〔摘要〕 信訪與行政復(fù)議的有效銜接和互動(dòng)是減輕信訪壓力，將信訪納入法治化軌道的基本思路。當(dāng)前，信訪與行政復(fù)議的銜接互動(dòng)存在諸多問(wèn)題：信訪制度的功能定位不清，二者銜接互動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)不明確，銜接互動(dòng)的方式不合理。加強(qiáng)我國(guó)信訪與行政復(fù)議的銜接互動(dòng)，應(yīng)準(zhǔn)確定位信訪制度，明確銜接互動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，建立銜接互動(dòng)的工作機(jī)制。
　　〔關(guān)鍵詞〕 信訪，行政復(fù)議，權(quán)利救濟(jì)，具體行政行為，抽象行政行為
　　〔中圖分類號(hào)〕D922.112 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2011）06-0137-04
　　一、問(wèn)題的提出
　　通過(guò)信訪解決糾紛是公民行使自己的基本權(quán)利，權(quán)利的合法行使是法治的基本特征，也是法治的價(jià)值所在。但與之形成悖論的是，這種基本權(quán)利的行使卻導(dǎo)致非法治化的結(jié)果，典型表現(xiàn)是信訪可以輕易否定通過(guò)正常司法程序形成的裁決，這導(dǎo)致司法公信力下降和社會(huì)上的大量糾紛轉(zhuǎn)而通過(guò)信訪加以解決。一個(gè)社會(huì)中大量糾紛通過(guò)信訪而不是司法解決，或者說(shuō)人們普遍認(rèn)為信訪比司法解決糾紛的效率更高、可信度更大，這并非是法治所追求的結(jié)果，甚至說(shuō)是法治的失敗。
　　這種悖論的解決之道大體上可以分為兩種思路：一是完善制度，二是取消信訪。制度的完善在法律層面大體可以分為兩條線索：一是確實(shí)樹(shù)立司法公信力，把糾紛引導(dǎo)到司法渠道；二是完善信訪與行政復(fù)議的銜接機(jī)制，處理好信訪與行政復(fù)議等救濟(jì)途徑的關(guān)系。這兩條線索各有其價(jià)值，也正因?yàn)榇耍秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》將“完善行政復(fù)議與信訪的銜接機(jī)制”作為建設(shè)法治政府、依法化解社會(huì)矛盾糾紛的重要內(nèi)容之一。
　　行政復(fù)議和信訪間的有效銜接互動(dòng)，既可以減輕信訪的壓力，也有利于把信訪工作納入法治化軌道，提高全社會(huì)的法律意識(shí)。我國(guó)行政復(fù)議法第6條列舉性地規(guī)定了11類具體行政行為作為行政復(fù)議的受案范圍，信訪條例第2條把信訪受理事項(xiàng)范圍界定得更為寬泛，除法定排除事項(xiàng)外，不論是何種類型的職務(wù)行為，都屬于信訪受理事項(xiàng)范圍。盡管二者范圍不同，但也存在一定的銜接和交叉。信訪條例第14條第2款規(guī)定了信訪受理事項(xiàng)的排除范圍，即“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出?！痹摽钏懦氖马?xiàng)是一種投訴請(qǐng)求，而不是建議或意見(jiàn)，并且這種投訴請(qǐng)求依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決。就信訪和行政復(fù)議間關(guān)系而言，根據(jù)本款規(guī)定，凡依法屬于應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議途徑可以解決的投訴請(qǐng)求，不屬于信訪受理事項(xiàng)范圍。
　　信訪與行政復(fù)議銜接互動(dòng)的核心問(wèn)題是如何處理同時(shí)屬于行政復(fù)議范圍的信訪事項(xiàng)。換言之，當(dāng)某一事項(xiàng)既屬于信訪受理范圍又屬于行政復(fù)議受理范圍時(shí)，信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何處理？根據(jù)信訪條例第14條第2款的規(guī)定可知，信訪工作機(jī)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)受理依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議途徑解決的投訴請(qǐng)求。也就是說(shuō)，判斷信訪轉(zhuǎn)行政復(fù)議的標(biāo)準(zhǔn)在于行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議受理事項(xiàng)范圍。凡屬于行政復(fù)議受理事項(xiàng)的范圍不能徑行提起信訪請(qǐng)求，必須現(xiàn)行提起行政復(fù)議。正如有學(xué)者所言，“在行政系統(tǒng)內(nèi)部不得以信訪取代相對(duì)人應(yīng)通過(guò)復(fù)議獲得的救濟(jì)，復(fù)議的作用應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)性的，而信訪所應(yīng)發(fā)揮的只是在無(wú)法啟動(dòng)行政復(fù)議之后的拾遺補(bǔ)缺的作用。” 〔1 〕
