張 晴 劉李峰 李 俊

淺議發(fā)達(dá)國(guó)家飼料質(zhì)量安全監(jiān)管模式對(duì)比

張 晴 劉李峰 李 俊

從世界范圍來(lái)看，如何設(shè)計(jì)飼料質(zhì)量安全監(jiān)管模式，如何確保包括飼料在內(nèi)的食品在制造、運(yùn)輸及銷(xiāo)售過(guò)程中都能有效保護(hù)消費(fèi)者的安全，是一個(gè)具有共性的難題，但經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)形成了較為科學(xué)、全面、運(yùn)行有序和系統(tǒng)的飼料質(zhì)量安全管理體系。文章通過(guò)三個(gè)方面總結(jié)歸納發(fā)達(dá)國(guó)家飼料安全質(zhì)量監(jiān)管模式的特點(diǎn)，提出可供我國(guó)飼料質(zhì)量安全體系參考借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

飼料質(zhì)量；監(jiān)管模式；體系

飼料安全是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，其管理范圍不僅僅是飼料產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、使用本身，還涉及到動(dòng)植物種植和飼養(yǎng)安全、原料運(yùn)輸和使用安全等環(huán)節(jié)，其中每一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)最終影響到飼料的整體安全。因此，為確保每一個(gè)環(huán)節(jié)都是安全的，就要求管理體制和管理手段都適應(yīng)飼料安全管理的內(nèi)在要求，每一環(huán)節(jié)都在監(jiān)管范圍之內(nèi)。發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)形成了較為科學(xué)、全面和系統(tǒng)的飼料質(zhì)量安全管理體系。美國(guó)、加拿大、歐盟、日本等國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人們對(duì)食品健康、環(huán)境保護(hù)的要求高，同時(shí)這些國(guó)家具有很強(qiáng)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，因此在飼料質(zhì)量安全監(jiān)管方面起步早，到目前為止均已形成了組織嚴(yán)密、法律完善、監(jiān)管到位的飼料質(zhì)量安全監(jiān)管體系。然而由于國(guó)情不同、對(duì)飼料質(zhì)量安全的理解有異，不同的國(guó)家在飼料質(zhì)量安全監(jiān)管體系的建設(shè)上，也存在很多的不同之處?；诖耍疚耐ㄟ^(guò)飼料質(zhì)量安全法律法規(guī)的確立、飼料質(zhì)量安全監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)體系的建立、飼料生產(chǎn)質(zhì)量安全監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的選擇三個(gè)方面系統(tǒng)的分析與總結(jié)，歸納發(fā)達(dá)國(guó)家飼料安全質(zhì)量監(jiān)管模式的特點(diǎn)，并提出可供我國(guó)飼料質(zhì)量安全體系參考借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1 發(fā)達(dá)國(guó)家飼料安全監(jiān)管法律法規(guī)體系的比較

歐盟、美國(guó)、加拿大飼料工業(yè)經(jīng)過(guò)了近百年的發(fā)展，在安全管理和監(jiān)管法規(guī)體系建設(shè)方面具有豐富經(jīng)驗(yàn)，形成了較為完善的飼料法律法規(guī)體系。日本、韓國(guó)經(jīng)過(guò)戰(zhàn)后近百年的發(fā)展，憑借其在資金、技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，在飼料安全監(jiān)管以及法律法規(guī)體系建設(shè)上取得了迅速的發(fā)展和較大的成功。

