的是，“這筆資金不會在一個特定的財政年份花掉，而是要在一段時期內使用，要有利用它的好機會出現(xiàn)”。同時，還需要指出的是，“這僅僅是一個長期計劃的首批資金，將來會根據(jù)該計劃的影響和受援國的表現(xiàn)，要求另外的款項來滿足經(jīng)過論證的需要”；其次，這筆資金有其特定的用處，其使用范圍主要是在社會經(jīng)濟領域如拓荒、改善對土地的利用、修建住房、建設社區(qū)基本設施、發(fā)展職業(yè)教育等方面；第三，美洲社會進步信托基金由美洲開發(fā)銀行代為管理，以貸款或者贈款的形式發(fā)放；第四，為了減輕拉丁美洲國家的外債負擔，這些貸款可以用受援國的貨幣償還。［15］（P219-221）1959年8月5日，艾森豪威爾向國會提出了申請，要求在9月5日波哥大會議之前授權建立美洲社會進步信托基金。一個月以后，國會在波哥大會議開幕后不久通過了授權法。得知基金在手，出席會議的美國代表、副國務卿迪龍得意地對拉丁美洲各國代表宣稱，美國的新政策“將給拉丁美洲的普通人民帶來新的希望”［16］（P180）。建立社會進步信托基金也寫入了會議達成的共識“波哥大決議”中，拉丁美洲各國表示“歡迎美國政府的決定”，并相信，美洲社會進步信托基金將會給拉丁美洲各國帶來“更大的社會進步和更加平衡的經(jīng)濟增長”［17］（P539）。
　　盡管艾森豪威爾政府對拉丁美洲國家發(fā)展援助政策的調整已是該政府任職的后期，其效果也難以在短期內顯現(xiàn)出來，不過也不可否認，艾森豪威爾政府拉開了美國對拉丁美洲大規(guī)模發(fā)展援助的序幕，為繼任者肯尼迪政府實施爭取進步聯(lián)盟計劃奠定了基礎。
　　三、美對外發(fā)展援助政策調整的冷戰(zhàn)背景
　　在冷戰(zhàn)時期，美國的任何重大外交活動都難以擺脫冷戰(zhàn)思維和考量，對發(fā)展中國家的發(fā)展援助政策也難以例外。艾森豪威爾政府在第一任后期、特別是第二任時期對發(fā)展援助政策的調整，其基本出發(fā)點還是對蘇冷戰(zhàn)的需要。二戰(zhàn)結束后，隨著馬歇爾計劃的實施和西歐經(jīng)濟、政治局勢的趨于穩(wěn)定，美蘇爭奪的重點由歐洲逐漸向發(fā)展中國家轉移。針對蘇聯(lián)在發(fā)展中國家的政治經(jīng)濟活動，美國既要確保自己在發(fā)展中國家盟友的政局穩(wěn)定，避免社會主義陣營對其的“滲透”；又要積極與蘇聯(lián)為首的社會主義陣營爭奪“中立”國家，避免這些國家徹底倒向蘇東陣營。這迫使艾森豪威爾政府在發(fā)展援助政策上作出相應的調整。同時，艾森豪威爾政府對發(fā)展中國家的發(fā)展援助政策調整，也是對該政府早期僵化的冷戰(zhàn)思維的調整。
　　首先，艾森豪威爾政府對發(fā)展中國家發(fā)展援助政策的調整，是為了維護第三世界非共產(chǎn)黨國家、特別是美國盟國國家政局的穩(wěn)定，進而遏制共產(chǎn)主義可能的“滲透”或“顛覆”，確保并擴大美國在“中間地帶”的勢力范圍。
　　艾森豪威爾第一屆政府時期對發(fā)展援助并不積極，但基本上維持了杜魯門政府時期經(jīng)濟、技術援助的規(guī)模。與其前任的初衷一樣，艾森豪威爾政府也希望通過美國的經(jīng)濟和技術援助，幫助自由世界的盟友穩(wěn)定政局。1953年12月，艾森豪威爾政府在制定第一個共同安全計劃時，對發(fā)展中國家的美國盟友予以了極大的關注，并針對不同國家和地區(qū)，提出了針對性的援助目標。對近東、非洲和南亞地區(qū)的美國盟友，艾森豪威爾政府承諾提供足夠的經(jīng)濟和技術援助，“通過經(jīng)濟發(fā)展促進生活水平的提高”；在遠東地區(qū)，則是“幫助自由國家提高抵御來自外部和內部共產(chǎn)主義威脅的意志和能力；幫助自由政權通過自身努力贏得政治和經(jīng)濟穩(wěn)定，從而取得自己國家人民的支持；幫助親西方的、獨立的代議制政府發(fā)展自力更生的經(jīng)濟”［18］（P712-714）。而美國國家安全委員會所確定的對外援助主要原則同樣是：“使用經(jīng)濟手段促進不發(fā)達國家經(jīng)濟的重大發(fā)展”，從而穩(wěn)定這些國家的政治經(jīng)濟形勢，并繼續(xù)留在自由陣營一邊。①