　　盡管規(guī)定是比較明確的，但信訪與行政復(fù)議的銜接仍然存在不少值得探討的問(wèn)題。較為典型的問(wèn)題有兩個(gè)：第一個(gè)問(wèn)題是信訪機(jī)構(gòu)不受理信訪請(qǐng)求能否提起行政復(fù)議。這個(gè)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)回歸到信訪機(jī)構(gòu)的定位。根據(jù)信訪條例的規(guī)定，我國(guó)的信訪機(jī)構(gòu)是縣級(jí)以上人民政府設(shè)置的工作機(jī)構(gòu)，履行與信訪有關(guān)的工作職責(zé)，包括受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的信訪事項(xiàng)，承辦上級(jí)和本級(jí)人民政府交由處理的信訪事項(xiàng)等。信訪機(jī)構(gòu)不受理信訪請(qǐng)求屬于行政不作為，如果信訪機(jī)構(gòu)拒不受理依法應(yīng)當(dāng)屬于信訪的請(qǐng)求，則信訪人有權(quán)以信訪機(jī)構(gòu)不作為為由提起行政復(fù)議。第二個(gè)問(wèn)題是對(duì)于信訪處理決定能否提起行政復(fù)議。信訪條例第34條規(guī)定了信訪決定的救濟(jì)程序，即信訪人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的信訪事項(xiàng)處理意見(jiàn)不服的，可以自收到書(shū)面答復(fù)之日起30日內(nèi)請(qǐng)求原辦理行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)查。收到復(fù)查請(qǐng)求的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)查請(qǐng)求之日起30日內(nèi)提出復(fù)查意見(jiàn)，并予以書(shū)面答復(fù)。這是一個(gè)三級(jí)審查制，包括答復(fù)、復(fù)查與復(fù)核。問(wèn)題是如果信訪人針對(duì)信訪機(jī)構(gòu)的答復(fù)意見(jiàn)不請(qǐng)求復(fù)查而直接提起行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)否受理？信訪條例對(duì)此沒(méi)有禁止性規(guī)定，但從信訪條例第33條、第34條和第35條的規(guī)定來(lái)看，信訪條例已經(jīng)在信訪程序內(nèi)部搭建了一條信訪意見(jiàn)的救濟(jì)途徑，排除了通過(guò)行政復(fù)議的救濟(jì)。
　　二、信訪與行政復(fù)議銜接互動(dòng)面臨的困境
　　（一）信訪制度的功能定位不清。信訪是一種政治監(jiān)督制度還是一種行政救濟(jì)制度？對(duì)這一問(wèn)題至今沒(méi)有定論。信訪制度產(chǎn)生之初，其功能定位主要是一種傳遞社會(huì)信息的政治機(jī)制，偏向于監(jiān)督，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)沒(méi)有爭(zhēng)議。信訪條例作為信訪制度化的產(chǎn)物也沒(méi)有對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行明確的回答。信訪條例第l條規(guī)定：“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序，制定本條例?！边@是信訪條例的立法宗旨，包括三層含義：一是從政治工作的要求出發(fā)，密切人民政府同人民群眾的聯(lián)系；二是保護(hù)信訪人在參與信訪活動(dòng)時(shí)所享有的權(quán)益；三是從管理的角度維護(hù)信訪秩序。根據(jù)這一條規(guī)定，并不能明確信訪制度的功能是一種監(jiān)督還是一種救濟(jì)。所謂救濟(jì)，一般會(huì)涉及個(gè)案處理，即當(dāng)事人在個(gè)案中權(quán)利受到侵害時(shí)，可以通過(guò)特定的程序獲得彌補(bǔ)。當(dāng)事人在獲得救濟(jì)的同時(shí)，可能形成對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，但如果某項(xiàng)制度僅定位為監(jiān)督的話，則不一定具有救濟(jì)的功能。這一點(diǎn)從信訪的辦理結(jié)果即可看出。信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)信訪事項(xiàng)的處理多為程序性行為，具有居間的性質(zhì)，表現(xiàn)為對(duì)信訪事項(xiàng)的接收、轉(zhuǎn)送及反饋。信訪工作機(jī)構(gòu)一般沒(méi)有實(shí)體處分權(quán)，其處理行為不會(huì)直接影響當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)益。〔2 〕
