駱學韌 江 燕

（湖北天成投資管理有限公司，湖北 武漢 430071）

自2009年末，政府著手本輪房地產(chǎn)市場調(diào)控，推出系列政策措施：2010年1月7日，國務院辦公廳出臺《關于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（“國十一條”）；2010年4月17日，國務院下發(fā)《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（“新國十條”）；2010年9月29日，按照國務院部署，住房和城鄉(xiāng)建設部等八部委出臺五項調(diào)控政策（“九月新政”）；2011年1月26日，國務院辦公廳發(fā)出《關于進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關問題的通知》（“新國八條”）。2011年以“限外、限量、限貸、限價”為主題的史上最嚴限購令在大中城市鋪開，其調(diào)控政策已涉及房地產(chǎn)市場的土地供應和開發(fā)、信貸、稅收、融資、購買、保障等多個環(huán)節(jié)。短期內(nèi)出臺如此密集的調(diào)控政策確實罕見，且力度不斷加大，以遏制房價過快上漲。但是樓市的拐點并未出現(xiàn)，根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年9月份與2010年9月份相比，70個大中城市中，新建商品住宅（不含保障性住房），價格下降的城市只有1個［1］。事實上，從2003年以來，房地產(chǎn)市場基本年年調(diào)控，調(diào)控措施逐步增加，調(diào)控內(nèi)容越來越細，調(diào)控力度越來越大，房價卻節(jié)節(jié)攀升。據(jù)梅建平測算，由于經(jīng)濟增長預期和通脹預期對房地產(chǎn)價格的放大效應，一線、二線城市房價漲幅保留在25%～30%左右，三線城市房價漲幅高于GDP增長，都是合理的［2］。但是，糅合了中國發(fā)展階段、經(jīng)濟、政治、社會等各種要素的房地產(chǎn)問題不僅關系國計民生，還影響宏觀經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。因此，有必要探討房地產(chǎn)調(diào)控失靈的根源，認清我國房地產(chǎn)市場的現(xiàn)狀。

一、房地產(chǎn)市場失靈

市場失靈通常是指市場機制無法有效率地分配商品和勞務的情況。對于非公共物品而言，由于市場壟斷和價格扭曲；或?qū)τ诠参锲范?，由于信息不對稱和外部性等原因，導致資源配置無效或低效的狀態(tài)，即由于內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的市場機制在資源配置的某些領域運作不靈。我國市場失靈主要表現(xiàn)為行政壟斷突出和有效競爭機制尚未形成。我國房地產(chǎn)市場目前存在明顯的市場失靈現(xiàn)象，主要因素有：

1．資金流動性泛濫。自2008年經(jīng)濟危機以來，為刺激經(jīng)濟復蘇，全球主要央行實行低利率、量化寬松貨幣政策。如美聯(lián)儲先后實行了第一輪、第二輪“量化寬松”貨幣政策以及變種的第三輪“量化寬松”貨幣政策（即“扭轉(zhuǎn)操作”）。近年來，我國的貨幣政策表現(xiàn)為通過“低利率＋準固定匯率＋結售匯制＋資本管制”的制度和政策組合，靠持續(xù)的信貸擴張，使經(jīng)濟在投資和出口帶動下保持持續(xù)高速增長，同時累積通脹。中國的“量化寬松”貨幣政策是一種在既定經(jīng)濟發(fā)展模式下的常態(tài)，我國央行一邊貨幣超發(fā)，又一邊對沖超發(fā)貨幣，出現(xiàn)全社會范圍內(nèi)流動性過剩，而局部結構性短缺并存的局面。我國廣義貨幣的發(fā)行量更是超過了美國。截至2011年7月，我國的貨幣供應量是78萬億元，至2011年年底這個數(shù)字將達到約81萬億元，而2011年的GDP到年底可能是43萬億元左右。我國的GDP不到美國的1／3，財富不到對方的1／3，而貨幣超過它的120%，我國的 M2／GDP為180%左右［3］，美國的M2占其GDP的比重只有65%，日本的M2占日本GDP的比重也不過110%［4］。在資本追逐利潤的本性驅(qū)使下，泛濫的貨幣涌向房地產(chǎn)業(yè)。同時，在美元資產(chǎn)相對其他國家和地區(qū)的投資吸引力明顯減弱的情況下，在人民幣繼續(xù)升值的刺激下，國際資本大量流入國內(nèi)房地產(chǎn)市場炒作，對房價上漲起到推波助瀾的作用。