　　50年代中期，與艾森豪威爾政府相對保守的對外發(fā)展援助政策相對應的是，美國國會對政府“共同安全計劃”中的對外經(jīng)濟援助部分，也是經(jīng)常大加刪減。為落實美國政府對“自由世界”的盟友所承擔義務，國務卿杜勒斯在共同安全計劃的國會聽證會上，也突出強調美國發(fā)展援助，對于幫助維護亞洲所謂自由國家政治穩(wěn)定方面的積極作用。他陳述說，國際共產(chǎn)主義正在亞洲國家施加更大的壓力以擴大其影響，而這些國家缺乏足夠的經(jīng)濟實力，以穩(wěn)步提高公眾的生活水平、奠定政治穩(wěn)定的基礎?！拔覀冎?，任何經(jīng)濟脆弱的國家都很難在政治上強大和維護國家安全，我們相信，增強自由亞洲經(jīng)濟力量能夠有效地抵御共產(chǎn)主義。”［19］（P211）
　　從1957年起，要求加強美國對發(fā)展中國家經(jīng)濟、技術援助的呼聲不斷高漲。無論是查爾斯河學派的學者，還是艾森豪威爾政府的官員，大家都同意這樣的觀點：美國的經(jīng)濟、技術援助可以幫助不發(fā)達國家改善經(jīng)濟狀況，使更多的人免于饑餓和貧困，這有助于“自由國家”政局的穩(wěn)定，并能更好地阻止共產(chǎn)主義的顛覆和滲透。1957年5月21日，艾森豪威爾總統(tǒng)在向國會提交的關于“共同安全計劃”特別咨文中，重點強調了發(fā)展援助的這一功能：“計劃的這一部分幫助不發(fā)達國家謀求政治和社會進步，這是保護他們的獨立所必須的。除非這些國家的人民能夠確信經(jīng)濟得到發(fā)展，它們政府被共產(chǎn)主義顛覆的危險將大大增加……而缺乏來自外面的援助，這些新國家則不能發(fā)展維系其獨立所必須的經(jīng)濟，他們溫和的領導人必須能夠從自由世界得到足夠的幫助，從而提供進步希望的證明。否則，他們的人民肯定會轉向別處，極端勢力將掌握政權并煽動國家間的仇視、挑起國內爭吵和沖突，危險將是嚴重的自由政府將消失，并導致不穩(wěn)定和對和平的威脅”。艾森豪威爾認為，美國向這些國家提供的經(jīng)濟和技術援助，就是要阻止此類危險的出現(xiàn)。［8］（P375-376）而艾森豪威爾政府后期，將發(fā)展援助的重點轉向拉丁美洲，就是要通過發(fā)展援助穩(wěn)定拉美國家現(xiàn)有的政權，避免在拉丁美洲出現(xiàn)古巴革命的連鎖反應。
　　其次，美國對發(fā)展中國家的發(fā)展援助，還有同蘇東社會主義陣營直接對抗的意圖。尤其是以發(fā)展援助作為籌碼，避免一些中立國家倒向對方陣營。
　　1953年斯大林去世后，蘇聯(lián)新領導人一方面開始緩和與西方的關系，另一方面也加強了與發(fā)展中國家的經(jīng)濟往來。從1954年開始，蘇聯(lián)在擴大貿易的基礎上，又主動向亞洲、中東和非洲的一些國家提供信貸和技術援助。在艾森豪威爾執(zhí)政的大部分時間里，蘇聯(lián)為首的社會主義國家向發(fā)展中國家提供的經(jīng)濟技術援助一直是呈遞增的趨勢，在亞洲、非洲的影響也在不斷地增長。因而，從艾森豪威爾第一任期的后期，美國與蘇聯(lián)兩大陣營在對外援助領域進入直接對抗的階段。
