〔摘要〕 建立健全法律法規(guī)體系對(duì)強(qiáng)化突發(fā)事件應(yīng)對(duì)具有重要意義。“5·12”汶川大地震顯示，我國在突發(fā)事件尤其是重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法制保障方面還存在明顯不足，這表現(xiàn)在：地方政府部門和機(jī)構(gòu)制定的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案難以涵括重大突發(fā)事件，部分地方政府缺乏針對(duì)本地區(qū)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法制體系建設(shè)的主動(dòng)性，客觀條件的限制和資源供給不足對(duì)重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法制保障形成嚴(yán)重制約，未能完全理順政府權(quán)力與人民權(quán)利的關(guān)系。完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法制保障，需強(qiáng)化地方立法和政策的制定，增強(qiáng)地方政府的法制意識(shí)；發(fā)揮突發(fā)事件應(yīng)對(duì)專門機(jī)構(gòu)的統(tǒng)率作用，強(qiáng)化重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的組織建設(shè)；全面考量突發(fā)因素，強(qiáng)化對(duì)重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)預(yù)案的制定等。
　　〔關(guān)鍵詞〕 突發(fā)事件，法制保障，汶川大地震
　　〔中圖分類號(hào)〕D922.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2011）06-0133-04
　　一、我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中法制保障的現(xiàn)狀
　　突發(fā)事件通常是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害的緊急事件。從一般語義出發(fā)，突發(fā)事件可理解為包括戰(zhàn)爭、動(dòng)員、緊急狀態(tài)（憲法修正之前為戒嚴(yán)）等各種突發(fā)的緊急事件。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，不少學(xué)者在對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)制度進(jìn)行國際比較時(shí)，也常常將國外的國防動(dòng)員、恐怖事件、國土安全等列入研究對(duì)象。不過，我國的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法將突發(fā)事件的范圍作了一定的限制，僅僅指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，從而與戰(zhàn)爭、動(dòng)員和緊急狀態(tài)等區(qū)別開來。
　　國務(wù)院2006年發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法一同構(gòu)成了我國目前突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中法制保障的根本性內(nèi)容。由二者統(tǒng)率的一系列法律法規(guī)、政策文件、應(yīng)急預(yù)案等構(gòu)成了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的系統(tǒng)性制度框架。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2007年突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法頒布前，我國已經(jīng)制定涉及突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件，有關(guān)文件111件。同時(shí)，國務(wù)院和地方人民政府制定了有關(guān)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的應(yīng)急預(yù)案，突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系初步建立。〔1 〕 （P2 ）然而，隨著2008年南方冰雪災(zāi)害、“3·14”拉薩打砸搶燒事件、“5·12”汶川大地震、2009年“7·5”烏魯木齊嚴(yán)重暴力犯罪事件等重大突發(fā)事件的發(fā)生，突發(fā)事件尤其是重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中法制保障不足的問題日益受到關(guān)注。
　　二、我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中法制保障的不足
　　依據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，各類突發(fā)事件按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素分為四級(jí)：Ⅰ級(jí)（特別重大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）和Ⅳ級(jí)（一般）。本文討論的突發(fā)事件指Ⅰ級(jí)和Ⅱ級(jí)突發(fā)事件，并在此基礎(chǔ)上更為關(guān)注那些不可預(yù)見性強(qiáng)、損害后果嚴(yán)重、社會(huì)影響深刻、需要采取超常規(guī)預(yù)防與應(yīng)急處置的特殊或者極端突發(fā)事件。筆者以“5·12”汶川大地震為例進(jìn)行分析，指出我國在突發(fā)事件尤其是重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法制保障方面存在的明顯不足：