　?。ǘ┬旁L與行政復(fù)議銜接互動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)不明確。信訪條例規(guī)定：對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。這是信訪和行政復(fù)議銜接互動(dòng)機(jī)制的主要法律依據(jù)。這條規(guī)定確立了信訪的“兜底”地位，即只要不是依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序可以提起行政復(fù)議的事項(xiàng)，均可以提出信訪請(qǐng)求。但是，這一規(guī)定并不能給信訪與行政復(fù)議間的銜接互動(dòng)設(shè)定一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。
　　第一，具體行政行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確。具體行政行為作為行政復(fù)議的受案范圍本身很難認(rèn)定，和抽象行政行為彼此界限不清。為此，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消具體行政行為和抽象行政行為的分類。判斷是不是屬于依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議途徑解決的事項(xiàng)，其前提是對(duì)具體行政行為的判斷，如果具體行政行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確，則對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議途徑解決就不明確。很有可能發(fā)生的一種情況是，當(dāng)事人認(rèn)為請(qǐng)求事項(xiàng)不屬于具體行政行為，因?yàn)椴荒芡ㄟ^(guò)行政復(fù)議途徑解決，但信訪機(jī)構(gòu)確認(rèn)為是具體行政行為。
　　第二，提起行政復(fù)議的期限不明確。提起行政復(fù)議的期限不明確，意味著在有些情況下是提起行政復(fù)議還是申請(qǐng)信訪就不明確。行政復(fù)議的申請(qǐng)期限主要存在兩個(gè)問(wèn)題：一是行政復(fù)議是否有最長(zhǎng)申請(qǐng)期限的問(wèn)題。關(guān)于未告知具體行政行為內(nèi)容時(shí)的最長(zhǎng)申請(qǐng)期限，行政復(fù)議法沒(méi)有作出規(guī)定；關(guān)于未告知申請(qǐng)權(quán)及期限時(shí)的最長(zhǎng)申請(qǐng)期限，行政復(fù)議法也沒(méi)有作出規(guī)定。根據(jù)公法的一般原則，既然行政復(fù)議法對(duì)此沒(méi)有作出規(guī)定，則說(shuō)明行政復(fù)議不存在最長(zhǎng)申請(qǐng)期限。換言之，如果行政主體在作出具體行政行為時(shí)沒(méi)有告知相對(duì)人行政行為的內(nèi)容或申請(qǐng)權(quán)及期限，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)行政行為則處于隨時(shí)可能被申請(qǐng)行政復(fù)議的狀態(tài)中。二是行政復(fù)議申請(qǐng)期限的中止、中斷和延長(zhǎng)問(wèn)題。根據(jù)行政復(fù)議法第9條第2款的規(guī)定，有人將其理解為行政復(fù)議申請(qǐng)期限的中止，有人則認(rèn)為這屬于行政復(fù)議申請(qǐng)期限的延長(zhǎng)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，這里的“繼續(xù)計(jì)算”能否理解為重新計(jì)算。從行政復(fù)議法規(guī)定的文意來(lái)看，行政復(fù)議申請(qǐng)期限只包括因不可抗力或者其他正當(dāng)理由而中止，而未涉及中斷。但如果僅僅理解為中止，也可能有失公平，會(huì)放縱違法行政行為。
　　
