〔摘要〕 自公務(wù)員法實(shí)施以來(lái)，我國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度逐步建立并不斷完善，但現(xiàn)實(shí)中仍存在不少問(wèn)題。西方國(guó)家公務(wù)員制度改革的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)有一定啟示，這包括：樹(shù)立多元化的價(jià)值理念；控制公務(wù)員的總體規(guī)模，運(yùn)用多元化的靈活雇傭政策；變革公務(wù)員考錄、任用、培養(yǎng)方式，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化與職業(yè)化；逐步取消社會(huì)保險(xiǎn)“雙軌制”，把公務(wù)員納入全國(guó)統(tǒng)一的社保體系，健全公務(wù)員社會(huì)化保障機(jī)制。
　　〔關(guān)鍵詞〕 公務(wù)員制度，聘任制公務(wù)員，公共部門(mén)，人力資源管理
　　〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2011）05-0114-03
　　
　　西方國(guó)家公務(wù)員制度是以韋伯的官僚制和威爾遜的“政治-行政二分法”為理論基礎(chǔ)，在摒棄“恩賜官爵制”和批判“政黨分肥制”（某政黨執(zhí)政后把公職當(dāng)作戰(zhàn)利品進(jìn)行瓜分）的前提下形成和發(fā)展起來(lái)的，其主要精神體現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)性考試、職位常任、功績(jī)制、政治中立等內(nèi)容中。20世紀(jì)70年代始，以官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)公務(wù)員制度不斷受到猛烈的批判，摒棄官僚制、超越官僚制、“再造政府”的呼聲日漸高漲。在此情景下，新公共管理運(yùn)動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生，對(duì)西方政府管理的理論與實(shí)踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響，成為西方各國(guó)公務(wù)員制度改革的潮流和方向。包括西方國(guó)家在內(nèi)的全球范圍內(nèi)的公務(wù)員制度改革運(yùn)動(dòng)為我國(guó)現(xiàn)代公務(wù)員制度的建立、發(fā)展、改革、創(chuàng)新和完善提供了世界背景的參照框架和理論支持。我國(guó)公務(wù)員制度建立不到20年，還處于初創(chuàng)階段，與西方絕然不同的公務(wù)員制度發(fā)展階段和行政生態(tài)，決定了我國(guó)公務(wù)員制度改革的價(jià)值理論選擇和具體推進(jìn)要復(fù)雜得多。按照里格斯的行政生態(tài)學(xué)說(shuō)，我國(guó)仍然處于農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，行政模式兼有農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)行政模式的特征，具有明顯的異質(zhì)性、重疊性及形式主義特點(diǎn)。這種過(guò)渡性的棱柱型行政生態(tài)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家迥然不同，這就決定了指導(dǎo)我國(guó)公務(wù)員制度改革的理論，既不能跳躍式地跟隨西方理論發(fā)展與改革實(shí)踐的路徑，也不能按部就班地復(fù)制西方的發(fā)展軌跡，而應(yīng)針對(duì)我國(guó)的行政實(shí)踐，合理地吸收、借鑒和改造它們的理論和經(jīng)驗(yàn)?；诖?，筆者以為，在多元化價(jià)值理念的指引下，實(shí)行多元化的靈活雇用政策，確定公務(wù)員專(zhuān)業(yè)化與職業(yè)化的發(fā)展方向，健全公務(wù)員社會(huì)化保障機(jī)制，是完善我國(guó)公務(wù)員制度改革可資借鑒的策略和路徑選擇。
　　一、倡導(dǎo)多元化的價(jià)值理念
　　我國(guó)公務(wù)員制度是在接受官僚制的理念和方法、參照和借鑒西方國(guó)家文官制度的基礎(chǔ)上建立、發(fā)展起來(lái)的。盡管我國(guó)公務(wù)員制度建立時(shí)間尚短，但如西方國(guó)家一樣，機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下、程序繁瑣、人員異化、組織缺乏活力等傳統(tǒng)官僚制的弊端仍顯露無(wú)遺；而與此同時(shí)，現(xiàn)代理性精神缺乏、規(guī)則認(rèn)同感缺失、規(guī)章制度不健全、人治主導(dǎo)、經(jīng)驗(yàn)行政大行其道等官僚制程度不足的問(wèn)題更為突出。我國(guó)的政府改革面臨著“來(lái)自傳統(tǒng)和后現(xiàn)代的雙重挑戰(zhàn)” 〔1 〕，規(guī)范與彈性、過(guò)程與結(jié)果、集權(quán)與分權(quán)、效率與平等、政治中立與政治回應(yīng)等一系列不同的價(jià)值觀使我國(guó)公務(wù)員制度改革處在價(jià)值沖突的夾縫中。
