龐鳳喜

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢430073）

論公民社會保障權(quán)的實施成本及其控制

龐鳳喜

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 財政稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢430073）

社會保障權(quán)是現(xiàn)代社會公民的一項基本權(quán)利，為公民提供社會保障是現(xiàn)代政府的當(dāng)然職責(zé)，但公民社會保障權(quán)的實現(xiàn)，需要消耗巨額公共資源。廣義上講，公民社會保障權(quán)的實施成本，主要包括直接支付成本、管理成本與轉(zhuǎn)制成本。其中，社會保障權(quán)實施的管理成本應(yīng)屬于社會保障制度建設(shè)的基礎(chǔ)問題，本文在對社會保障權(quán)實施的管理成本影響因素進(jìn)行實證分析的基礎(chǔ)上，提出了降低公民社會保障權(quán)實施成本的基本思路與政策建議。

社會保障；社會保障權(quán)；實施成本；成本控制

社會保障權(quán)是現(xiàn)代社會公民的一項基本權(quán)利，為公民提供社會保障是現(xiàn)代政府的當(dāng)然職責(zé)，而社會保障的實施與公民社會保障權(quán)利的實現(xiàn)，無疑需要消耗巨額公共資源。但遺憾的是，在我國社會保障事業(yè)已建設(shè)20多年，社會各界對這一重大的理論與實踐問題仍然缺乏足夠重視，由此也使得我國社會保障權(quán)利實施成本的控制問題幾乎成為研究與決策的盲點。社會保障權(quán)利實施成本的高低，在很大程度上將決定著社會保障資金的使用效率、資金安全與公共壓力，并決定著公民社會保障權(quán)利的實現(xiàn)程度。在當(dāng)前我國整個社會未富先老，社會保障覆蓋面正加速擴(kuò)展，且需要更快擴(kuò)展、更高水平保障的現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境下，如何在繼續(xù)加快社會保障制度建設(shè)的同時，進(jìn)一步降低社會保障權(quán)的實施成本，以提高社會保障資源的使用效率，增強(qiáng)社會保障制度實施的可持續(xù)性，并確保公民社會保障權(quán)的實現(xiàn)，是當(dāng)前亟待解決的問題。

一、文獻(xiàn)回顧

從國際社會來看，自20世紀(jì)50年代以來，社會保障事業(yè)得到迅猛發(fā)展，但由于20世紀(jì)70年代發(fā)達(dá)國家普遍遭遇了社會保障的財務(wù)危機(jī)，以及各國社會保障制度建立后因較高的社會保障稅（費）水平而引致的一系列負(fù)面效應(yīng)，如“社會保障資金不足→稅收補(bǔ)貼增加→社會保障繳款增加→勞動力價格提高→產(chǎn)品競爭力下降→失業(yè)壓力加大→社會保障成本增加”的惡性循環(huán)，因此，近年來國外對社會保障制度的研究實際上大都與社會保障制度實施中的宏觀成本與微觀成本相關(guān)。

一是從分析社會保障制度實施所產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)角度，反思這種以高稅收為后盾并犧牲效率的高福利存在的意義，但研究中也意識到社會保障制度與社會保障稅（費）制度的改革將帶來政治、經(jīng)濟(jì)等各種風(fēng)險，因而認(rèn)為福利國家的社會保障制度改革不是一蹴而就的。二是從建立社會保障制度的不同國家的民眾都負(fù)擔(dān)沉重的與勞動力有關(guān)的稅（費）角度，探討社會保障繳款的性質(zhì)，以便對社會保障的政府責(zé)任與財政安排做出全面分析和考察。三是從實證分析的角度，對社會保障項目的效率與公平及管理成本進(jìn)行評估，以便為社會保障政策調(diào)整及改革的路徑選擇提供參考依據(jù)。其中，對于公共養(yǎng)老保險制度和商業(yè)養(yǎng)老保險制度的比較研究，主要集中于運行效率與管理成本的差異分析，并由此引起了對公共養(yǎng)老保險私營化的討論，以及對英國和俄羅斯征繳機(jī)構(gòu)改革的關(guān)注。

同時，國外研究者普遍認(rèn)為，近半個世紀(jì)以來，社會保障成本不斷增加所導(dǎo)致的社會繳款和收費的相對快速增長，是社會保險和社會福利制度基本壓力的一種反映，而且這種壓力還會持續(xù)下去。由此認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家面對普遍遭遇社會保障財務(wù)危機(jī)的現(xiàn)實，不僅要有效籌集社會保障資金，而且還應(yīng)合理有效降低社會保障成本，這將是大多數(shù)國家亟須解決的問題。