2．投資環(huán)境惡化。我國大多數(shù)資源仍處于強制性的管制之下，許多領域與行業(yè)尚屬于嚴格的申報、審批約束之中，并且有許多限制性的領域尚未打破自由進出的門檻［5］。2005年，中央政府多部委聯(lián)合出臺“非公經(jīng)濟36條”，首次提出了民營經(jīng)濟在行業(yè)準入方面“非禁即入”的原則。事實上，目前全社會80個行業(yè)中，允許外資進入的有62個，占77．5%，允許民間資本進入的只有41個，占51．25%［6］。以中小企業(yè)為主的民營資本不僅面臨有限的資源、行業(yè)準入門檻限制等障礙，在市場競爭、社會地位、稅賦、融資政策等方面，都受到不公平對待，民營資本難以找到合適的發(fā)展空間。為了應對2008年國際金融危機，在政府大規(guī)模投資和寬松貨幣政策的配合下，出現(xiàn)了國進民退和國有資本與民營資本爭利的局面，部分國有資本大規(guī)模進入競爭性領域，以不公平競爭擠出民營投資。此外，當前通貨膨脹過高，投資渠道不暢，中小企業(yè)融資難，一些民營企業(yè)家不再投資實業(yè)，而成為創(chuàng)投專家。工資升、成本漲，令實業(yè)經(jīng)營愈來愈困難，一年的苦心經(jīng)營抵不上在資本市場、房地產(chǎn)市場的一輪炒作，房地產(chǎn)成為了全民保值增值的工具。

3．土地要素壟斷及土地市場信息不對稱。改革開放以后，國家針對城鎮(zhèn)住房制度改革進行了探索。1998年以后逐步停止實物分配，推行住房供應商品化、社會化和分配貨幣化［7］。住房制度改革沿著住房市場化的方向不斷推進，房地產(chǎn)市場得到快速發(fā)展，城鎮(zhèn)居民居住條件顯著改善，人均住房面積從6．7平方米增長到30平方米以上，家庭自有住房率高達70%以上。但房地產(chǎn)市場化一直跛足前行。房屋的有形部分包括設計、建造、裝修、銷售實現(xiàn)了市場化，而其中重要的生產(chǎn)要素——土地卻遠遠背離市場。目前我國實行的是城鄉(xiāng)二元的土地公有制，政府壟斷土地一級市場，使得城市化和經(jīng)濟增長產(chǎn)生的住房需求與土地供應不足的供需矛盾日益突出。特別是2002年土地出讓招拍掛制度的實行，建立供給方政府高度寡頭壟斷、需求方房地產(chǎn)商充分競爭的剝奪機制，政府扮演裁判員和運動員的雙重角色，獲得自身利益最大化，直接推高地價。由于我國國情，我們強調(diào)的土地管理制度是“最嚴格土地管理制度”、“最嚴格耕地保護制度”、“最嚴格節(jié)約用地制度”。政府部門尚未建設完善的土地供應保障措施、土地供應信息發(fā)布和披露制度。房地產(chǎn)開發(fā)商對土地市場供應的信息不了解，對未來缺乏明確預期，導致很多開發(fā)商盲目參加競買，助推土地價格上漲。同樣，在規(guī)劃環(huán)節(jié)，規(guī)劃部門自由裁量權過大，在決定建筑的高度、層數(shù)、密度、容積率等方面，缺乏公開透明的市場化決定方式，難以實現(xiàn)地上地下建筑規(guī)劃的科學性、透明性、穩(wěn)定性。

1994年分稅制改革后，中央政府與地方政府的事權財權不匹配矛盾日益突出。財政部數(shù)據(jù)顯示，2010年，全國財政收入83 080億元，其中中央本級收入42 470億元，占財政總收入的51．1%；地方本級收入占40 610億元，占48．9%。2010年，全國財政支出89 575億元，中央本級的支出（15 973億元）占其收入比例（42 470億元）的37．6%；地方政府的本級支出（73 602億元）占地方本級收入（40 610）的181%［8］。地方政府擔負著地方社會的管理，承辦地方公共事業(yè)、社會保障、社會福利和社會發(fā)展多項職能，財力和事權的失調(diào)，使得地方政府的財政開支已經(jīng)嚴重依賴土地財政。

