陳 璟

“小產(chǎn)權(quán)房”政策失敗成因與治理對策

陳 璟

福建省國土資源宣傳教育中心

隨著我國城市化進程的加快，城市的地價房價不斷攀升，同時刺激著城市周邊農(nóng)村集體土地的升值。由于政府壟斷了土地一級市場，村集體無法把集體土地轉(zhuǎn)化為有形的資本進行新農(nóng)村建設(shè)，于是就出現(xiàn)了所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，并呈現(xiàn)一種愈演愈烈的蔓延之勢。該文按照政策分析的流程，從經(jīng)濟學(xué)的視角分析有關(guān)政策出臺的原因，針對“小產(chǎn)權(quán)房”蔓延的現(xiàn)象闡明政策失敗的深層因素，并提出解決這一問題的對策。

小產(chǎn)權(quán)房 政策分析 集體土地流轉(zhuǎn)

1 概念界定

所謂“小產(chǎn)權(quán)房”或“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”, 是針對“大產(chǎn)權(quán)房(即正規(guī)商品房) ”而言的, 一般是指在農(nóng)民集體所有的土地上(包括宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地或農(nóng)用地等) 建設(shè), 未經(jīng)國有化征收, 未繳納土地出讓金等費用, 向集體組織之外居民銷售的房屋。由于“小產(chǎn)權(quán)房”占用的是集體土地, 按照我國現(xiàn)行法律, 這類土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者作為農(nóng)民的宅基地, 土地所有權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。因此，事實上它沒有產(chǎn)權(quán), 更沒有國家的土地使用證和預(yù)售許可證，國土房管部門也不會給購房合同備案, 業(yè)主所持的由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證并不受法律保護?，F(xiàn)在, 大部分的“小產(chǎn)權(quán)房”是以“新農(nóng)村建設(shè)”、“舊村改造”的名義建造的，大概的流程是這樣的: 首先，村集體以舊村改造的名義立項, 獲得規(guī)劃審批，同時以超過村民實際家庭數(shù)的數(shù)量申請宅基地用地指標(biāo), 然后將多出來的村民住宅拿到市場上公開出售；或者村集體直接把手中宅基地用地指標(biāo)賣給開發(fā)商，開發(fā)商建筑住宅后，以商品房的名義在市場上進行公開出售。

2 相關(guān)觀點評述

近幾年來，“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展迅猛，引起了政府的高度重視，國內(nèi)許多專家學(xué)者對“小產(chǎn)權(quán)房”進行了深入的研究，試圖解決這一愈演愈烈的問題。他們的研究成果在形式上呈現(xiàn)為學(xué)術(shù)論文、報紙或網(wǎng)絡(luò)文章，主要研究了以下幾個方面的問題：

2.1 對“小產(chǎn)權(quán)房”法律認(rèn)可的問題研究

針對這一問題，各方的意見分歧較大，主要是持兩種截然不同的觀點。持肯定觀點的如王軼、周天勇、羅夫永、童大煥等，認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)是公共利益和個人利益的帕累托改進，是我國轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一次契機。對于“小產(chǎn)權(quán)房”問題，堵不如疏，政府應(yīng)該順勢而為，使這些房子合法化。持否定觀點的如李長健、楊玉珍、曹俊、任志強等，認(rèn)為從根源上講，“小產(chǎn)權(quán)房”便宜是因為它“非法”，一旦合法化，會危及到政府的權(quán)威。它不僅將危害到農(nóng)民的根本利益，對城鎮(zhèn)居民來說，也會帶來投資的混亂，造成他們的損失。“小產(chǎn)權(quán)房”合法化很難理順各方的利益，應(yīng)該慎之又慎。

2.2 對“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生原因的探討

王小喬、劉歆等人指出，不斷高漲的城市房價以及“比廉租房還廉價”、“比經(jīng)適房更經(jīng)濟”的價格是“小產(chǎn)權(quán)房”深受市場歡迎、屢禁不止的根本原因。潘石屹認(rèn)為是土地供應(yīng)不足導(dǎo)致了高房價以及“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)和違法占地案件的增多。武建東指出，導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因之一是近20年以來中國城市化、工業(yè)化進程的加快。大規(guī)模的城市擴張造成了中國歷史上的村鎮(zhèn)規(guī)模以最快的速度急劇減少，也直接促進和造成“小產(chǎn)權(quán)房”問題以規(guī)?；姆绞讲粩嗾Q生和運轉(zhuǎn)[1]。另外，他認(rèn)為城鄉(xiāng)二元土地所有制剝奪了集體土地的部分開發(fā)權(quán)和處分權(quán)，這也是政策束縛下“小產(chǎn)權(quán)房”出現(xiàn)的原因。陳錫文則從政府角度出發(fā)，認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”的蔓延是政府政策執(zhí)行不力的后果。