在國內(nèi)，社會保障問題已日益成為全社會關(guān)注的焦點，成為我國政界、學(xué)界共同重視的熱門課題，但國內(nèi)學(xué)者的研究主要集中于：社會保障價值基礎(chǔ)與必要性、社會保障中政府責(zé)任與資金安全性、社會保障籌資方式、社會保障模式選擇等幾個方面，而對于社會保障成本的研究則不多，涉及面也較窄。如李珍曾在借鑒智利等國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了我國社會保障制度轉(zhuǎn)型成本的消化方式。崔光營認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社會保障資金具有專業(yè)優(yōu)勢，并且不需要另外組建征收隊伍，由此可以每年可以減少數(shù)十億元的社會保障資金的籌集成本。李雪筠認(rèn)為，我國社會保障制度改革既有理論和實踐都未能突破城市和農(nóng)村兩個獨立的圈子，又造成了農(nóng)村社會保障制度建設(shè)嚴(yán)重滯后的狀況。建立農(nóng)村社會保障制度必然要付出巨大的成本，包括推行成本和社會保障費用支出成本。

總體而言，國外已有的成果更多地將研究重點放在社會保障權(quán)實施成本的宏觀層面。近幾年英國、俄羅斯等國的改革實踐，雖然已將一部分目光聚焦于微觀層面的社會保障權(quán)實施成本，但受歷史、體制等諸多方面的限制，其近年的研究成果也不多見。而國內(nèi)的研究起步晚，研究者寥寥，且對管理成本這一微觀層面的研究明顯不足。對正處于社會保障制度建設(shè)起步階段的我國來說，社會保障權(quán)實施的管理成本應(yīng)屬于社會保障制度建設(shè)的基礎(chǔ)問題，因此，迫切需要花大力氣進(jìn)行研究。

二、社會保障權(quán)實施成本的構(gòu)成及影響因素

與社會保障權(quán)作為現(xiàn)代社會公民的基本權(quán)利相適應(yīng)，現(xiàn)代政府的一項義不容辭的職責(zé)就是對公民社會保障權(quán)利實施保障。在推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程的今天，我國正加速建設(shè)以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補(bǔ)充，以期最終建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。而正由于公民社會保障權(quán)的實現(xiàn)需要耗費巨額的公共資源，并在很大程度上決定著社會保障資金的使用效率與公共資金壓力，因此，對于社會保障制度及體系建設(shè)而言，明確社會保障權(quán)實施成本的構(gòu)成及其影響因素是十分必要的。

廣義上來講，社會保障制度實施過程中的成本，或公民社會保障權(quán)利的實施成本，主要包括三個方面，其一，直接支付成本；其二，管理成本；其三，轉(zhuǎn)制成本。其中，直接支付成本是指社會保險保障對象的直接給付成本，如養(yǎng)老金給付、醫(yī)療保險開支、失業(yè)、工傷與生育給付等。社會保險管理成本則主要包括六個部分：一是社會保障立法成本，即各職能部門為確立社會保障的相關(guān)規(guī)范而發(fā)生的資源耗費。具體包括社會保障立法的外部協(xié)調(diào)成本和社會保障立法的內(nèi)部協(xié)調(diào)成本。前者是指社會保障立法過程中為確保正確處理國家與繳款者的分配關(guān)系而發(fā)生的資源耗費；后者是指社會保障立法作為一國立法體系和法律體系的一個組成部分，為確保與其他立法體系和法律體系建立和諧、均衡、有序狀態(tài)而發(fā)生的資源耗費。二是社保稅（費）征繳成本。包括社保征收機(jī)構(gòu)設(shè)置的相關(guān)費用，以及社會保險登記、申報、參保、征繳和年檢等所發(fā)生的費用；三是支付管理成本。包括社會保險待遇審核、認(rèn)定和稽核費用；四是信息系統(tǒng)建設(shè)成本。包括社會保險機(jī)構(gòu)建立社會保險管理信息系統(tǒng)所發(fā)生的費用；五是管理服務(wù)成本。包括社會保險機(jī)構(gòu)為社會保險對象開展管理服務(wù)活動所發(fā)生的費用，如對失業(yè)人員進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)等；六是宣傳成本。包括舉辦各種社會保險宣傳活動所發(fā)生的費用等。轉(zhuǎn)制成本則主要包括兩個部分，一是改革前已退休職工的養(yǎng)老金來源問題；二是改革前參加工作的在職職工“個人賬戶”中積欠的“空賬”如何補(bǔ)齊的問題。而狹義的社會保障制度實施成本主要是指管理成本。本文主要從狹義的角度展開研究，且主要研究社保稅（費）的立法成本、征繳成本、支付管理成本與信息系統(tǒng)建設(shè)成本。顯然，社會保障制度實施的管理成本的高低，取決于多種因素的影響。