　　1955年底，蘇聯(lián)與亞洲一些國家在經(jīng)濟和技術領域合作的日益加深開始引起美國的焦慮。在1955年11月15日舉行的國家安全委員會會議上，中央情報局局長艾倫·杜勒斯綜合各方面信息，認為蘇聯(lián)集團已經(jīng)顯著地加強了在近東和東南亞的滲透，特別是在印度、阿富汗、土耳其、印度尼西亞、伊朗、敘利亞、黎巴嫩和緬甸等國，而蘇聯(lián)滲透的主要手段就是向這些國家提供經(jīng)濟援助，尤其是提供可以使用當?shù)亓魍ㄘ泿呕虍數(shù)爻隹谏唐穬斶€的貸款，“蘇聯(lián)集團提供援助的行為，已經(jīng)對美國在世界不發(fā)達地區(qū)的地位產(chǎn)生了影響”。杜勒斯認為，美國完全可以同蘇聯(lián)相競爭甚至擊敗蘇聯(lián)的計劃。［20］（P29）在幾天后的另一國家安全委員會會議上，副總統(tǒng)尼克松也提出，美國的對外援助計劃應該更加富于靈活性，而且，考慮到蘇聯(lián)在對外援助方面已經(jīng)走到了美國的前面，美國是否得考慮更大規(guī)模的對外援助。國務卿杜勒斯認為，尼克松增加對外經(jīng)濟援助規(guī)模的想法具有一定的價值，“自由世界與共產(chǎn)世界的斗爭風云際會，今后美國及自由世界必須準備面對蘇聯(lián)更加嚴峻的經(jīng)濟競爭”［20］（P32-35）。
　　
　　從艾森豪威爾第一屆政府的后期，美國逐漸將蘇聯(lián)對發(fā)展中國家的經(jīng)濟技術援助視為一種威脅，并對美國的發(fā)展援助政策開始作出調整，其冷戰(zhàn)的色彩更加濃厚，即將遏制蘇聯(lián)為首的社會主義陣營的擴張，作為權衡美國對外經(jīng)濟技術援助的主要標準。美國的發(fā)展援助，“需要被當做冷戰(zhàn)的一種主要武器”［20］（P137）。在這樣的氛圍下，1956年的共同安全法案更將抵制共產(chǎn)主義擴張和威脅作為美國對外援助的一項長期國策，它宣稱：“只要共產(chǎn)黨國家還對世界和平和美國的安全構成威脅，美國的政策就將持續(xù)下去，美國認為，援助的這一性質是適當?shù)?。”?1］（P533-534）因而，從艾森豪威爾第一屆政府后期到第二屆政府時期，美國與蘇聯(lián)在向發(fā)展中國家提供經(jīng)濟技術援助方面，“較勁”的意味越來越濃。如1956年與1955年相比，有三個國家從美國獲得的經(jīng)濟技術援助得到了較大幅度的增長：首先是阿富汗，從201萬美元增加到1830萬美元；印度尼西亞則是從700萬美元增加到1110萬美元（1957年這一數(shù)字增加到2672萬美元）；錫蘭漲幅最大，從連續(xù)兩年的空白，到1956年得到美國500萬美元的援助（1957年則是608萬美元）［22］（P194-195，216-217）。這三個國家有一個共同點，就是都與蘇聯(lián)簽署了多個外貿協(xié)定，并且都開始從蘇聯(lián)得到經(jīng)濟援助，特別是低息且可以用本國貨幣償還的貸款。很明顯，美國突然加大對這三個國家的經(jīng)濟援助，其目的就是希望這三個國家把目光從蘇聯(lián)轉向美國，不要再從蘇聯(lián)那里尋求經(jīng)濟援助。鑒于這一時期蘇聯(lián)的經(jīng)濟實力還很有限，美國與蘇聯(lián)在對外援助領域里的對抗實際上也只是局限于為數(shù)不多的一些國家。
　　最后，艾森豪威爾政府對發(fā)展中國家發(fā)展援助政策的調整，同時也是對早期主導該政府對發(fā)展中國家僵化的冷戰(zhàn)思維的否定。艾森豪威爾第一屆政府之所以對發(fā)展援助不重視，除了共和黨的傳統(tǒng)政策外，以預算局長道奇（以及道奇的繼任者威爾遜）、財政部長漢弗萊、副國務卿小胡佛和總統(tǒng)經(jīng)濟顧問蘭德爾為中心，在政府內部形成了一股強大的反對擴大發(fā)展援助的勢力，這股勢力幾乎左右了艾森豪威爾政府的對外經(jīng)濟政策。這幾位政客在涉及發(fā)展中國家的發(fā)展問題上，存在著僵化的冷戰(zhàn)思維。在他們看來，美國向發(fā)展中國家提供資金所建立起來的工廠或企業(yè)，其所有者將是這些受援國，這意味著美國在幫助受援國建立國有企業(yè)，而國有企業(yè)恰恰是這些國家邁向社會主義或共產(chǎn)主義的基礎。在這種情況下，美國所提供的發(fā)展援助等于是在為發(fā)展中國家“鋪設一條通向社會主義或共產(chǎn)主義的大道”。由此他們得出的結論是，美國不能為發(fā)展國有企業(yè)提供經(jīng)濟援助，美國的資金只能用于幫助發(fā)展私人企業(yè)。［20］（P29）在當時美蘇冷戰(zhàn)的大環(huán)境下，尤其是對發(fā)展中國家的爭奪日趨激烈的背景下，美蘇關注的首要問題是發(fā)展中國家在兩大陣營之間如何選邊，即站在哪一方。至于發(fā)展中國家是發(fā)展私營經(jīng)濟還是國營經(jīng)濟，是自由的市場經(jīng)濟還是計劃經(jīng)濟，這種涉及發(fā)展中國家發(fā)展模式的問題，美國政界尚無成熟的想法。而威爾遜等人在發(fā)展援助問題上的堅持，則顯得有些僵化。