2.3 對解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的研究

對于如何解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，學(xué)者們眾說紛紜，都從各自專業(yè)的角度去考慮問題，難免有失偏頗。但大多數(shù)建議還是集中在如對小產(chǎn)權(quán)房實行租賃制、股份制、征收物業(yè)稅等方面，并提出很多改革城鄉(xiāng)二元土地制度、開放農(nóng)村建設(shè)用地的指標(biāo)流轉(zhuǎn)等建議，在此不一一列舉。

3 政策分析

3.1 政策轉(zhuǎn)變歷程

1986年6月制定的《土地管理法》第四十一條規(guī)定：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補償費和安置補助費?！边@一規(guī)定，1988年12月29日全國人大常委會第一次修訂《土地管理法》時仍予以了保留。

1998年經(jīng)全國人大常委會第二次修訂后的《土地管理法》(1999年元旦起施行)，刪去了原土管法中第四十一條關(guān)于城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民在集體土地上建房的許可性規(guī)定，增加了第四十三條關(guān)于“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的新規(guī)定，新增加了第六十三條，即規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。

1999年5月6日制定的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》(國辦發(fā)[1999]39號文件)第二條中明確規(guī)定，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”。

2007年12月制定的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》(國辦發(fā)[2007]171號文件)第二條中又重申，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”。

3.2 政策轉(zhuǎn)變原因的經(jīng)濟學(xué)分析

微觀經(jīng)濟學(xué)的一個中心思想是，自由交換往往能使資源得到最優(yōu)化的配置，從而達到帕累托最優(yōu)，使全社會的福利最大化。很多學(xué)者分析過土地自由轉(zhuǎn)讓的經(jīng)濟利益。美國學(xué)者奧姆唐德認(rèn)為：限制土地轉(zhuǎn)讓將導(dǎo)致土地所有人難以獲得融資來提高土地價值，并且限制了土地所有人獲得投資回報的方式，從而使土地所有人減少對該土地的投資[2]。美國學(xué)者安德森和魯艾克對土地轉(zhuǎn)讓的問題做了進一步的實證分析，他們發(fā)現(xiàn)當(dāng)美國印第安人無法將其土地作為貸款擔(dān)保時，借款成本提高了，資本投資減少了。當(dāng)他們不能自由出讓他們的土地時，被限制轉(zhuǎn)讓的土地價值通常比無限制轉(zhuǎn)讓的土地價值低30%~40%[3]。即便如此，由于國情的不同，我們還是可以從經(jīng)濟學(xué)的角度考量我國出臺限制農(nóng)村宅基地上房屋自由轉(zhuǎn)讓政策的原因。

3.2.1限制轉(zhuǎn)讓以克服市場失靈從而實現(xiàn)效率目標(biāo)

限制轉(zhuǎn)讓可以比個人談判和司法救濟更為有效地解決以下幾種形式的市場失靈問題：

1）信息不充分問題。農(nóng)民處于社會的弱勢地位，獲取信息的渠道遠不如城市居民或者開發(fā)商多，一旦放開交易，很容易在法律意識淡薄的情況下因不懂得如何保護自己的利益而處于劣勢。相反，作為潛在受讓方的利益集團則會通過大規(guī)模的兼并獲得土地升值的大部分好處，從而導(dǎo)致貧富差距的進一步增大。

2）公共資源過度開采問題。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，而耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)。我國人均占有耕地面積逐年下降，耕地保護的壓力異常大。為防止農(nóng)村耕地被進一步蠶食，國家制定了較嚴(yán)格的土地利用政策，對土地的利用方式做了詳細(xì)的規(guī)劃。一旦規(guī)劃被打破，原有的耕地可能面臨被挪作他用或被荒置的命運，原本并不樂觀的耕地保護局面更是雪上加霜。

3）壟斷問題。土地資源是一種不可再生的稀缺資源，如果開放宅基地上房屋的自由轉(zhuǎn)讓，很可能引起大規(guī)模的土地兼并，如此一來，大量土地被操控在利益既得者手中，必然會引起土地價格的上漲和土地交易的效率缺失。