4．房地產(chǎn)市場的公共性。房地產(chǎn)不同于一般商品，既具有公共產(chǎn)品的屬性，又有一般商品的屬性［9］（P352）。住房改革伊始，國發(fā)［1998］23號文件設想建成由政府行政控制的典型的福利市場化政策，最低收入者和高收入者則分別為10%上下，在整個住房供應體系中，70%～80%的居民住房應該是經(jīng)濟適用住房。2003年國發(fā)［2003］18號文，徹底改變了1998年國發(fā)［1998］23號文件在整個住房供應體系中使絕大多數(shù)居民住房適用于經(jīng)濟適用房的提法，經(jīng)濟適用房的比例從過去的80%以上，減到只有20%左右。多數(shù)居民被迫走上了以普通商品房改善住房條件的道路。2010年全國商品住房銷售面積達9億多平方米，城鎮(zhèn)住房主要由市場供應的格局基本形成。由于政府在保障房建設方面長達數(shù)十年的“欠債”，加之每年城市化新增的城市居民人口，以及每年大學畢業(yè)的幾百萬人，匯聚成一股購房洪流，許多本應由保障性住房解決的住房需求被逼向了商品房市場的“獨木橋”，造成商品房“供應不足”的假象。住房保障沒有及時跟上，造成商品房在住房供應中一頭獨大。

二、政府失靈

通過以上分析，可以發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)問題并不是市場自身機制運行而造成的對經(jīng)濟資源有效配置的偏離，而是由于外部環(huán)境和市場化不充分雙重作用下導致的市場失衡。在資源配置中，市場出現(xiàn)效率缺失的問題，需要政府行為來糾正這種失靈。房價居高不下，政府出臺了一系列宏觀調(diào)控措施來規(guī)范房地產(chǎn)市場，但是沒有達預期效果，存在政府失靈現(xiàn)象。所謂政府失靈是指政府由于對非公共物品市場的不當干預而最終導致市場價格扭曲、市場秩序紊亂，或由于對公共物品配置的非公開、非公平和非公正行為，而最終導致政府形象與信譽喪失的現(xiàn)象。在房地產(chǎn)領域，政府失靈主要表現(xiàn)在：

1．政策導向偏差。2010年以來，央行大規(guī)模提高準備金率以回收流動性，銀行惜貸，政府出臺一系列嚴厲限購政策，但是在通脹時代，資金富余階層沒有更好的財富保值增值渠道，仍然將房地產(chǎn)作為投資首選，由于限購，資金只能以更高的融資成本為代價進入房地產(chǎn)，不僅抬高房地產(chǎn)價格，而且高額利率吸引社會資本瘋狂進入，使房地產(chǎn)淪為資本投機的工具。與此同時，近兩年出現(xiàn)的中國富裕階層的移民潮，引起了社會的廣泛關注，其原因值得深思。房地產(chǎn)市場中最基本的驅(qū)動力量是市場的力量而不是行政命令的力量，行政命令可以壓制一時，但解決不了長期的問題。限購令之所以引起廣泛爭議，是不得已的舉措，因為限購令充滿行政與計劃色彩，加重了戶籍體制的含金量，對于建立統(tǒng)一的勞動力市場十分不利，只有更多地采取經(jīng)濟手段（房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等），對需求和供給進行調(diào)節(jié)，才能抑制投機需求，保障自住需求。

2．房地產(chǎn)政策結構性缺陷。房地產(chǎn)市場深層次的問題是房地產(chǎn)政策存在結構性缺陷，表現(xiàn)在：（1）政府角色缺位與錯位。在住房保障方面，1998年住房市場化改革之后，沒有同步建立健全公正科學的住房保障體系，保障對象不清，保障方式不明，分配制度不公，建設標準模糊，導致保障力度弱，穩(wěn)定性差，有效供給嚴重滯后，造成政府在提供保障性住房職責上缺位。在推動住房市場化過程中，政府意圖將一切住房的解決都推給市場，并讓市場承擔低價、普通、兩限、經(jīng)濟適用房等責任，試圖讓市場替代政府的責任實現(xiàn)居者有其屋的財產(chǎn)權利，由此產(chǎn)生政府角色的錯位。（2）缺乏一個長期的系統(tǒng)性政策體系。政策本身缺乏系統(tǒng)性、長期性、前瞻性和科學性，被動應對市場的措施多，主動完善的措施少［10］。自從1998年住房商品化改革以來，中國房地產(chǎn)政策體系一直就處于一個盲目被動地應對房價上漲的短期通道中，讓市場參與各方無所適從，而且達不到政策出臺的目的，屢次調(diào)控失靈，使政府面臨信任危機。（3）房地產(chǎn)政策制定的操作性缺陷。一般一個大的政策問題，須經(jīng)較長時間的發(fā)現(xiàn)和提出問題、認定問題、政策議程，才進入決定政策和采納政策階段。而我國房地產(chǎn)政策往往是政策出臺時，才進入市場和公眾視野。政策的制定依據(jù)、制定原則、制定過程與方式方法無人知曉，政策實施后的評估，亦屬于空缺，政策的制定難以實現(xiàn)科學化和民主化。