　　首先，地方政府部門和機(jī)構(gòu)制定的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案難以涵括重大突發(fā)事件。當(dāng)前，盡管各地政府部門和機(jī)構(gòu)大都依據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法及相關(guān)要求制定了應(yīng)急預(yù)案，但是一些重大或極端突發(fā)事件還是超出了應(yīng)急預(yù)案制定的范圍。例如，政府公開信息顯示，2008年3月前，阿壩州印發(fā)實(shí)施總體應(yīng)急預(yù)案1個(gè)，各專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案27個(gè)，部門應(yīng)急預(yù)案120個(gè)。全州13個(gè)縣制定縣級(jí)預(yù)案497個(gè)，224個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的172個(gè)制定了應(yīng)急預(yù)案437個(gè)，1354個(gè)行政村中的496個(gè)制定了應(yīng)急預(yù)案496個(gè)。阿壩州汶川縣震前也從建立高效快捷運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、建立完善應(yīng)急預(yù)案體系、建立健全值守應(yīng)急體系等幾個(gè)方面高度重視應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，2007年全縣共制定總體應(yīng)急預(yù)案2個(gè)、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案20個(gè)、部門應(yīng)急預(yù)案71項(xiàng)。然而，“5·12”汶川大地震的突然性和破壞力大大超出預(yù)計(jì)，應(yīng)急預(yù)案的及時(shí)啟動(dòng)并未能減少應(yīng)對(duì)這次特大地震和次生災(zāi)害所帶來的遺憾。而在全國范圍內(nèi)，應(yīng)急預(yù)案“有”但不夠“管用”的狀況成為較為普遍的現(xiàn)象。其原因主要在于，我國的應(yīng)急預(yù)案制定體現(xiàn)了“由上至下”的命令與服從特性，一些具體應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的政府部門和機(jī)構(gòu)并沒有從自身需要出發(fā)，對(duì)面臨的客觀情況和或有風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行認(rèn)真分析，而是盲目仿效一些高階的應(yīng)急預(yù)案或兄弟省市類似的應(yīng)急預(yù)案，使應(yīng)急預(yù)案的制定一開始就存在不科學(xué)、不完備的內(nèi)在缺陷。
　　其次，部分地方政府缺乏針對(duì)本地區(qū)的重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法制體系建設(shè)的主動(dòng)性。我國現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的法制保障內(nèi)容比較宏觀，很多具體的要求必須依據(jù)更為確切的法律規(guī)范和政策文件才能得到實(shí)現(xiàn)，換句話說，就是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的保障還沒有真正體現(xiàn)體系性、層次性和貫通性。主要表現(xiàn)在，2007年頒布實(shí)施突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法之后，僅有北京市等少數(shù)地方基于如舉辦奧運(yùn)會(huì)等特殊考慮制定了類似《北京市實(shí)施<中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法>辦法》，包括四川、西藏、新疆在內(nèi)的大多數(shù)省區(qū)均未制定相應(yīng)的實(shí)施辦法或者條例，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法要求的多項(xiàng)縣以上各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)是否能夠得到落實(shí)存在疑問。這種法律依據(jù)不夠明晰的情形，增大了基層地方政府在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)所面臨的困難，影響了基層政府對(duì)突發(fā)事件的科學(xué)處置。值得肯定的是，“5·12”汶川大地震給我們敲響了警鐘，2009年以來，《廣東省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》、《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉辦法》等紛紛出臺(tái)，而《重慶市突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法實(shí)施辦法》、《四川省突發(fā)事件應(yīng)對(duì)辦法》等也啟動(dòng)了立法調(diào)研、征求意見等立法程序。
　　再次，客觀條件限制和資源供給不足對(duì)重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法制保障形成嚴(yán)重制約。例如，雖然突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法將各級(jí)政府確定為突發(fā)事件的組織指揮機(jī)關(guān)，集中賦予了各級(jí)政府的應(yīng)急指揮權(quán)，但“5·12”汶川大地震造成了多個(gè)地區(qū)的通訊中斷、道路不通、人員傷亡，使得突發(fā)事件應(yīng)對(duì)指揮機(jī)關(guān)難以掌握完整的事件信息和應(yīng)有的應(yīng)急資源，整合各種救援力量，協(xié)調(diào)各個(gè)行政機(jī)關(guān)、部門的職能，進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度。由應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急體制、應(yīng)急法制構(gòu)成的“一案三制”如何克服客觀情況的限制正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在面對(duì)重大自然災(zāi)害時(shí)需要給予特別考慮。不僅如此，由于人為或其他因素導(dǎo)致的重大事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件一旦在極短時(shí)間內(nèi)爆發(fā)，其強(qiáng)大的爆發(fā)力對(duì)社會(huì)秩序的破壞在一開始就有可能達(dá)到較為嚴(yán)重的程度，導(dǎo)致客觀條件的限制和資源供給不足矛盾的迅速凸顯，給事態(tài)的控制帶來較大阻礙，從而難以真正落實(shí)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)定的若干行政強(qiáng)制應(yīng)急處置與救援措施。