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家的飼料安全監(jiān)管法律法規(guī)體系，都是包括了主體法律和輔助性法律兩個(gè)部分（見(jiàn)表1）。主體法律在總體上對(duì)相關(guān)概念做出明確定義、對(duì)相關(guān)行為做出解釋、對(duì)相關(guān)行為主體規(guī)定了權(quán)利義務(wù)、對(duì)違法行為規(guī)定了責(zé)任，并且為法律法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)留有空間和余地。在民主制的國(guó)家，主體法律一般由該國(guó)的最高權(quán)力部門(mén)——國(guó)會(huì)來(lái)頒布。輔助性法律法規(guī)在總體上是對(duì)主體法律相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行解釋和延伸，對(duì)細(xì)節(jié)性的內(nèi)容作出明確的規(guī)定，以體現(xiàn)出法律法規(guī)的現(xiàn)實(shí)操作性。輔助性法律法規(guī)涉及到飼料產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括原料采購(gòu)、加工包裝、運(yùn)輸銷(xiāo)售、飼料使用、安全檢測(cè)、生物安全性評(píng)價(jià)、畜產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)口產(chǎn)品準(zhǔn)入等等，這些輔助性法律法規(guī)共同構(gòu)筑一個(gè)完善的體系，共同保障了飼料、飼養(yǎng)、食品整個(gè)食物鏈的安全性。

由于國(guó)情不同，有些國(guó)家制定有地方性法律法規(guī)，比如美國(guó)、加拿大，他們屬于聯(lián)邦國(guó)家，而且地域遼闊、地理環(huán)境多樣，在遵守聯(lián)邦法律法規(guī)的同時(shí)，各州（省）也擁有自己的法律體系。美國(guó)絕大多數(shù)州制定了適用于本地區(qū)的商品飼料法或飼料法，如《堪薩斯州商品飼料法》、《賓夕法尼亞州商業(yè)飼料法》、《華盛頓商業(yè)飼料法》等。此外，美國(guó)為了避免各州出于保護(hù)本地區(qū)利益和商品飼料法的不同，影響飼料工業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)和有序發(fā)展，成立了官方飼料控制委員會(huì)，由各州的飼料監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成。該委員會(huì)主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各州飼料工業(yè)的監(jiān)管以及為飼料法律法規(guī)的制定提供建議，確定全聯(lián)邦統(tǒng)一的飼料原料命名和使用原則，以及推薦統(tǒng)一的飼料標(biāo)簽格式，促進(jìn)飼料產(chǎn)品在各州的順利流通。

歐盟作為結(jié)構(gòu)緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，在飼料質(zhì)量安全法律法規(guī)體系建設(shè)上有自己的特點(diǎn)，歐盟委員會(huì)、部長(zhǎng)理事會(huì)和歐洲議會(huì)相關(guān)部門(mén)共同頒發(fā)整個(gè)聯(lián)盟的共同性法律，各加盟國(guó)家按照歐盟主體法律的要求，各自制定適應(yīng)自身經(jīng)濟(jì)、健康、環(huán)保實(shí)際要求的法律法規(guī)體系。

日本、韓國(guó)本身領(lǐng)土面積較小，環(huán)境差異不大，便于施行一體化的管理體制，國(guó)家級(jí)的法律法規(guī)覆蓋整個(gè)國(guó)家，具有普遍的適用性，因而不需要各地區(qū)再單獨(dú)發(fā)布地方性的法規(guī)。

表1 國(guó)外飼料安全監(jiān)管法律法規(guī)體系比較

2 發(fā)達(dá)國(guó)家飼料安全監(jiān)管組織體系的比較

美國(guó)、加拿大、歐盟等飼料工業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家，同樣擁有組織嚴(yán)密、分工明確、覆蓋廣泛的質(zhì)量安全監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)體系（見(jiàn)表2）。這些國(guó)家的飼料質(zhì)量安全監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)體系主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)特點(diǎn)。

第一，多部門(mén)共同構(gòu)成行政主體。美國(guó)的行政主體由農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)署、衛(wèi)生部組成；日本的行政主體包括內(nèi)閣、農(nóng)林水產(chǎn)省、科學(xué)飼料協(xié)會(huì)。多部門(mén)共同構(gòu)成行政主體能夠發(fā)揮不同部門(mén)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)合理的分工，明晰責(zé)權(quán)范圍，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同實(shí)現(xiàn)整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)鏈的健康、安全、環(huán)保目標(biāo)。