　　第三，信訪受理事項(xiàng)不明確。信訪條例關(guān)于信訪事項(xiàng)的規(guī)定可以概括為“公務(wù)人員的職務(wù)行為”，即行政機(jī)關(guān)、法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的單位或組織及其工作人員的職務(wù)行為都屬于信訪受理事項(xiàng)。如此寬泛的界定等于對(duì)所有行政爭(zhēng)議作了一個(gè)兜底條款，可以理解為凡是不屬于依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求都屬于信訪受理事項(xiàng)范圍。這一規(guī)定實(shí)際上模糊了信訪受理事項(xiàng)的邊界，掩蓋了信訪作為救濟(jì)途徑應(yīng)有的特色，其后果是大量的案件流入信訪，造成“信訪潮”或“信訪爆炸”。
　　（三）信訪與行政復(fù)議銜接互動(dòng)的方式不合理。根據(jù)信訪條例和行政復(fù)議法的規(guī)定，信訪和行政復(fù)議的銜接互動(dòng)是雙向的，也就是說(shuō)，從信訪可以轉(zhuǎn)向行政復(fù)議，也可以從行政復(fù)議轉(zhuǎn)向信訪。前者如對(duì)信訪機(jī)構(gòu)不作為提起行政復(fù)議、對(duì)信訪機(jī)構(gòu)答復(fù)意見(jiàn)不服提起行政復(fù)議等，后者如對(duì)超過(guò)行政復(fù)議期限的事項(xiàng)提出信訪請(qǐng)求、對(duì)已經(jīng)復(fù)議過(guò)并且行政復(fù)議決定已經(jīng)生效的事項(xiàng)提出信訪請(qǐng)求等。這種銜接互動(dòng)方式帶來(lái)不少問(wèn)題，一是行政復(fù)議決定的效力沒(méi)有被充分尊重，可以任意因信訪而被撤銷；二是行政復(fù)議、行政訴訟等法定救濟(jì)程序沒(méi)有被充分尊重，許多本應(yīng)通過(guò)訴訟程序解決的問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)納入訴訟程序的軌道；三是信訪處理行為的性質(zhì)被錯(cuò)誤定位，甚至被當(dāng)作一般具體行政行為加以對(duì)待。
　　三、完善信訪與行政復(fù)議銜接互動(dòng)的路徑選擇
　?。ㄒ唬?zhǔn)確定位信訪制度。目前，我國(guó)信訪制度的性質(zhì)定位不甚清楚，多數(shù)學(xué)者傾向于將其定位為一種救濟(jì)制度?！? 〕 這有其合理性：一是拓寬了相對(duì)人維護(hù)權(quán)益的渠道，為相對(duì)人尋求權(quán)利救濟(jì)提供了方便；二是彌補(bǔ)了行政復(fù)議和行政訴訟制度的不足，有助于形成完善的權(quán)利救濟(jì)體系；三是信訪在實(shí)踐中的救濟(jì)功能越來(lái)越被認(rèn)可，許多糾紛可以通過(guò)信訪較為便利地解決。盡管如此，信訪對(duì)法治的負(fù)面影響仍不容忽視，淡化甚至取消信訪的呼聲一直都沒(méi)有消失。筆者認(rèn)為，信訪制度的改革關(guān)鍵不在于強(qiáng)化信訪還是淡化信訪，而是準(zhǔn)確定位。信訪作為具有中國(guó)特色的一項(xiàng)制度，有其存在的合理性，因此，盲目取消信訪在我國(guó)不具有現(xiàn)實(shí)性，也不符合我國(guó)憲法的規(guī)定。信訪制度的準(zhǔn)確定位應(yīng)當(dāng)考慮其所處的整個(gè)法律體系。行政爭(zhēng)議的解決在我國(guó)已經(jīng)初步形成了一個(gè)完整的法律救濟(jì)體系，包括行政復(fù)議法、行政訴訟法和國(guó)家賠償法等。當(dāng)然，這些以權(quán)利救濟(jì)為主要目的的法律體系還不夠完善。但這些制度的不完善不是另行把信訪也作為權(quán)利救濟(jì)渠道的理由，解決之道在于權(quán)利救濟(jì)法律自身的完善。因此，信訪機(jī)構(gòu)不具有權(quán)利救濟(jì)的正當(dāng)性，信訪制度本身的設(shè)置也不利于權(quán)利的救濟(jì)。信訪制度的準(zhǔn)確定位應(yīng)當(dāng)是回歸監(jiān)督。提出并積極支持這一觀點(diǎn)的學(xué)者于建嶸認(rèn)為，老百姓可以提意見(jiàn)和建議，把信訪視為公民政治參與的渠OpQAz4/4nedzHAIxli1s1QisCGnJeBVTq5I8+aHBbPA=道，但一定要把公民權(quán)利救濟(jì)功能從信訪制度中分離出去，以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性?！? 〕 周永坤教授也認(rèn)為：“目前強(qiáng)化信訪制度是一個(gè)建立在錯(cuò)誤的理論之上的錯(cuò)誤的制度選擇，唯一正確的選擇是強(qiáng)化法院的功能，將信訪機(jī)構(gòu)還原為一個(gè)下情上達(dá)的信息傳遞機(jī)構(gòu)?！?〔5 〕 兩位學(xué)者的共同點(diǎn)不在于取消信訪，而在于重新定位信訪的制度功能，把救濟(jì)功能從信訪中剔除出去，交給司法機(jī)構(gòu)，與此同時(shí)，把信訪的功能回歸到自身應(yīng)有的位置，即監(jiān)督。