4）外部性問題。土地利用的外部性是指土地利用者使用土地所耗費的成本中的一部分或全部由他人承擔(dān)，或者土地利用者使用土地所應(yīng)獲得的部分收益被他人獲得。主要分為土地利用權(quán)確定的即時外部性、土地開發(fā)過程的外部性及土地利用過程的外部性。宅基地上房屋的自由買賣必然導(dǎo)致土地利用外部性的產(chǎn)生，引起土地利用者的利益失衡以及土地資源的不合理配置。

3.2.2限制轉(zhuǎn)讓以實現(xiàn)分配目標(biāo)

一些對物的自由轉(zhuǎn)讓進行限制的制度被認(rèn)為是為了實現(xiàn)分配目標(biāo)，即將這些物或其相關(guān)的利益分配給社會上的一個特定集團。由于我國的社會保障體制還沒有完全建立起來，為了保障農(nóng)民的基本生活，且因其集體經(jīng)濟組織成員的身份，國家無償給予農(nóng)民宅基地的使用權(quán)。同時，為了防止農(nóng)民在自由交易中失去生存必需的宅基地而無所保障，國家限制宅基地房屋的轉(zhuǎn)讓。

3.2.3政府處于父母式的關(guān)愛主義而限制轉(zhuǎn)讓

父母式關(guān)愛主義通常是指國家為某些人的真正福利、快樂、需要或利益而干預(yù)這些人的行動自由的指導(dǎo)方針[4]。政府認(rèn)為即使在有充分的信息和良好的競爭狀態(tài)的市場上，出賣宅基地對于農(nóng)民來說還是不符合其自身利益的，相反保有宅基地既符合農(nóng)民的最佳利益，也符合整個社會的共同利益。

3.2.4為了私利而限制物的流通

西方經(jīng)濟學(xué)理論表明：政府控制市場的行為常常被用來服務(wù)于某些特定的利益集團，干預(yù)市場的政府監(jiān)管制度往往被認(rèn)為是政治家為了謀求政治利益而應(yīng)一些利益集團的訴求制定的。雖然上述理論在我國的使用范圍有限，但也提供了一個思考的角度。我國對物的轉(zhuǎn)讓方和被轉(zhuǎn)讓方的身份和其他限制往往授予市場上已經(jīng)存在的轉(zhuǎn)讓方和被轉(zhuǎn)讓方在一定程度上的壟斷權(quán)力[5]。農(nóng)村宅基地建房限制流轉(zhuǎn)制度意味著農(nóng)村集體的宅基地使用權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)給集體外的成員，而只能被當(dāng)?shù)卣鳛閲泻蟛拍苷嬲M入市場。故當(dāng)?shù)卣蛽碛辛藢r(nóng)村集體土地的征用及轉(zhuǎn)讓的壟斷經(jīng)營權(quán)，從而可以瓜分壟斷帶來的巨額利潤。

3.3 “小產(chǎn)權(quán)房”蔓延的原因分析

2009年中國城市發(fā)展高峰論壇暨《城市藍皮書》發(fā)布統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2007年上半年，小產(chǎn)權(quán)房已達到現(xiàn)存全國實有村鎮(zhèn)房屋建筑面積330億平方米的20%以上。全國政協(xié)委員、建設(shè)部房地產(chǎn)估價與房地產(chǎn)經(jīng)濟專家委員會委員郭松海曾提供數(shù)據(jù)，僅北京一地，小產(chǎn)權(quán)房總量占到了市場在售樓盤總量的15%~20%，而深圳這類住房占的比重更高達40%~50%?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”呈燎原之勢充分說明了限制農(nóng)村宅基地房屋自由轉(zhuǎn)讓政策的失敗，究其原因，可歸結(jié)為以下三點：