表2 國(guó)外飼料質(zhì)量安全監(jiān)管組織體系比較

第二，監(jiān)管機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化。美國(guó)的動(dòng)植物健康檢驗(yàn)局專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)肉骨粉、血粉等動(dòng)物副產(chǎn)品的進(jìn)口安全管理和進(jìn)口審批，食品藥物管理局專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)聯(lián)邦加藥飼料生產(chǎn)執(zhí)照申請(qǐng)、生產(chǎn)、使用安全監(jiān)管。

第三，建立了多層次的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系由聯(lián)邦一級(jí)的農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)署、衛(wèi)生部組成，一級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括動(dòng)植物健康檢驗(yàn)局、食品安全檢驗(yàn)局、食品藥物管理局等行政機(jī)構(gòu)，二級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以各州農(nóng)業(yè)部為主體。加拿大、歐盟的監(jiān)管機(jī)構(gòu)層級(jí)與美國(guó)相類(lèi)似。日本、韓國(guó)由于領(lǐng)土面積較小，其監(jiān)管機(jī)構(gòu)層級(jí)也相對(duì)精簡(jiǎn)。

第四，針對(duì)突發(fā)事件成立由內(nèi)閣直接負(fù)責(zé)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。日本內(nèi)閣成立了飼料和食品安全委員會(huì)，全面協(xié)調(diào)飼料安全管理，重點(diǎn)解決“瘋牛病”等問(wèn)題引發(fā)的后遺癥。韓國(guó)總統(tǒng)親自過(guò)問(wèn)飼料和食品安全問(wèn)題，已經(jīng)成立了由國(guó)務(wù)總理主持的飼料和食品安全管理協(xié)議會(huì)，強(qiáng)化了農(nóng)林部和國(guó)立農(nóng)產(chǎn)物品質(zhì)管理院的職能，進(jìn)一步加強(qiáng)飼料質(zhì)量安全監(jiān)管和“口蹄疫”疫病防治。

3 發(fā)達(dá)國(guó)家飼料安全監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的比較

西方國(guó)家的飼料產(chǎn)品質(zhì)量和檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性、配套性和統(tǒng)一性。飼料質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了飼料原料、飼料產(chǎn)品、飼料添加劑、藥物飼料添加劑等各類(lèi)飼料產(chǎn)品，規(guī)定了產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)格和有毒有害物質(zhì)殘留限量標(biāo)準(zhǔn)。飼料檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了所有明確的營(yíng)養(yǎng)成分、限量物質(zhì)和化學(xué)合成物質(zhì)的分析方法，并與CAC（國(guó)際食品法典委員會(huì)）和OIE（國(guó)際獸醫(yī)局）的標(biāo)準(zhǔn)接軌。

日本和韓國(guó)實(shí)行國(guó)家一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，飼料標(biāo)準(zhǔn)體系高度統(tǒng)一。日農(nóng)林水產(chǎn)省和韓農(nóng)林部頒布的標(biāo)準(zhǔn)即為國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。日本飼料科學(xué)研究會(huì)在農(nóng)林水產(chǎn)省的支持下，組織進(jìn)行了飼料質(zhì)量安全評(píng)價(jià)和檢測(cè)方法研究，先后制定了飼料安全評(píng)價(jià)實(shí)驗(yàn)室規(guī)程和合成藥物添加劑檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)，為政府開(kāi)展飼料安全評(píng)價(jià)和檢測(cè)工作提供科學(xué)的方法。2006年5月29日開(kāi)始實(shí)施的《肯定列表制度》，明確設(shè)定了進(jìn)口食品、農(nóng)產(chǎn)品中可能出現(xiàn)的734種農(nóng)藥、獸藥和飼料添加劑的近5萬(wàn)個(gè)暫定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)未設(shè)標(biāo)準(zhǔn)而歐美國(guó)家也無(wú)標(biāo)準(zhǔn)參照的項(xiàng)目推行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)即農(nóng)藥殘留限量為0.01 mg/kg。韓國(guó)國(guó)立獸醫(yī)科學(xué)檢疫院組建了“二噁英”檢測(cè)實(shí)驗(yàn)室，并建立了檢測(cè)規(guī)程和檢測(cè)方法，對(duì)進(jìn)口的飼料和動(dòng)物源性產(chǎn)品實(shí)行監(jiān)測(cè)檢驗(yàn)，同時(shí)指導(dǎo)有關(guān)企業(yè)成功地開(kāi)發(fā)了口蹄疫疫病快速診斷試劑條，引導(dǎo)開(kāi)發(fā)限量物質(zhì)在飼料和畜產(chǎn)品中的快速檢測(cè)方法；韓國(guó)生命科學(xué)研究院在研發(fā)生物工程技術(shù)的同時(shí)，積極開(kāi)展飼料安全評(píng)價(jià)。日韓不僅公布了允許使用的藥物飼料添加劑質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而且也公布了其在飼料中的檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)和畜產(chǎn)品中的殘留限量標(biāo)準(zhǔn)，其圍繞飼料和畜產(chǎn)品安全建立的評(píng)價(jià)方法和確立的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，為兩國(guó)及時(shí)開(kāi)展飼料安全監(jiān)管發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