　　最后，未能完全理順政府權(quán)力與人民權(quán)利的關(guān)系。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法制保障體系包含理順應(yīng)急權(quán)力之間、應(yīng)急權(quán)力與公民權(quán)利之間關(guān)系的內(nèi)容，但是從我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的實(shí)踐來看，政府的應(yīng)急權(quán)力行使與公民權(quán)利保護(hù)之間的關(guān)系仍有待理順。例如，在“5·12”汶川大地震面前，尤其是應(yīng)急救援時(shí)期，政府與人民群眾的利益是基本一致的，其間政府行使應(yīng)急權(quán)力的正當(dāng)性覆蓋了群眾權(quán)利受到損害的可能性。但應(yīng)急救援的需求稍一緩解，政府應(yīng)急權(quán)力約束與群眾權(quán)利保護(hù)的沖突就逐漸顯現(xiàn)。這一時(shí)期，民間訴求和情緒存在一定程度的積累，與政府權(quán)力之間形成了一定的緊張關(guān)系。而在突發(fā)社會(huì)公共事件如“3·14”拉薩打砸搶燒事件、“7·5”烏魯木齊嚴(yán)重暴力犯罪事件面前，以恢復(fù)正常社會(huì)秩序?yàn)槟康牡恼畽?quán)力行使和因社會(huì)秩序遭受嚴(yán)重破壞導(dǎo)致群眾權(quán)利嚴(yán)重受損而尋求保護(hù)與救濟(jì)之間的矛盾，從事件發(fā)生伊始就顯得較為突出。為此，通過法律安排化解重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的此類矛盾，尚需進(jìn)行重新架構(gòu)。
　　
　　三、我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中法制保障的完善
　　針對(duì)突發(fā)事件特別是重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的法制保障不足問題，可考慮從以下幾方面加以完善：
　　第一，強(qiáng)化突發(fā)事件應(yīng)對(duì)地方立法和政策制定的力度，增強(qiáng)地方政府的法制意識(shí)。強(qiáng)化突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法制建設(shè)，既是提升政府突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力的需要，也是建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)型政府的最終選擇。為此，一要在國家層面充分整合現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律資源，通過清理、補(bǔ)充、修改、解釋、細(xì)化等手段擴(kuò)充與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法配套的其他突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律規(guī)范，健全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律規(guī)范體系，保證突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法制的統(tǒng)一，做到有法可依；二要在地方層面積極利用立法權(quán)進(jìn)行“二次立法”，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章，或者出臺(tái)與本地實(shí)際情況相適應(yīng)的地方政策，增強(qiáng)重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法制的可操作性和地方特色，避免重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法制成為空中樓閣。需要特別指出的是，健全重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法制體系應(yīng)當(dāng)以提高地方政府法制意識(shí)為前提，將被動(dòng)應(yīng)對(duì)的思想認(rèn)識(shí)提高到主動(dòng)防備的層面，積極做好突發(fā)事件應(yīng)對(duì)尤其是重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法制保障工作。阿壩州在“5·12”汶川大地震之后結(jié)合社會(huì)安全、災(zāi)后重建等現(xiàn)實(shí)需要果斷制定《阿壩藏族羌族自治州突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》、《阿壩藏族羌族自治州宗教事務(wù)條例》等自治條例，就得到了各個(gè)方面的高度肯定。
　　第二，發(fā)揮突發(fā)事件應(yīng)對(duì)專門機(jī)構(gòu)的統(tǒng)率作用，強(qiáng)化重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的組織建設(shè)。重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的法制保障要做到有效有力，就必須強(qiáng)化各突發(fā)事件應(yīng)對(duì)專門機(jī)構(gòu)的建設(shè)，構(gòu)建一個(gè)責(zé)任明確、統(tǒng)一指揮、分工合作的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)協(xié)調(diào)系統(tǒng)，包括突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的指RhKoqQnomkyczOYQ+Ha2Bw==揮機(jī)構(gòu)、應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、應(yīng)急處置工作機(jī)構(gòu)以及相關(guān)應(yīng)急指揮平臺(tái)。