　　將信訪制度定位為監(jiān)督，有利于信訪與行政復(fù)議銜接互動(dòng)機(jī)制的建立和完善。行政復(fù)議是一種內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制，當(dāng)然，其和行政訴訟制度相比，監(jiān)督色彩較為濃厚，但總體來(lái)看，行政復(fù)議更側(cè)重于權(quán)利的救濟(jì)。同為內(nèi)部制度的信訪如果其側(cè)重于監(jiān)督，則諸多本應(yīng)該通過(guò)行政復(fù)議制度解決的糾紛就不應(yīng)也不會(huì)再集中到信訪。當(dāng)然，行政復(fù)議制度在權(quán)利救濟(jì)方面還有待進(jìn)一步完善，行政復(fù)議制度越完善，信訪監(jiān)督功能的體現(xiàn)就應(yīng)越明顯。
　?。ǘ┟鞔_信訪與行政復(fù)議銜接互動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)。首先，應(yīng)當(dāng)明確行政復(fù)議的受案范圍。行政復(fù)議的受案范圍亟需擴(kuò)大。盡管按規(guī)定行政復(fù)議可以對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查，但這種審查是附帶性審查，即必須在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)才可以一并審查該具體行政行為所依據(jù)的抽象行政行為。對(duì)抽象行政行為的附帶性審查一定程度上限制了當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)空間。既然行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查，那么在規(guī)定行政復(fù)議的受案范圍時(shí)完全沒(méi)有必要把這種審查定位為附帶性審查，而應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人可以直接對(duì)抽象行政行為提出復(fù)議申請(qǐng)。這樣規(guī)定的好處在于能避免抽象行政行為和具體行政行為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不明給當(dāng)事人帶來(lái)的選擇上的困難，也有助于信訪機(jī)構(gòu)合理分流信訪事項(xiàng)和行政復(fù)議事項(xiàng)。與之相關(guān)的一個(gè)問(wèn)題是行政訴訟的受案范圍。筆者認(rèn)為，一步放開(kāi)，把所有抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的條件尚不成熟，為此，可以考慮采用附帶審查方式，即在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政訴訟時(shí)，當(dāng)事人可以一并向法院提出對(duì)抽象行政行為的審查申請(qǐng)。擴(kuò)大行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍，目的在于盡可能彰顯行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)功能，使大部分行政爭(zhēng)議盡量通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟解決。
　　其次，要明確行政復(fù)議前置的程序效力，即明確規(guī)定凡是屬于應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政復(fù)議解決的爭(zhēng)議，信訪一律不能受理。有一個(gè)值得探討的問(wèn)題是，因行政復(fù)議期限的問(wèn)題導(dǎo)致不能獲得行政復(fù)議的救濟(jì)能否提起信訪，這一問(wèn)題又可分為兩種情況：一是超過(guò)行政復(fù)議期限方才提起行政復(fù)議；二是行政復(fù)議決定已發(fā)生效力，但當(dāng)事人在法定期限內(nèi)沒(méi)有提起行政訴訟或者說(shuō)已經(jīng)超過(guò)行政訴訟的起訴期限。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議期限的設(shè)置目的在于督促當(dāng)事人盡早提出請(qǐng)求，以維護(hù)行政行為的穩(wěn)定性。因期限問(wèn)題致使當(dāng)事人喪失了通過(guò)行政復(fù)議獲得救濟(jì)的權(quán)利不能成為當(dāng)事人獲得信訪處理的當(dāng)然理由。如果信訪機(jī)構(gòu)可以隨意處理相關(guān)爭(zhēng)議，則行政復(fù)議乃至行政訴訟的期限制度將形同虛設(shè)，行政復(fù)議和行政訴訟的程序效力也不復(fù)存在。