歐美飼料工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家注重飼料質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和認(rèn)證工作。美國(guó)主要通過(guò)在飼料生產(chǎn)行業(yè)全面推行HACCP系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)影響到飼料安全諸多環(huán)節(jié)的安全控制。通過(guò)HACCP體系，對(duì)影響飼料安全與衛(wèi)生的關(guān)鍵點(diǎn)加以嚴(yán)格控制，確保所有進(jìn)入使用環(huán)節(jié)的飼料安全可靠。為了加強(qiáng)對(duì)飼料中添加藥物環(huán)節(jié)的管理，美國(guó)食品醫(yī)藥管理局制定了加藥飼料管理的生產(chǎn)質(zhì)量規(guī)范（CGMPS），要求飼料生產(chǎn)者嚴(yán)格執(zhí)行。歐盟的標(biāo)準(zhǔn)體系包括歐盟指令和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，凡涉及產(chǎn)品安全、工業(yè)安全、人體健康、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，通常以指令的形式發(fā)布。屬于指令范圍內(nèi)的產(chǎn)品（如食用農(nóng)產(chǎn)品、加工食品、飼料），必須滿(mǎn)足指令的要求才能在市場(chǎng)銷(xiāo)售，達(dá)不到要求的不許流通。目前，歐盟擁有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)10多萬(wàn)個(gè)，其中涉及農(nóng)產(chǎn)品的占到1/4。在農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留限量控制方面，歐盟共制定農(nóng)藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)17 000多項(xiàng)。歐盟在制定有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，一方面立足于本地區(qū)的實(shí)際情況，保證其地區(qū)和成員國(guó)的根本利益；另一方面，充分考慮與有關(guān)國(guó)際組織的合作，盡可能遵循世界貿(mào)易組織衛(wèi)生和植物衛(wèi)生檢疫協(xié)議（SPS），借鑒國(guó)際食品法典委員會(huì)（CAC）、世界動(dòng)物衛(wèi)生組織（OIE）、世界衛(wèi)生組織（WHO）和世界糧農(nóng)組織（FAO）等規(guī)定和要求，有些甚至是直接引用。加拿大飼料質(zhì)量安全監(jiān)管體系的特點(diǎn)是側(cè)重于生產(chǎn)、流通、銷(xiāo)售、使用的全過(guò)程管理，特別是高度重視生產(chǎn)過(guò)程中的質(zhì)量安全管理，而非單純的最終產(chǎn)品質(zhì)量安全管理。其中，對(duì)于生產(chǎn)過(guò)程中的質(zhì)量安全控制主要通過(guò)在全行業(yè)推廣實(shí)施HACCP規(guī)范，加拿大HACCP管理強(qiáng)調(diào)飼料產(chǎn)品安全，其它質(zhì)量相關(guān)因素、衛(wèi)生和良好操作規(guī)范是進(jìn)入HACCP項(xiàng)目的基礎(chǔ)和先決條件。