3.3.1政策相對人不配合

近年來，我國城市化、工業(yè)化快速發(fā)展，大、中專畢業(yè)生每年約有1000萬人，大部分留在城鎮(zhèn)中。而農(nóng)村每年約有2000 萬人轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口。在流動人口方面，僅農(nóng)民工就有約2億人，城鎮(zhèn)基本住房需求巨大。但是，目前我國城鎮(zhèn)商品房價格居高不下，中高價商品房供應(yīng)過多，低價位商品房供應(yīng)過少，大部分中低階層人群缺乏對商品房的購買能力，通過商品房的途徑，其需求難以得到完全滿足。1998 年《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》中，承諾建立和完善多層次的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，至今沒有很好建立起來。廉租房、經(jīng)濟適用房等保障性住房建設(shè)滯后，遠不能滿足城鎮(zhèn)中低收入家庭基本需求。在這種情況下，城鄉(xiāng)結(jié)合部的“小產(chǎn)權(quán)房”，便成為滿足城鎮(zhèn)中低階層住房需求的重要補充途徑。與商品房相比，“小產(chǎn)權(quán)房”價格低廉。如北京通州、順義等地區(qū)出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房，其房價多在每平方米2500元~4000 元之間，僅為四環(huán)內(nèi)商品房價格的25%~ 30%[6]。對購房者來說，即使“小產(chǎn)權(quán)房”存在風(fēng)險，面對如此大的價格差異，也有可能購買“小產(chǎn)權(quán)房”而舍棄商品房。

而政策相對人的另一方——集體組織和農(nóng)民們，他們也存在著違背政策的動機。在國家提出將農(nóng)村宅基地整理與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來的背景下，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體經(jīng)濟組織在本村集體土地上集中建設(shè)農(nóng)民住宅樓，除安置本集體經(jīng)濟組織成員外，將多余的房屋賣給非本集體組織成員以牟取自身利益?？紤]到集體土地即使不用于建造“小產(chǎn)權(quán)房”, 也有可能被國家征用而出讓給開發(fā)商進行開發(fā),這當(dāng)中利潤的差值會順理成章地從土地所有人的口袋轉(zhuǎn)移至政府的囊中。從自身利益的角度出發(fā), 農(nóng)民集體經(jīng)濟組織尋找到以自己獨有的方式實現(xiàn)自己的經(jīng)濟訴求也并不難理解了。

3.3.2政策本身存在問題

從產(chǎn)權(quán)理論的角度來看，有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排是市場機制有效的前提和基礎(chǔ)，合理的產(chǎn)權(quán)安排不僅可以降低交易費用，而且可以激勵產(chǎn)權(quán)主體進行創(chuàng)新以推動經(jīng)濟增長。而目前在我國二元經(jīng)濟體制下，中國所有的土地都是國有土地，集體土地所有權(quán)不是真正意義上的所有權(quán)，而是在政府管制下的“準(zhǔn)所有權(quán)”或“大使用權(quán)”。國家對這兩個產(chǎn)權(quán)主體采取不同的管理方法，這造成了我國城市土地與農(nóng)村土地在權(quán)利結(jié)構(gòu)、管理模式和市場上的絕對分割。在我國現(xiàn)有的土地二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，國有土地和集體土地所有權(quán)權(quán)利的不對等、農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能的殘缺，以及所有權(quán)主體界定的不清晰，導(dǎo)致了土地資源配置的無效，“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象正是我國這種殘缺的二元土地制度產(chǎn)權(quán)“初始”安排的結(jié)果[7]。

3.3.3政策投入不夠，政策執(zhí)行無動力

1999年后“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)，有基層政府一定程度的支持，得到了一些縣政府尤其是鄉(xiāng)一級政府的默許。由于中央、地方之間的信息傳遞鏈太長，而監(jiān)管總是滯后于實際生活的，因此需要時間收集信息做出判斷。當(dāng)中央政府發(fā)現(xiàn)并看清“小產(chǎn)權(quán)房”問題時，已經(jīng)面對兩種選擇：一是容忍或默許，甚至支持特定地方政府的制度創(chuàng)新；二是否定或反對，甚至制裁地方政府的這種制度創(chuàng)新。排除中央政府容忍、默許、支持的情況，當(dāng)出現(xiàn)為中央政府所否定或反對，甚至制裁的地方政府制度創(chuàng)新時，“小產(chǎn)權(quán)房”問題已經(jīng)變成全國性問題，從而導(dǎo)致中央政府必須支付很高的糾正成本。而“小產(chǎn)權(quán)房”問題的治理，雖關(guān)系到保護耕地、保障糧食安全等與國計民生有關(guān)的大事，但由于地方政府難以從治理中得到補償其治理成本的收益，而放縱“小產(chǎn)權(quán)房”客觀上卻有利于填補房地產(chǎn)市場的缺陷，推卸其建立住房保障體系的社會責(zé)任，而負(fù)面效應(yīng)則可由整個國家“買單”，因此地方政府沒有治理的動力。