　　最后，要明確信訪事項(xiàng)的受理范圍。信訪是一種具有居間性質(zhì)的程序性行為，主要職能在于對(duì)信訪事項(xiàng)的接收、轉(zhuǎn)送及反饋，因此，信訪機(jī)構(gòu)對(duì)信訪事項(xiàng)一般沒(méi)有實(shí)體處分權(quán)，不直接決定當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從這一點(diǎn)也可以看出信訪的功能應(yīng)當(dāng)主要是監(jiān)督而非救濟(jì)。明確信訪事項(xiàng)的受理范圍，就是要明確信訪的功能不在于進(jìn)行實(shí)體權(quán)利救濟(jì)，而在于通過(guò)一種間接的途徑進(jìn)行監(jiān)督，因此，但凡涉及當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政爭(zhēng)議，應(yīng)該盡可能地引導(dǎo)到行政復(fù)議或行政訴訟途徑加以解決，而不能作為信訪的受理范圍。信訪本身也不應(yīng)積極介入實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的具體處理，這一方面有利于減輕信訪的壓力，另一方面也有利于糾紛通過(guò)法律途徑解決。
　　（三）建立信訪與行政復(fù)議銜接互動(dòng)的工作機(jī)制。一要建立聯(lián)絡(luò)員制度。建立信訪與行政復(fù)議銜接互動(dòng)機(jī)制首要的是要建立相關(guān)的工作機(jī)制，如情況交流、問(wèn)題研究、復(fù)議信訪事項(xiàng)協(xié)商處理等。實(shí)踐中一個(gè)較為突出的問(wèn)題是對(duì)某一事項(xiàng)是屬于信訪還是行政復(fù)議的范圍的認(rèn)定，往往由于理解上的原因而產(chǎn)生不同的認(rèn)識(shí)。為此，可以考慮建立信訪與行政復(fù)議的聯(lián)絡(luò)員制度，由聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)日常的工作聯(lián)系。信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)收到的信訪事項(xiàng)是否可以轉(zhuǎn)為行政復(fù)議不能作出判斷的，可通過(guò)聯(lián)絡(luò)員與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)系和協(xié)商。
　　二要建立告知制度。信訪機(jī)構(gòu)對(duì)于自己認(rèn)為應(yīng)當(dāng)屬于行政復(fù)議的事項(xiàng)以及通過(guò)聯(lián)絡(luò)員確認(rèn)屬于行政復(fù)議的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制作《信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)行政復(fù)議告知書(shū)》，連同相關(guān)材料一并移交行政復(fù)議機(jī)構(gòu)處理，同時(shí)抄告信訪人。對(duì)于信訪移交事項(xiàng)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以受理審查并作出行政復(fù)議決定。對(duì)于行政復(fù)議轉(zhuǎn)信訪事項(xiàng)，也應(yīng)按照同樣的程序進(jìn)行移交和告知。
　　三是要建立信訪與行政復(fù)議的信息共享制度。對(duì)于信訪和行政復(fù)議受理的事項(xiàng)，可以考慮建立信息共享制度，信訪機(jī)構(gòu)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)均能知曉彼此受理的事項(xiàng)。如果行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為信訪受理并擬處理的事項(xiàng)屬于行政復(fù)議的范圍，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聯(lián)絡(luò)員制度及時(shí)加以溝通協(xié)調(diào)。反之亦然，信訪機(jī)構(gòu)如果認(rèn)為行政復(fù)議受理并擬處理的事項(xiàng)屬于信訪的范圍，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)聯(lián)絡(luò)員及時(shí)加以溝通協(xié)調(diào)，以免啟動(dòng)不必要的程序。
　　
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　　責(zé)任編輯 楊在平