1．社會保障繳款對象的實際狀況。社會保障的繳款對象，也就是社會保障的稅（費）源，是社會保障稅（費）收入的最終出處。它從兩個方面對社會保障稅（費）征收成本產(chǎn)生決定性的影響。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及職工收入水平。國際上通行的社會保障稅（費）的征繳對象為工資性質(zhì)的收入。個人繳費者，其繳費基數(shù)一般為個人每月實際的工資收入額；單位繳費者，其繳費基數(shù)一般為每月全部職工工資總額；自營人員和農(nóng)民繳費者，其繳費基數(shù)一般為其每月（年）獲得的事業(yè)純收益或比照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行核定。而職工收入水平一般是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體狀況所決定的。具體來說，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，職工收入水平高，繳費者總量多，且單位繳費數(shù)量大，這必然使得相對量的資金支出可以組織較多的稅（費）收入；反之，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，相同的稅（費）征管成本只能組織較少的稅（費）收入，甚至較高的稅（費）成本也不及稅源豐裕、集中的地區(qū)投入較少的稅（費）征管成本帶來的稅（費）收入。二是社會保障繳費基數(shù)的構(gòu)成內(nèi)容及其易監(jiān)控程度。繳費基數(shù)是計算社會保障稅（費）收入額的基礎(chǔ)，在繳費（稅）率一定的情況下，是計算社保收入并決定繳費人負(fù)擔(dān)最為重要的因素，也是影響單位成本—收益的重要因素。在國際社會，對在職人員來說，通行的社會保障稅（費）的繳稅（費）依據(jù)是其工資或薪金收入額，但實際上，除貨幣工資外，工資或薪金性質(zhì)的收入，還包括雇主提供的汽車、住宿、休閑工具、教育開支等。顯然，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、勞動收入工資化、貨幣化程度高、稅源易監(jiān)控程度高的國家，不僅單位成本的收益高，而且監(jiān)控成本也會低得多；反之亦然。

2．社會保障繳款的征繳體制。所謂社會保障繳款的征繳體制，是指社會保險資金的征繳機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)力劃分等方面的具體體系和組織制度的總稱，其核心是征繳機(jī)構(gòu)的設(shè)置。社?；饛钠髽I(yè)、個人手中收繳至收入部門，既需要機(jī)構(gòu)、人員等組織保障，也需要一系列制度保障，并需要有好的機(jī)制使組織機(jī)構(gòu)與制度順利運轉(zhuǎn)。如果征繳部門分散，且各部門都建立自己的管理和操作機(jī)構(gòu)，則不僅會造成管理部門分割，職能相互交叉，而且也提高了政策的運行成本。單以機(jī)構(gòu)設(shè)置增加的直接成本為例，如果新設(shè)機(jī)構(gòu)，則由此增加的征繳成本起碼包括以下四個方面：一是人員經(jīng)費開支；二是日常公務(wù)經(jīng)費開支；三是設(shè)備購置費；四是基建費用。因此，盡管征繳機(jī)構(gòu)的設(shè)置是保證社會保障征管工作正常運轉(zhuǎn)的前提條件，但機(jī)構(gòu)多少或合理與否無疑將直接影響社會保障征管成本的高低。

3．社會保障籌資依據(jù)、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性與規(guī)范性。社會保障通常被稱為公民大眾的“社會安全網(wǎng)”，其核心功能就是保障公民大眾在遭受各種意外時的基本收入和基本醫(yī)療不受影響，從而消除其生活的后顧之憂。它既符合市場經(jīng)濟(jì)的基本要求，也是緩解收入分配差距，構(gòu)建和諧社會效果最為直接也最為快捷的手段，并由此而成為現(xiàn)代政府的一項基本職責(zé)。因此，如果不同地區(qū)不同類型企業(yè)職工獲得的社會保障待遇不同，不同地區(qū)、不同行業(yè)社會保障負(fù)擔(dān)不同，則將不僅直接損害公平競爭的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，而且也將嚴(yán)重?fù)p害社會公平，并將導(dǎo)致高昂的立法成本及社會保障待遇支付上的管理成本。

4．社會保險基金的管理模式。所謂社會保險基金管理模式，是指社會保險基金收入、支出、發(fā)放、運營、管理的組織建構(gòu)。對于社會保障基金管理單位而言，存在組織系統(tǒng)共性的內(nèi)部激勵約束機(jī)制問題。為了保證社會保障基金管理的系統(tǒng)目標(biāo)和社會目標(biāo)相一致，基金收入、支出、發(fā)放、運營、管理的組織建構(gòu)應(yīng)該相互分離并相互制衡。具體來說，社會保障基金是根據(jù)非市場機(jī)制建立起來的，因此，它的收入和支出是由行政管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行的。而收支兩條線是行政性基金管理的共性，社會保障基金也不例外［1］。而基金運營的權(quán)利則一般應(yīng)交給具有盈利性與獨立性的市場部門。如果管理模式不科學(xué)，則不僅會造成社會保障資金管理效率的低下，而且極易導(dǎo)致社會保障資金的不合理和非正常損耗。