此外，在實際操作中，由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失和不完善，政府對“小產(chǎn)權(quán)房”的治理主要停留在打擊方面，很難從源頭上遏制。另外，由于涉及國土資源部門、建設(shè)部門、甚至國家相關(guān)立法、執(zhí)法部門，處在各職能管理部門的交叉點上的“小產(chǎn)權(quán)房”表面有很多部門管，實際上卻是誰都沒有做到真正有效和全面的管理。

4 政策調(diào)整建議

我國集體土地資源占我國國土面積的一半，如果集體土地產(chǎn)權(quán)繼續(xù)不能得到有效保障，不僅糧食安全得不到保證，而且林權(quán)、草權(quán)也落不到實處，“公地悲劇”將繼續(xù)加劇水土流失和土地荒漠化的進程，造成生態(tài)環(huán)境的進一步惡化[8]。因此，政策調(diào)整已經(jīng)很急迫地擺在了我們面前。如何處置“小產(chǎn)權(quán)房”將影響到我國土地政策的全面調(diào)整，鑒于此，政策的出臺應(yīng)當(dāng)慎之又慎。

4.1 對“小產(chǎn)權(quán)房”處理建議

筆者認(rèn)為，對“小產(chǎn)權(quán)房”處理的原則應(yīng)該是在保護國家利益的基礎(chǔ)上, 盡可能地維護農(nóng)民、受買人等弱勢群體的利益；對違法行為進行嚴(yán)厲打擊與處罰, 以儆效尤；并在完善法律體系的同時, 將我國的房地產(chǎn)市場導(dǎo)入有序健康發(fā)展的軌道。建設(shè)部房地產(chǎn)估價與房地產(chǎn)經(jīng)濟專家委員會委員郭松海指出, “解決小產(chǎn)權(quán)房問題是一場體制、政策和民生的艱難博弈, 任何極端一刀切的解決辦法, 都是不現(xiàn)實, 也是危險的?！睂τ谝呀ǔ傻倪`反土地利用總規(guī)劃的開發(fā)項目, 不能心慈手軟, 應(yīng)堅決予以拆除。對于部分符合土地利用總體規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)房”, 其中尚未出售的, 可由政府統(tǒng)一沒收, 進行建筑質(zhì)量驗收, 合格后納入經(jīng)濟適用房、廉租房或農(nóng)民安置房等, 用于當(dāng)?shù)氐纳鐣Ｕ希灰呀?jīng)出售的, 對開發(fā)商與所有權(quán)出讓者進行處罰、補交土地出讓金及補辦相關(guān)手續(xù)后, 承認(rèn)其合法地位, 允許進入房地產(chǎn)市場進行正常交易與管理, 購買者取得相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)證明（見圖1）。

圖1 “小產(chǎn)權(quán)房”分類處置圖

4.2 從根源上解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題須采取的措施

當(dāng)然，對于現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)房”的處理僅僅只能遏制“小產(chǎn)權(quán)房”的蔓延。要想從根源上解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，必須完善相應(yīng)的法律法規(guī)，明確相關(guān)的政策，引導(dǎo)“小產(chǎn)權(quán)房”走上正軌。具體的措施如下：

4.2.1改變城鄉(xiāng)二元土地制度，統(tǒng)一土地市場，同地同權(quán)

我國城鄉(xiāng)二元的土地征收與管理制度是“小產(chǎn)權(quán)房”潛在收益不確定和大量交易成本存在的根源。二元的土地制度導(dǎo)致農(nóng)村集體土地的所有權(quán)界定不清晰、權(quán)能殘缺。在這種制度下，國家壟斷了農(nóng)村集體土地使用權(quán)交易市場，剝奪了農(nóng)村集體土地所有者對土地使用權(quán)的最終處分權(quán)，嚴(yán)重影響了資源的優(yōu)化配置。因此，當(dāng)二元的土地制度和我國市場經(jīng)濟制度發(fā)生矛盾時，我們只有變革二元的土地征收與管理制度來解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題。當(dāng)務(wù)之急是將農(nóng)民集體土地所有權(quán)和國有土地所有權(quán)同等對待、同等保護，使農(nóng)村集體土地與國家所有土地以平等的身份進入市場，打破政府壟斷非農(nóng)建設(shè)用地的格局，讓農(nóng)民合法規(guī)范地參與城市化建設(shè)過程中的土地增值收益分配。

4.2.2制定與宅基地相關(guān)的法律、法規(guī)，規(guī)范農(nóng)村宅基地的使用、流轉(zhuǎn)