目前，我國地方政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的專門機(jī)構(gòu)建設(shè)方面顯得較為薄弱。一些地方的專門應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置還停留在形式上，常設(shè)應(yīng)急機(jī)構(gòu)如應(yīng)急辦公室等在很多情況下僅僅承擔(dān)信息匯集、傳遞、文件傳達(dá)等有限的職能，權(quán)力有限且不夠集中，協(xié)調(diào)能力嚴(yán)重不足，一旦遭遇重大突發(fā)事件，則很難迅速發(fā)揮應(yīng)急指揮作用。國外經(jīng)驗(yàn)和“5·12”汶川大地震等事件表明，一個(gè)強(qiáng)有力的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)專門（指揮）機(jī)構(gòu)是極為重要的。為此，需要通過法律規(guī)范確定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)、編制、人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)施設(shè)備，以及與其他政府部門、機(jī)構(gòu)的關(guān)系等，強(qiáng)化突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的組織建設(shè)，保證突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。總體而言，各地應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自的客觀情況，盡可能地建立有法制保障的，權(quán)威、獨(dú)立、統(tǒng)一、高效的各級(jí)危機(jī)應(yīng)對(duì)指揮中心等專門機(jī)構(gòu)，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、各司其職、各負(fù)其責(zé)的原則，調(diào)度各級(jí)政府部門、機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量，充分發(fā)揮專家組的重要作用，依靠訓(xùn)練有素的專業(yè)救援隊(duì)伍，更好地實(shí)現(xiàn)重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的職能。
　　第三，全面考量突發(fā)因素，強(qiáng)化對(duì)重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)預(yù)案的制定。應(yīng)急預(yù)案作為“一案三制”的重要內(nèi)容，是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的決策保障和行動(dòng)依據(jù)，也是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的法制保障的規(guī)范性支撐。應(yīng)急預(yù)案以具體行為規(guī)則的方式，體現(xiàn)了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的法制保障的應(yīng)用與實(shí)踐。制定各種強(qiáng)制性應(yīng)急預(yù)案和技術(shù)規(guī)范能夠?yàn)橥话l(fā)事件應(yīng)對(duì)提供具體指導(dǎo)和技術(shù)保障。當(dāng)前，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)盡快改變應(yīng)急預(yù)案不完善的普遍現(xiàn)狀，在認(rèn)真調(diào)查、分析本地區(qū)可能發(fā)生的突發(fā)事件的基礎(chǔ)上，做出全面、細(xì)致、可靠的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，充分考慮各種社會(huì)危害和社會(huì)影響，以本地區(qū)各種政府和社會(huì)資源的客觀條件為基礎(chǔ)，制定出能夠反映本地區(qū)客觀實(shí)際，體現(xiàn)本地區(qū)特點(diǎn)，具備較強(qiáng)操作性，科學(xué)、合理的一般性和重大突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并通過制度化的手段，保證預(yù)案能夠切實(shí)發(fā)揮效用。其中，應(yīng)急預(yù)案的制定不但需要考慮啟動(dòng)條件、組織指揮體系、預(yù)警預(yù)報(bào)、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急保障等內(nèi)容，還要重點(diǎn)關(guān)注事后救助和恢復(fù)重建等內(nèi)容?！?〕 （P193 ）近年來國際國內(nèi)發(fā)生的重大突發(fā)事件表明，自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，重大工程、項(xiàng)目所在地區(qū)，社會(huì)矛盾、民族矛盾集中地區(qū)等，尤其要切實(shí)做好應(yīng)急預(yù)案制定工作。
　　第四，以加強(qiáng)政府公信力建設(shè)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化基層政府重大突發(fā)事件處置能力的培養(yǎng)。與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法把突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的基礎(chǔ)職責(zé)賦予縣級(jí)以上政府形成反差的是，實(shí)踐中基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村社組織往往成為重大突發(fā)事件處置的第一道屏障?！?·12”汶川大地震帶來了嚴(yán)重的道路、通訊中斷，災(zāi)民自救和政府、社會(huì)救援被迫以村社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心和紐帶。在災(zāi)后重建過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府和村社組織也在政策釋疑、民心安撫等方面做了大量工作，發(fā)揮了相當(dāng)重要的基礎(chǔ)作用。因此，應(yīng)當(dāng)通過法制手段加強(qiáng)對(duì)基層政府重大突發(fā)事件處置能力的培養(yǎng)，如提高基層政府和干部的重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)意識(shí)，提升基層政府和干部的重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、應(yīng)急和救援，盡可能地將重大突發(fā)事件、重大社會(huì)矛盾化解在基層，避免擴(kuò)大和升級(jí)，給社會(huì)秩序造成更大的影響。大量案例表明，政府對(duì)于社會(huì)秩序的調(diào)控須兼具合法性和正當(dāng)性，一旦地方政府尤其是基層政府不重視公信力建設(shè)，則突發(fā)事件極有可能成為社會(huì)失控的重要外部誘因。