5．技術(shù)的不確定性及信息系統(tǒng)建設(shè)的投入方式。社會保障繳款收入的取得，作為一種非市場產(chǎn)出，與其他政府活動一樣，其所需的技術(shù)經(jīng)常是未知的，或者說，既使知道，也是明顯地不確定和模棱兩可的［2］（P45）。尤其是在現(xiàn)代社會，新技術(shù)日新月異的背景下，更是如此。因此，這會使得稅收征管成本中的設(shè)施成本，主要是計算機(jī)的硬件配備、軟件開發(fā)成為影響社會保障征管成本的重要內(nèi)容。同時，信息系統(tǒng)的建設(shè)的投入方式是統(tǒng)一、集中還是分散、分級，也是影響社會保障管理成本的重要因素。

三、社會保障權(quán)實施成本的實證分析

在我國，要完整地監(jiān)控到社會保障權(quán)的實施成本究竟有多高，是一件非常困難的事情，但從我國目前社會保障收入、社會保障覆蓋面與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦人員等方面的支出對照來分析，我們?nèi)圆浑y得出我國社會保障管理成本高的結(jié)論。究其成因，主要在于以下幾個方面：

1．稅（費）源狀況復(fù)雜，難以監(jiān)控。市場化改革的深化，使得我國社會保障繳費主體、征繳對象日趨多元化，且數(shù)量大、性質(zhì)復(fù)雜。具體來說，自我國的工作重心轉(zhuǎn)入經(jīng)濟(jì)建設(shè)，且堅定不移地推進(jìn)市場化改革以來，我國社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了重大的變化，其突出表現(xiàn)之一是：非公有制經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截至2006年年底，我國非公有制（不包括港澳臺）注冊企業(yè)為3 130．4萬戶（含個體工商戶），占全國企業(yè)總數(shù)95．7%的比重；城鎮(zhèn)非公有制經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員占全國城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)比重的84．0%［3］。理論上來說，凡獲得應(yīng)稅收入者，均應(yīng)計繳社保繳款，而2007年僅城鎮(zhèn)就業(yè)人員就多達(dá)29 350萬人［4］。國家工商總局近期發(fā)表的報告顯示，截至2009年9月底，全國實有個體工商戶2 823．94萬戶［5］，以每戶3人計，僅個體工商戶納費（稅）人就有8 400多萬之眾。而據(jù)2009年12月25日公布的第二次全國經(jīng)濟(jì)普查主要數(shù)據(jù)中公布的就業(yè)情況來看，目前我國工業(yè)企業(yè)法人單位從業(yè)人員中，國有企業(yè)及國有獨資公司僅占9．2%，而私營企業(yè)的占比高達(dá)44．4%［6］。由此不難推測，我國社會保障納（費）稅人數(shù)量龐大，且低收入群體占比極大。而這些個體工商戶及私營企業(yè)相對于大型國有企業(yè)而言，無論是工資性質(zhì)收入信息的準(zhǔn)確性，還是工資性質(zhì)收入的水平都完全不可同日而語。不僅如此，我國還存在的一個突出問題是，工資薪金構(gòu)成極為復(fù)雜。具體來說，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國長期實行低工資、高福利的政策，職工的貨幣化工資長期偏低。市場化改革后，我國工資制度逐漸實行貨幣化改革。但總的來看，我國目前貨幣性工資收入占整個工資性收入的比重仍然偏低。實際操作中，由于“工資總額”很難具體把握，因此，社會保障繳款計繳基數(shù)一般由各省勞動和社會保障廳、省統(tǒng)計局公布社會平均工資，使得具體計算口徑與繳費基數(shù)都出現(xiàn)較大差異。也因此帶來繳費基數(shù)不統(tǒng)一與繳費基數(shù)不實的問題，以及監(jiān)控成本高昂的問題。

2．征繳體制不合理，人為加大了征收成本。我國《社會保險法》已于2010年10月28日由第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議正式通過，但在2011年7月1日正式實施前，我國現(xiàn)行社會保障征繳體制是通過《社會保險費征繳暫行條例》予以規(guī)定的。該條例規(guī)定社會保險費的征收機(jī)構(gòu)由省級人民政府規(guī)定，即既可以由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，也可以由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收。這使得當(dāng)前我國出現(xiàn)了四種社會保險費征繳體制：即社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)全責(zé)征收；地稅部門全責(zé)征收；地稅部門非全責(zé)征收；社保部門與稅務(wù)部門分別征收。由此也形成了我國獨特的社保資金征收的極不合理的征繳體制。這種做法無疑要付出高昂的征繳成本。而正因為征繳體制的不科學(xué)所帶來的困擾，近些年英國和俄羅斯已專門進(jìn)行了社會保障征收機(jī)構(gòu)、費稅轉(zhuǎn)換的調(diào)整與改革，以進(jìn)一步理順征繳體制。