目前，我國農(nóng)村房屋建設(shè)缺乏規(guī)劃，宅基地和房屋閑置情況嚴(yán)重，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費。國家應(yīng)該以治理“小產(chǎn)權(quán)房”為契機，出臺與宅基地使用與流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律、法規(guī)，對農(nóng)村建房進行統(tǒng)一規(guī)劃，集約使用農(nóng)村宅基地，清理占用耕地的宅基地。在保障農(nóng)民集體基本住房條件和權(quán)利的基礎(chǔ)上，對建在農(nóng)村宅基地上的“小產(chǎn)權(quán)房”進行嚴(yán)格規(guī)劃和審批，約束“小產(chǎn)權(quán)房”的無序開發(fā)建設(shè)。

4.2.3結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，制定與“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)、建設(shè)與流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律、法規(guī)

制定與“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)、建設(shè)與流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律、法規(guī)，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃制定有步驟、有層次的集體開發(fā)計劃，責(zé)成有關(guān)部門在調(diào)研的基礎(chǔ)上制定生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)、引資規(guī)模和行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，規(guī)范“小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展。目前，“小產(chǎn)權(quán)房”處于職能部門的監(jiān)管真空狀態(tài)，因此，應(yīng)該制定相應(yīng)的法律，承認(rèn)“小產(chǎn)權(quán)房”的合法性，明晰所有者的產(chǎn)權(quán)，保障“小產(chǎn)權(quán)房”流轉(zhuǎn)的順暢。相關(guān)的職能部門應(yīng)該對“小產(chǎn)權(quán)房”進行專門的管理，比照城市房地產(chǎn)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，制定在政府主導(dǎo)下的“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)建設(shè)的技術(shù)性指標(biāo)，保障農(nóng)村生態(tài)的良性循環(huán)[7]。

4.2.4 “小產(chǎn)權(quán)房”的發(fā)展還需要相應(yīng)的外圍制度與其配合，其中一個是稅收制度

當(dāng)前，“小產(chǎn)權(quán)房”廉價的其中一個原因在于其不用繳納稅費，這有違市場經(jīng)濟發(fā)展的公平原則。因此，應(yīng)該比照城市房地產(chǎn)建立與“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)、建設(shè)和流轉(zhuǎn)相關(guān)的稅收體制。但是，鑒于“小產(chǎn)權(quán)房”與城市房地產(chǎn)在性質(zhì)上的區(qū)別，政府在稅種和稅率方面應(yīng)該謹(jǐn)慎?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”發(fā)展的另一個外圍制度就是農(nóng)村集體土地法律上的所有權(quán)和事實上的所有權(quán)的統(tǒng)一。在當(dāng)前的制度下，農(nóng)村集體土地在法律上是農(nóng)民集體所有，但在實際操作中實為村委會或鄉(xiāng)政府所有；因此，在“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)建設(shè)過程中，普通農(nóng)民的權(quán)益會受到侵害。國家應(yīng)該將農(nóng)村集體土地事實上的所有權(quán)界定清楚，以保障普通農(nóng)民的權(quán)益，增加村委會和鄉(xiāng)政府一級權(quán)利尋租的成本[7]。

[1] 武建東.《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強行拉開解決中國小產(chǎn)權(quán)房的序幕[EB/OL]. http://house.focus.cn/news/2008-01-29/427024.html, 2008-01-29.

[2] Johnson Omotunde. Economic Analysis: the Legal Framework and Land Tenure Systems[J]. Journal of Law and Economics, 1972(15).

[3] Terry Anderson , Dean Lueck. Land Tenure and Agricultural Productivity on Indian Reservations[J]. Journal of Law and Economics, 1992(35).

[4] Gerald Dworkin, Paternalism, in Richard Wasserstrom(ed.),Morality and Law, 1971.

[5] 張卿.行政法限制物自由流通制度的法經(jīng)濟學(xué)分析——兼評我國農(nóng)村宅基地建房的限制流轉(zhuǎn)制度[M].武漢: 武漢大學(xué)出版社,2008.

[6] 葉槽.無需逼問開發(fā)成本 “小產(chǎn)權(quán)房”挑開高房價真相[EB/OL]. http:// house.focus.cn/news/2007-06-22/327052.html

[7] 李琴燕.“小產(chǎn)權(quán)房”存在的合理性分析[D].北京:中國政法大學(xué),2009.

[8]曾永昌.試析土地宏觀調(diào)控體系的制度缺陷、產(chǎn)生原因、可能后果[EB/OL]. http://rdi.cass.cn/show_news.asp?id=13345, 2007-02-06.