　　面對(duì)多重悖論，當(dāng)前我國(guó)應(yīng)拋棄二元對(duì)立觀念，以一種極具包容性與跨越性的眼界，樹(shù)立符合我國(guó)行政生態(tài)的多元化價(jià)值理念。
　　一方面，公務(wù)員制度改革的著重點(diǎn)仍需落定在理性官僚制的建構(gòu)和完善上。與西方國(guó)家的官僚制發(fā)展過(guò)度不同，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)中所顯露出的種種“官僚主義”弊端，更源于“官僚制不足”。因此，摒棄官僚制、超越官僚制并不適合我國(guó)實(shí)際?！爱?dāng)官僚制的理性精神在我國(guó)尚未得到張揚(yáng)，其合理性遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到充分發(fā)揮，學(xué)界對(duì)官僚制的批判、對(duì)官僚制的摒棄更容易誤導(dǎo)改革的方向” 〔2 〕。西方國(guó)家并未完全摒棄官僚制的改革實(shí)踐也證明，盡管官僚制存在不少弊端，但現(xiàn)代理性官僚制仍然是迄今為止最有效、最流行和最成功的組織形式。在我國(guó)，重視契約和法治精神，重視規(guī)則和制度約束，重視專(zhuān)業(yè)知識(shí)和職業(yè)倫理，重視效率和秩序，對(duì)于完善公務(wù)員制度至關(guān)重要。
　　另一方面，應(yīng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際，合理吸收新公共管理理論和新公共服務(wù)理論的精髓。旨在克服傳統(tǒng)官僚制弊端的新公共管理理論契合了我國(guó)政府組織追求效益、效率、效能、科學(xué)化、民本化的目標(biāo)，針對(duì)民主化程度不高、公民理念不強(qiáng)、行為缺乏回應(yīng)性等問(wèn)題的新公共服務(wù)理論亦與我國(guó)建立服務(wù)型政府的理念相一致。因此，適度地引入市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)理念，強(qiáng)調(diào)效益觀念和成本意識(shí)，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估，增強(qiáng)政府組織的彈性，樹(shù)立“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的服務(wù)意識(shí)，重視法治、公平和回應(yīng)性等憲政主義價(jià)值，均是我國(guó)應(yīng)該向西方國(guó)家學(xué)習(xí)的價(jià)值理念?！? 〕
　　總之，與西方國(guó)家不同，我國(guó)的公務(wù)員制度改革不應(yīng)強(qiáng)調(diào)“摒棄”官僚制、全面實(shí)行新公共管理，而應(yīng)擁有一種極具包容性與跨越性的眼界，樹(shù)立一種多元化的價(jià)值理念，實(shí)現(xiàn)理性官僚制、新公共管理理論和新公共服務(wù)理論在我國(guó)公務(wù)員制度中的合理融合、高度契合與和諧共處，這才是我國(guó)公務(wù)員制度改革的價(jià)值基礎(chǔ)。
　　二、實(shí)行多元化的雇傭政策
　　降低政府人力成本是全社會(huì)的共同呼聲，人力成本的降低依賴(lài)于反映成本-效益原則的市場(chǎng)化雇傭制度、基于職位與績(jī)效的薪酬體系、暢通的公務(wù)員退出機(jī)制、透明的公共預(yù)算制度、嚴(yán)格的編制管理及社會(huì)化的保險(xiǎn)制度等條件。而目前這些條件在我國(guó)尚未充分具備：臨時(shí)性人員雇傭在政府部門(mén)比例很小，大“才”小用、迷信通才的現(xiàn)象廣泛存在，公務(wù)員退出機(jī)制失靈①，預(yù)算不透明，編制難受約束，有些地方甚至沿用20世紀(jì)50年代的干部退休養(yǎng)老政策?？梢?jiàn)，即便聘任制公務(wù)員的收入與委任制相當(dāng)，通過(guò)職位聘任來(lái)降低政府人力成本的做法也面臨著種種阻力。根據(jù)新公共管理理論，借鑒西方國(guó)家公務(wù)員制度改革和企業(yè)人力資源管理的經(jīng)驗(yàn)，控制公務(wù)員的總體規(guī)模，運(yùn)用多元化的靈活雇傭政策，是目前我國(guó)可以努力的方向。 〔4 〕