　　在艾森豪威爾政府內部，國務卿杜勒斯及其兄弟、中央情報局局長艾倫·杜勒斯一直在嘗試挑戰(zhàn)道奇等人的觀念。杜勒斯兄弟對蘇聯(lián)在一些發(fā)展中國家的經(jīng)濟活動感到憂心，對蘇聯(lián)工業(yè)化模式在發(fā)展中國家的影響更是擔憂。艾倫·杜勒斯根據(jù)美國情報系統(tǒng)反饋的信息，認為蘇聯(lián)的發(fā)展模式對發(fā)展中國家的吸引力在不斷增強。他曾指出，“很多不發(fā)達國家對蘇聯(lián)在沒有外來援助的情況下、在很短時間內實現(xiàn)工業(yè)化這一成就留下了深刻的印象。由于這一成就被歸功于共產(chǎn)主義制度，所以很多不發(fā)達國家的領導人得出了這樣的推論：在實現(xiàn)他們自己國家的工業(yè)化進程中，共產(chǎn)主義體制同樣會被證明是最富于成效的”［20］（P29）。國務卿杜勒斯則警告國家安全委員會的成員，美國絕對不能“忽視俄國對亞洲和世界其他不發(fā)達地區(qū)所產(chǎn)生的影響”，“如果美國未能成功地解決這個問題，蘇聯(lián)將以控制整個亞洲告終”。他認為，美國不能僅僅通過常規(guī)的經(jīng)濟援助去應對，不能通過年復一年的救濟向這些國家提供幫助，而是應該幫助這些國家建立其人民熱切盼望的合理的經(jīng)濟結構。艾森豪威爾總統(tǒng)逐漸接受了杜勒斯兄弟的觀點，在1956年初的一次國家安全委員會會議上，他提醒持反對意見的漢弗萊和威爾遜等人：在世界上存在社會化程度不同的國家，美國自己也有一些國有企業(yè)?！拔覀儫o需擔心一些社會化程度高的國家會不利于我們”，如瑞典和挪威都是社會化程度很高的國家，但這兩個國家都是美國的親密伙伴?！拔覀儾荒芤驗橹铝τ谕苿幼杂善髽I(yè)的理想這一運動，而拋棄這些亞洲國家，并使之被蘇聯(lián)所掌控?！备笨偨y(tǒng)尼克松也附和了杜勒斯兄弟的意見，他認為，美國必須在亞洲有所作為，“這可能意味著我們不得不向政府控制的企業(yè)提供援助，而不是與我們天然傾向的自由企業(yè)體制共同工作”［20］（P64-67）。可以說，直到第一任末期，作為最高決策者的艾森豪威爾總統(tǒng)才逐漸擺脫了威爾遜和漢弗萊等人僵化的冷戰(zhàn)思維制約，朝著擴大對外發(fā)展援助的方向思考。
　　艾森豪威爾成功連任后，開始調整美國對發(fā)展中國家的發(fā)展援助政策。隨著內閣成員的更動，在發(fā)展援助問題上的阻力開始減小，特別是那種僵化的、將美國的經(jīng)濟援助局限于幫助發(fā)展私人企業(yè)的聲音消失了，而改變美國對外援助的結構、加大美國對發(fā)展中國家發(fā)展援助的呼聲在逐漸加強。這使得艾森豪威爾政府調整發(fā)展援助政策成為可能。應該說，艾森豪威爾政府在其執(zhí)政中后期在發(fā)展援助政策上不斷地調整，尤其是每年圍繞對外援助預算同國會進行非常艱苦的交涉，使美國公眾及國會逐漸認識到對發(fā)展中國家進行發(fā)展援助的重要性，并最終導致了60年代肯尼迪和約翰遜政府時期美國對發(fā)展中國家發(fā)展援助政策的大調整。
　　
　　參考文獻
　　［1］Public Papers of the Presidents of the United States1953［Z］． Washington D.C.: United States Government Printing off