　　第五，尊重和保障公眾權(quán)利，將依法處置作為重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的基本準(zhǔn)則。行政權(quán)力與人民權(quán)利的主要區(qū)別在于，人民權(quán)利是行政權(quán)力的來源，而不是由行政權(quán)力派生出人民權(quán)利；行政權(quán)力具有手段性，人民權(quán)利具有目的性，行政權(quán)力是為實(shí)現(xiàn)人民權(quán)利服務(wù)的。基于重大突發(fā)事件給社會(huì)秩序帶來的嚴(yán)重影響，政府行使行政權(quán)力應(yīng)對(duì)突發(fā)事件往往會(huì)增大公民權(quán)利克減的風(fēng)險(xiǎn)，甚至引致公民權(quán)利損害。因此，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法制體系建設(shè)必須確定公眾權(quán)利保障與克減的程度。例如，重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)需要尊重和保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，盡可能完善的權(quán)利保障措施將有利于團(tuán)結(jié)多數(shù)群眾，“5·12”汶川大地震中政府多次進(jìn)行公告和情況說明，邀請(qǐng)社會(huì)力量參與和監(jiān)督抗震救災(zāi)工作，就很好地起到了統(tǒng)一思想、應(yīng)對(duì)困難的作用。政府行使行政權(quán)力導(dǎo)致公眾權(quán)利的克減必須由立法限定在一定范圍內(nèi)。其次，對(duì)于在應(yīng)急狀態(tài)下受損的公眾權(quán)利，法律應(yīng)當(dāng)提供有效的救濟(jì)途徑，如事中的政府救助、社會(huì)幫扶，事后的行政補(bǔ)償、司法救濟(jì)，都應(yīng)當(dāng)通過立法或政策激勵(lì)等方式加以明確。從“5·12”汶川大地震的處置經(jīng)驗(yàn)來看，依法應(yīng)對(duì)不但使政府對(duì)事件的處置受到法律的有效控制，而且有利于安撫社會(huì)情緒，恢復(fù)社會(huì)秩序，發(fā)揮著基本準(zhǔn)則的功效。
　　第六，以社會(huì)系統(tǒng)構(gòu)建為依托，強(qiáng)化重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中法制保障的配套制度建設(shè)。突發(fā)事件尤其是重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)牽涉到社會(huì)的方方面面，因此需要整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)都能有效地為法制保障提供動(dòng)力。首先，要鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織、公民等社會(huì)力量廣泛參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，使政府、公民、社會(huì)組織都能夠貢獻(xiàn)力量。其次，要強(qiáng)化宣傳、教育、演練等手段，進(jìn)一步提高全社會(huì)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)意識(shí)。“5·12”汶川大地震發(fā)生后，零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)開展了一次地震災(zāi)區(qū)居民生活監(jiān)測(cè)調(diào)研活動(dòng)。接受調(diào)查的889名受災(zāi)居民中，有超過六成的被訪者表示“不太了解”或“根本不了解”地震逃生、救援等方面的知識(shí)。這充分表明，很有必要通過法制措施督促地方政府開展公共安全知識(shí)的廣泛社會(huì)宣傳，督促社區(qū)、農(nóng)村、企業(yè)進(jìn)一步提高突發(fā)事件應(yīng)對(duì)意識(shí)，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的自我救援意識(shí)和準(zhǔn)備，強(qiáng)化突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的教育培訓(xùn)和應(yīng)對(duì)實(shí)戰(zhàn)演練。再次，要進(jìn)一步完善與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備、物質(zhì)資料建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)民間應(yīng)急隊(duì)伍的培養(yǎng)。最后，要努力提供科學(xué)研究和制度創(chuàng)新的力度，為防范化解突發(fā)事件提供必要的技術(shù)手段和制度條件。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的配套措施不但需要通過法律的手段確定下來，而且應(yīng)當(dāng)有機(jī)、緊密地結(jié)合在一起，共同構(gòu)建突發(fā)事件尤其是重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的社會(huì)響應(yīng)體系。
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　　責(zé)任編輯 楊在平