　　第一，控制公務(wù)員的總體規(guī)模，降低用工成本。新公共管理理論注重成本、效率和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這反映到政府用工成本的控制上必然首先要求從整體上控制公務(wù)員的規(guī)模和數(shù)量。我國(guó)“膨脹-精簡(jiǎn)-膨脹”的政府機(jī)構(gòu)改革歷史表明，依靠政府部門(mén)“自編、自導(dǎo)、自演”的改革并不能真正有效地控制公務(wù)員的總體規(guī)模。因?yàn)楦鶕?jù)公共選擇理論，由一群并不比常人更高尚的“經(jīng)濟(jì)人”組成的政府天生就具有自我擴(kuò)張和膨脹的欲望，對(duì)這一欲望的抑制須仰仗于對(duì)政府權(quán)力的約束和馴服。西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)則告訴我們，實(shí)行嚴(yán)格的編制管理和透明的公共預(yù)算，并將其上升到立法層面，才是有效的策略。具體而言，應(yīng)做到按事設(shè)崗，按崗設(shè)編，按編撥款，將編制、經(jīng)費(fèi)、公務(wù)員增加的權(quán)力統(tǒng)統(tǒng)歸于人大而非政府部門(mén)。
　　第二，實(shí)行多元化的靈活雇傭政策。新公共管理理論的成本-效益原則要求，政府要在準(zhǔn)確分析用工需求的基礎(chǔ)上，采取不同的用工策略，即將常任雇員控制在一定限度內(nèi)，滿(mǎn)足組織最低限度的雇員需求，同時(shí)大幅增加臨時(shí)性、兼職或季節(jié)性的雇員，以大幅降低用工成本。美國(guó)就通過(guò)這一政策大幅節(jié)省了用工成本，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收支平衡。 〔5 〕具體而言，在目前常任制公務(wù)員比例和規(guī)模過(guò)大的情況下可采取以下雇傭政策：其一，通過(guò)外包，直接削減機(jī)構(gòu)和人員?？梢灾苯酉鳒p適合外包和社會(huì)化的交通運(yùn)輸?shù)群笄诒Ｕ蠉徫弧n案管理等輔助性職位，轉(zhuǎn)而向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。其二，政府急需的技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的專(zhuān)家和顧問(wèn)，盡可能地以兼職形式，實(shí)行一年內(nèi)的臨時(shí)任用或間斷性聘請(qǐng)政策，既可節(jié)約高額的用人成本，又可根據(jù)需要適時(shí)調(diào)整所需的專(zhuān)家。其三，加強(qiáng)政府部門(mén)與大學(xué)、國(guó)有企業(yè)、非營(yíng)利組織之間的人員交流，以滿(mǎn)足政府對(duì)專(zhuān)門(mén)人才的需要。其四，因項(xiàng)目或臨時(shí)性工作需要的工作人員，可到就業(yè)市場(chǎng)短期聘任，項(xiàng)目或工作完成后即可解除合約。其五，控制常任制公務(wù)員的數(shù)量和規(guī)模，并逐步減少所占比例，非核心崗位盡可能地實(shí)行職位聘任制。當(dāng)然，目前我國(guó)的公務(wù)員退出機(jī)制還不夠完善，保障機(jī)制還未實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，就業(yè)市場(chǎng)尚不發(fā)達(dá)，條件并不充分具備。但制度本身和社會(huì)條件之間是可以相互促進(jìn)的，作為一種模式，值得研究和嘗試。
　　
　　三、實(shí)現(xiàn)公務(wù)員隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化與職業(yè)化
　　根據(jù)制度設(shè)計(jì)者的初衷，實(shí)行公務(wù)員聘任制的目的之一是引進(jìn)政府急需的高級(jí)技術(shù)人才和專(zhuān)門(mén)人才，而這恰恰是選任、委任、考任等手段難以達(dá)到的。目前，機(jī)關(guān)聘任公務(wù)員的主要途徑仍是通過(guò)考試錄用，僅極少數(shù)高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才是直接選聘。在職位聘任范圍原本就較為有限的前提下，極少采用的直接選聘方式對(duì)整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍人才結(jié)構(gòu)的影響微乎其微。人才浪費(fèi)、大“才”小用與高級(jí)專(zhuān)門(mén)人才缺乏，是我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)過(guò)程中的一個(gè)悖論。這一問(wèn)題主要源于公務(wù)員專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化在意識(shí)上的薄弱和程度上的不足，具體表現(xiàn)在：迷信通才，在公務(wù)員考錄過(guò)程中，對(duì)公務(wù)員專(zhuān)業(yè)化重視不足；公務(wù)員發(fā)展缺乏良好的職業(yè)規(guī)劃和順暢的通道。公務(wù)員缺乏強(qiáng)有力的職業(yè)責(zé)任、職業(yè)操守和職業(yè)道德的約束。從根本