4 發(fā)達(dá)國(guó)家飼料質(zhì)量安全監(jiān)管體系給我國(guó)的啟示

4.1 強(qiáng)調(diào)依法監(jiān)管以及政府的重要職責(zé)。依法監(jiān)管飼料質(zhì)量安全是各國(guó)的普遍做法。歐美法律體系中有完善的飼料質(zhì)量安全監(jiān)管、控制條款，而且在“瘋牛病”等與質(zhì)量安全相關(guān)的事件發(fā)生后，各國(guó)依據(jù)實(shí)際需要會(huì)不斷完善相關(guān)法規(guī)條款，全方位、多角度全程監(jiān)控飼料質(zhì)量安全是修訂完善飼料法規(guī)的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)。發(fā)達(dá)國(guó)家飼料法規(guī)都與國(guó)際法規(guī)保持高度一致，在制定飼料法規(guī)時(shí)不僅立足本國(guó)實(shí)際情況，還積極與世界動(dòng)物衛(wèi)生組織、世界衛(wèi)生組織和世界糧農(nóng)組織合作，盡可能遵循相關(guān)規(guī)定和要求，甚至直接引用部分法規(guī)。

4.2 科技進(jìn)步對(duì)飼料質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設(shè)起著重要的支撐作用。對(duì)飼料產(chǎn)品質(zhì)量安全的認(rèn)識(shí)，離不開(kāi)科學(xué)；對(duì)飼料產(chǎn)品質(zhì)量的檢測(cè)，離不開(kāi)技術(shù)?？梢哉f(shuō)，科技是飼料質(zhì)量安全監(jiān)管體系最重要的支撐。同時(shí)，科技水平的提高為飼料產(chǎn)品質(zhì)量安全提供了更為可靠的保障，而人們對(duì)飼料產(chǎn)品質(zhì)量安全要求的提高又促進(jìn)科技的進(jìn)步，二者相輔相成。

4.3 公開(kāi)性與透明性貫穿飼料產(chǎn)品質(zhì)量安全體系。公開(kāi)透明的工作方式、良好的公眾參與制度和以科學(xué)為根據(jù)的決策機(jī)制，使得發(fā)達(dá)國(guó)家的飼料質(zhì)量安全管理系統(tǒng)具有較高的公眾信任度，加強(qiáng)消費(fèi)者、生產(chǎn)者等利益主體之間的有效溝通，才能以最低的信息成本提高飼料質(zhì)量安全信息管理的效率。

4.4 高度重視飼料產(chǎn)品潛在風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家飼料質(zhì)量安全監(jiān)管政策制定中，一直非常重視預(yù)防和以科學(xué)為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)分析。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分析的重視表明，風(fēng)險(xiǎn)分析是保證飼料產(chǎn)品質(zhì)量安全的一種有效方式，在飼料產(chǎn)品質(zhì)量安全管理中處于基礎(chǔ)地位。這些國(guó)家還依法建立了較為獨(dú)立的飼料質(zhì)量安全科學(xué)分析與信息交流咨詢(xún)體系，通過(guò)立法明確飼料安全的執(zhí)法主體。

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Brief discussion on the caparison among the feed quality safety supervision pattern in developed countries

Zhang Qing,Liu Lifeng,Li Jun

from a global perspective,what the common difficult issue arehow to design the feed quality safety supervision pattern,how to make sure the food including feed could protect consumers'safety effectively in the process of manufacture,transportation and sales.After years of practice and development,the more scientific,all-around,functional and systematic quality safety supervision pattern has been formed in developed countries.The paper sums up the features on the feed quality safety supervision in the developed countries,and the experiences and lessons on feed quality safety system for reference.

feed quality；supervision pattern；system

S859.83

A

1001-991X（2011）01-0059-04

張晴，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，100081，北京市海淀區(qū)中關(guān)村南大街12號(hào)中國(guó)農(nóng)科院資劃所225室。

劉李峰，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心。

李俊，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院飼料研究所。

2010-10-08

（編輯：崔成德，cuicengde@tom.com）