案例一：英國將社會保障部的征收機(jī)構(gòu)并入稅務(wù)署。

1999年以前，英國的社會保障繳款由社會保障部的代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，并記錄投保人的社會保障繳款情況，征收后交給社會保障基金會。同時，也負(fù)責(zé)征收法定醫(yī)療保險、法定產(chǎn)婦醫(yī)療保險和可協(xié)議退出的國家收入相關(guān)養(yǎng)老金計劃的社會保障繳款。這些征收代理機(jī)構(gòu)共雇傭工員工8 000人。1998年11月25日，英國上議院在社會保障繳款議案（The Social Security Contributions Bill）中提出，應(yīng)更好提供服務(wù)和方便納稅，稅務(wù)署和財政部負(fù)責(zé)社會保障基金的管理和監(jiān)控［7］。英國皇家財政部認(rèn)為，將原社會保障部的社會保障繳款征收代理機(jī)構(gòu)及其職能并入稅務(wù)署的優(yōu)勢在于：第一，將使稅收和社會保障繳款的政策目標(biāo)更加一致，有助于實現(xiàn)政府的長期目標(biāo)；第二，通過同一個組織征收稅收和社會保障繳款，使企業(yè)和其他納稅人不必分別繳納而有助于降低納稅人負(fù)擔(dān)；第三，有助于減少偷漏稅行為，更好地利用征收資源，從而實現(xiàn)納稅公平；第四，兩部門合并能充分利用征管資源提高服務(wù)質(zhì)量，給納稅人稅款繳納提供方便，進(jìn)而提高征收效率；第五，隨著時間的推移，將使稅收制度和社會保障繳款原則的統(tǒng)一變得更加容易；第六，兩部門合并將精簡一些機(jī)構(gòu)（合并后約減少200個工作崗位，其解決途徑是員工辭職和退休），從而降低征收成本［8］。

案例二：俄羅斯養(yǎng)老金“費改稅”，征收機(jī)關(guān)由原來的社會保障部門改為稅務(wù)部門。

2000年8月5日，普京簽署新的《稅法典》，將原來的三種國家預(yù)算外基金即退休基金、社會保險基金、強(qiáng)制醫(yī)療保險基金合在一起，改為征收統(tǒng)一社會稅。該稅種于2001年12月31日俄羅斯聯(lián)邦第198號法律通過，2002年1月1日起正式施行。至此，俄羅斯養(yǎng)老保險的繳費形式發(fā)生了較大變化，即養(yǎng)老保險費由改革前的繳費形式變?yōu)橐越y(tǒng)一社會稅形式繳納。統(tǒng)一社會稅屬于聯(lián)邦稅，實質(zhì)上類似于通常意義上的社會保障稅。該稅的開征，標(biāo)志著俄羅斯自1903年開始實行的社會保障系統(tǒng)的巨大轉(zhuǎn)變［9］。相應(yīng)地，征收機(jī)關(guān)由原來的社會保障部門改為稅務(wù)部門。而其所以做這種變革，至少有以下兩個方面的原因。一是認(rèn)為由稅務(wù)部門征收可有效降低征收成本。改革前，俄羅斯四分之三的社會基金管理機(jī)構(gòu)自己征收社會保障金，由于各險種均獨立征收繳款，造成了許多重復(fù)性的工作。以養(yǎng)老基金為例，該基金通過一個由約2 400個分布于全國各地的辦公機(jī)構(gòu)組成的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行稅款征收。各基金會既要負(fù)擔(dān)為征收保障繳款而支付成本，又要檢查雇主是否繳納了適當(dāng)?shù)睦U款。因此，這種方法因征收成本較高、征收效率較低而受到批評。而利用稅務(wù)部門征收最重要的社會保障資金——養(yǎng)老保險金，有利于及時、足額征收資金，并降低征收成本［10］。二是由稅務(wù)部門征收有利于提高征繳力度。在俄羅斯，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌帶來了經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，大量的勞動者從國有部門轉(zhuǎn)移到非國有部門，原來獨立分散管理征收的各基金管理機(jī)構(gòu)無法對非國有部門的繳費實行強(qiáng)有力監(jiān)控，加上企業(yè)不配合以及財務(wù)上的困難，使養(yǎng)老基金很難做到繳款的應(yīng)收盡收，從而引起大量偷逃繳費現(xiàn)象的發(fā)生。而利用稅務(wù)部門的力量，可以有效地實施監(jiān)控，提高征繳力度。

3．社?；鸸芾砟Ｊ讲豢茖W(xué)，社保資金征繳機(jī)構(gòu)設(shè)置靈活、混亂。由于傳統(tǒng)的行政管理體制的影響，目前，我國實際參與社會保障基金管理的機(jī)構(gòu)，除了勞動和社會保障部門之外，還有人事、民政、金融、衛(wèi)生、計生、財政、全國總工會等部門。多元化的管理體制形成了部門分割、地區(qū)分割、城鄉(xiāng)分割、不同所有制分割的局面，嚴(yán)重影響了資金統(tǒng)籌能力，也極大地增加了管理成本。單以社會保障征繳機(jī)構(gòu)設(shè)置為例，作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，各級社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)實施行政行為，但由于我國迄今無統(tǒng)攬社會保障機(jī)構(gòu)設(shè)置的相關(guān)規(guī)范，因而使得我國社會保險費征收中，除稅務(wù)機(jī)構(gòu)以外的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置過于靈活、混亂。在縣經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)置中，存在的兩個突出問題：一是各縣（區(qū)）經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱、設(shè)置、規(guī)格、職能等不統(tǒng)一。有的按險種設(shè)置，有的按業(yè)務(wù)流程設(shè)置，有的既不按險種也不按流程設(shè)置，造成業(yè)務(wù)經(jīng)辦環(huán)節(jié)多、行政溝通困難、費用成本加大、政策貫徹受阻。二是在社保機(jī)構(gòu)自行征收社保費的情況下，隨著社會保障覆蓋面的擴(kuò)大，社會保障力度的提高，人員編制緊張狀況日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計，截止到2006年年底，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)到7 455個，工作人員達(dá)到12．5萬人［11］。截止到2007年年底，全國社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)總數(shù)7 434個，盡管比上年末減少21個，但工作人員達(dá)到12．9萬人，比上年末增加4 349人［12］，增長約3．5%。且即使如此，仍明顯地感覺到人員編制緊張、社保機(jī)構(gòu)能力不足。據(jù)貴州省安順市社保局的統(tǒng)計，全市社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)現(xiàn)僅有136人，人均要管理參保職工4 800人，為2 200名參保職工建立個人賬戶，收繳保險費260萬元（不含各級財政撥款和中央轉(zhuǎn)移支付）［13］。而據(jù)有關(guān)部門的預(yù)測，到2020年，我國養(yǎng)老保險參保人數(shù)約為9．11億，醫(yī)療保險參保人數(shù)約為14．5億，失業(yè)保險參保人數(shù)5．28億，工傷保險參保人數(shù)9．11億，生育保險參保人數(shù)3．51億，將需要在編人員72．8萬［14］。顯然，繼續(xù)按現(xiàn)有思路發(fā)展機(jī)構(gòu)，則機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員的膨脹將是極為驚人的。

4．社會保障籌資缺乏法律的統(tǒng)一性，加大了立法成本。由于我國迄今未形成全國規(guī)范、統(tǒng)一的社會保障制度，因此，在國家出臺《社會保險費征繳管理暫行條例》后，為具體落實中央政策精神，從省到縣各級地方政府又不得不出臺地方社會保險費征繳管理暫行辦法，且往往還需要就“五費”是否合征、合征的具體辦法、社會保險費征管工作考評等在全國帶共性的問題重新調(diào)研和協(xié)調(diào)。目前我國社會保障基金的籌集辦法和比率處于各地區(qū)、各部門、各行業(yè)自行制定的制度分割格局，因而呈現(xiàn)出各部門、各地區(qū)、各行業(yè)的繳費標(biāo)準(zhǔn)各異，費率差別懸殊，負(fù)擔(dān)不均，其背后則是高昂的立法成本。

5．信息化系統(tǒng)建設(shè)中，硬件更新速度快，軟件開發(fā)各自為戰(zhàn)。在我國，20世紀(jì)90年代以前，公共管理手段主要借助于手工操作。計算機(jī)系統(tǒng)硬件、軟件、文印系統(tǒng)等設(shè)施成本的購置、維護(hù)、開發(fā)成本比較低，而90年代以后，我國社會管理借助計算機(jī)管理手段的比重大幅度上升。但總體來講，我國目前使用這種技術(shù)手段的時間尚短，要通過計算機(jī)達(dá)到征管手段信息｀化的理想狀態(tài)，還有很長的路要走。而當(dāng)前計算機(jī)硬件的快速更新與軟件的不斷推陳出新已經(jīng)成為加大社保資金籌集、征管成本的重要因素。況且，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，我國各地區(qū)、各部門、各行業(yè)信息應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)一直存在自成體系、重復(fù)開發(fā)、功能交叉、信息不能共享，設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)利用率低的問題，也在較大程度上造成了人、財、物的巨大浪費。

四、社會保障權(quán)實施成本控制的基本思路與政策建議

總的來看，社會保障權(quán)實施成本的控制，主要應(yīng)從各級政府之間、政府各相關(guān)部門之間的責(zé)任劃分、權(quán)力制衡、社會保障基金籌資方式、社會保障基金管理模式、管理機(jī)制等方面著手，理順社會保障管理體制、機(jī)制與制度等。但從當(dāng)前來看，首先應(yīng)從以下幾個方面著手改革：

1．盡快在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一社會保險對象、保險內(nèi)容、保險標(biāo)準(zhǔn)。我國目前進(jìn)行的地區(qū)性的社會保障，不是真正意義上的現(xiàn)代社會保障，不能充分起到分散風(fēng)險和財富再分配的作用，也很難順利地操作下去。不僅如此，社會保障負(fù)擔(dān)率的巨大差異必然影響企業(yè)的公平競爭地位，并進(jìn)一步加大“馬太效應(yīng)”的程度。此外，社會保障制度的不統(tǒng)一，也是導(dǎo)致社會保障立法成本高昂的源頭之一。而社會保險資金在全國的統(tǒng)收統(tǒng)支是制度統(tǒng)一的前提和基礎(chǔ)，沒有基礎(chǔ)養(yǎng)老等保險的統(tǒng)收統(tǒng)支，制度統(tǒng)一就難以實現(xiàn)。因此，盡快在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一社會保險對象、保險內(nèi)容、保險標(biāo)準(zhǔn)，并明確核定方法及程序十分必要，這也是降低社會保障管理成本的重要渠道。

2．盡快完善社會保障基金的管理模式，結(jié)束社會保障征繳體制的“二元”結(jié)構(gòu)。借鑒國際上社會保障基金管理模式的發(fā)展趨勢，從我國實際及確保社會保障基金的安全與增值的基本目標(biāo)出發(fā)，未來我國的社會保障基金管理應(yīng)采用基金收入、支出、發(fā)放、運營、管理的組織建構(gòu)相互分離與相互制衡的分離制衡式社會保障基金管理模式。在分離制衡式社會保障基金管理模式中，基金籌措歸國家稅務(wù)部門，基金支出認(rèn)定歸社會保障部門，基金發(fā)放歸銀行部門，基金增值歸相關(guān)的市場部門，基金管理歸財政部門［15］。其中，在社會保障基金籌集征收環(huán)節(jié)中，應(yīng)盡快明確稅務(wù)部門為社會保險費唯一征收主體，并制定社會保險費征繳的強(qiáng)制執(zhí)行、保全及處罰措施，科學(xué)合理設(shè)定稅務(wù)部門的職責(zé)。這種分離制衡式社會保障基金管理模式，既能有效地建立起社會保障基金管理的約束激勵機(jī)制，又能夠?qū)崿F(xiàn)社會保障基金籌資模式與管理模式的銜接統(tǒng)一，還能夠形成內(nèi)外結(jié)合的相互制衡監(jiān)督管理體系，并可以有效地降低管理成本。

3．盡快將社會保障繳款作為一個特殊稅種納入稅收征管體系中。社會保障繳款以工薪階層為納稅（費）人，以工薪所得為稅（費）基，不僅與個人所得稅稅基具有本質(zhì)上的同一性，而且二者的負(fù)擔(dān)歸宿均為勞動者，且都難以轉(zhuǎn)嫁。同時，由于社會保障繳款中雇工應(yīng)繳納的部分由雇主在支付工資時扣繳，因而在方式上與個人所得稅的預(yù)扣代繳制也是相同的。此外，二者的相關(guān)性還使得通過個人所得稅可以在一定程度上解決社會保障繳款制度上的問題。如通過對個人所得稅“勤勞所得寬免額”的提高，可以在一定程度上改善那種大部分社會保障繳款負(fù)擔(dān)落在低收入階層的情況。正是由于二者稅（費）其本質(zhì)上的同一性，因此，將社會保障繳款作為一個特殊稅種納入稅收征管體系中，由同一套機(jī)構(gòu)對稅務(wù)登記、社保登記、人員參保信息管理、個稅信息管理、人員賬目信息管理、人員參保登記信息、人員賬目入庫信息、個人支付單位信息、個人全員全額收入明細(xì)、個人險種信息、個人社保費征繳明細(xì)等統(tǒng)籌管理，實現(xiàn)對社會保險費征繳的管理控制，既是可行的，也是極為有效的。

4．進(jìn)一步規(guī)范工資制度。工資性收入是計繳社會保障繳款的基數(shù)，其大小與易監(jiān)控程度決定著具體稅（費）種稅（費）基的寬窄與稅（費）率的確定，也決定著一國對所得課稅的普遍性與易操作性。因此，迫切需要進(jìn)一步規(guī)范工資制度。具體來說，一是貨幣化程度高的工資一般會高于貨幣化程度低的工資，因而更有助于籌集盡可能多的社會保障金。二是較寬的社會保障稅（費）稅（費）基有助于降低社保金的征收率，而低的社保金征收率一方面可減少納稅人少報工資總額現(xiàn)象，維護(hù)公平負(fù)擔(dān)，另一方面也有助于減少新課稅納稅人的“逆選擇”現(xiàn)象。三是工資的貨幣化、市場化將使得收入更加透明。在政府完全建立起全國統(tǒng)一的、多部門共享的個人收支信息體系，且實名制下的個人工資收入一律通過銀行來支付的情況下，社保金的征管與稽核必然大大簡化并富有效率。因此，工資的貨幣化是社會保障繳款順利、公正、高效征繳的前提條件。在我國的現(xiàn)實國情下，推進(jìn)現(xiàn)行工資制度的貨幣化改革可通過實行職務(wù)消費的規(guī)范化、制度化和貨幣化，將非貨幣性獎金、福利、實物轉(zhuǎn)化為貨幣性發(fā)放，完善價格體系，創(chuàng)建現(xiàn)代薪酬制度，完善勞動力市場，并進(jìn)一步完善收支兩條線管理制度，全面清理單位小金庫，從制度上根除隱性收入等方面進(jìn)行，從而切實為降低我國公民社會保障權(quán)實施的管理成本奠定堅實的基礎(chǔ)。

［1］吳俊培．換個思路破解社保難題［J］．廣東財政，1997，（6）：1—4．

［2］（美）查爾斯·沃爾夫．市場或政府［M］．北京：中國發(fā)展出版社，1994．

［3］李欣欣．我國非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)比重大增［EB／OL］．（2007－10－01）［2010－10－08］．http：／／news．qq．com／a／20071001／000436．htm．

［4］國家統(tǒng)計局．2007年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［EB／OL］．（2008－02－28）［2010－09－09］．http：／／www．stats．gov．cn／tjgb／ndtjgb／qgndtjgb／t20080228＿402464933．htm．

［5］國家工商管理總局．我國個體工商戶數(shù)穩(wěn)步增長，第一產(chǎn)業(yè)個體工商戶發(fā)展迅猛［Z］．北京：中央電視臺第一頻道《新聞30分》，2009．

［6］中新社．私企吸納中國近半就業(yè)者 國企不足一成［EB／OL］．（2009－12－25）［2010－05－09］．http：／／www．chinanews．com．cn／cj／cj－gncj／news／2009／12－26／2039743．shtml．

［7］Seely，A．Social Security Contributions（Transfer of Functions，Etc．）Bill［HL］Bill 38 of 1998－99［R］．British Library Document Supply Centre－DSC：7752．135（99／12），1999．

［8］Inland Revenve Rvess office．Budget 1998 Press Notices［EB／OL］．（1998－03－17）［2010－08－09］http：／／www．hm－treasury．gov．uk／budget／budget＿1998／budget1998＿press＿notices／bud98＿press＿ir44．cfm．

［9］鄧暉．從蘇聯(lián)到俄羅斯：養(yǎng)老金制度改革之評述［J］．世界經(jīng)濟(jì)情況，2005，（24）：14—18．

［10］董巖．俄羅斯統(tǒng)一社會稅簡析及其對中國之借鑒［EB／OL］．（2004－04－01）［2010－09－06］．http：／／www．cftl．cn／show．a(chǎn)sp？a＿id＝2998．

［11］林閩．社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)［N］．中國勞動保障報，2007－11－29（5）．

［12］人力資源和社會保障部．2007年全國社保情況公布查出6萬人冒領(lǐng)1．8億元［EB／OL］．（2008－06－13）［2010－06－08］．http：／／politics．people．com．cn／GB／1026／7375806．html．

［13］安順市勞動和社會保障局．加強(qiáng)縣（區(qū)）社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)［EB／OL］．（2008－12－05）［2010－05－07］．http：／／gz．lss．gov．cn／gzas／218424581927469056／20081205／1909641．html．

［14］《社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力建設(shè)研究》課題組．社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力建設(shè)研究中期報告摘要（征求意見稿）［EB／OL］．（2009－05－24）［2010－07－07］．http：／／www．docin．com／p－20350671．html．

［15］龐鳳喜．開征社會保險稅相關(guān)問題研究［J］．稅務(wù)研究，2003，（5）：50—54．

（責(zé)任編輯：肖加元）

On Implementation Cost and Control of Citizen＇s Social Security Right

PANG Fengxi
（School of Finance and Taxation，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，China）

The social security right，which is one of the basic rights of modern citizens，will consume huge public resources that are scarcity to ensure its realization，though the supply of social security for the citizens is the certain responsibility of the current government．Broadly speaking，the implementation costs of citizen＇s social security right mainly include the direct pay costs，management costs and transformation costs．The management costs to carry out social security right belong to the basic problems of insti－tutional construction of social security．Therefore，this paper puts forward the basic ideas and policy advices to cut down the implementation costs of social security right of citizen，based on empirical analysis of influence factors of management cost to implement social security right．

Social Security；Social Security Right；Implementation Costs；Cost Control

F810．42

A

1003－5230（2011）01－0021－07

2010－11－10

教育部人文社會科學(xué)研究基金資助項目“社會保障權(quán)的實施成本及其控制研究”（08JA790135）

龐鳳喜（1962— ），女，湖南湘潭人，中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。