三、解決房地產(chǎn)市場及政府失靈的對策

在非充分競爭的市場化條件下，強大的政府干預力量使經(jīng)濟的運行服從于政治決策而非經(jīng)濟規(guī)律本身，以致房地產(chǎn)價格屢調(diào)不降，違背政府政策預期。追本溯源，需基于中國國情，從制度結構入手，破解房地產(chǎn)調(diào)控失靈困局。

1．針對結構性矛盾深化制度改革。住房問題是一個國際性難題，世界各國都在尋找適合國情的解決居民住房難題的辦法。我國房地產(chǎn)的根本矛盾是供需矛盾，反映的是中國經(jīng)濟的結構性矛盾，由于經(jīng)濟結構不合理，導致過多的貨幣追逐過少的投資品，而商品房市場成為流動性泛濫的“泄洪道”，如果結構性矛盾不解決，難以根治房地產(chǎn)問題。我們應加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結構，構建擴大內(nèi)需長效機制，促進經(jīng)濟增長向依靠消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展服務業(yè)、鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新，關注增長質(zhì)量，加大貨幣向新興產(chǎn)業(yè)投放，調(diào)整和優(yōu)化國民收入分配格局，健全住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老在內(nèi)的社會保障體系。

2．營造公開公平的市場環(huán)境。營造公開公平的市場環(huán)境，有助于引導資金回歸實體經(jīng)濟，避免經(jīng)濟去實業(yè)化、產(chǎn)業(yè)空洞化，疏通民間投資和舒緩通脹壓力，增強經(jīng)濟增長內(nèi)生動力。面對復雜的宏觀經(jīng)濟形勢，全面落實貫徹《國務院關于進一步促進中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》，消除制約民間投資的制度性障礙，營造有利于中小企業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境；降低行業(yè)準入門檻，除極個別的特殊領域之外，都要向國內(nèi)外投資者開放；增加投資平臺，豐富金融投資工具、金融投資渠道與投資方式，切實緩解中小企業(yè)融資困難；加大對中小企業(yè)的財稅扶持力度，引導民間流動性向?qū)嶓w投資、創(chuàng)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)投資集聚，支持民營企業(yè)海外拓展。

3．糾正政府的缺位與錯位。（1）糾正“缺位”。政府的職能是發(fā)揮公共服務功能，政府應在建立健全保障房機制方面充分作為，切實發(fā)揮對低收入階層住房需求的全面保障作用。我國有史以來最大規(guī)模的保障性安居工程正在推進，僅2010年將開工建設保障性住房、棚戶區(qū)改造住房1 000萬套?！笆濉币?guī)劃提出，未來五年我國將新建保障性住房3 600萬套，保障性住房覆蓋面將從目前的7%提高到20%左右。如能按期完成計劃目標，將有效緩解供求矛盾。保障房不僅要建得好，還要分得好，分配公平是保障性安居工程的生命線，各地應積極探索建立準入標準、審核程序、動態(tài)調(diào)整、退出等一整套制度，實行房源、分配過程、分配結果公開，接受社會各界監(jiān)督，真正使住房困難的中低收入家庭受益。（2）糾正“錯位”。中國人口多，底子薄，歷史的經(jīng)驗證明政府無力實現(xiàn)“居者有其屋”。發(fā)達國家經(jīng)驗表明，大多數(shù)人依靠市場解決住房問題，政府只解決少量的公共租房問題。保障性住房只應限定為不形成完整產(chǎn)權的廉租房或者公租房，主要保障的對象為城鎮(zhèn)低收入人群和新就業(yè)無房職工，以及以農(nóng)民工為主的城市化進程中的新移民，其他住宅需求均納入商品房市場。推動“市場＋保障”的住房供應體系的建設，中高收入群體由市場提供商品房，中低收入群體由政府提供保障房。改變政府集多重身份為一身的局面，把工作重點轉(zhuǎn)移到市場規(guī)則的建立和市場監(jiān)管方面，變投資型政府為服務型政府。

4．構建房地產(chǎn)政策體系。中國房地產(chǎn)要得到長穩(wěn)、健康發(fā)展，必須構建一個科學合理的房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策體系。根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策理論，可構建房地產(chǎn)宏觀政策、房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策、房地產(chǎn)公共政策三層政策體系［11］。房地產(chǎn)宏觀政策監(jiān)控總體房地產(chǎn)價格短期異動現(xiàn)象，發(fā)揮其對房地產(chǎn)投資和消費的調(diào)節(jié)作用。中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，故以一刀切的調(diào)控手段有失公平，可根據(jù)各地住房消費水平，分類指導，重點監(jiān)控房價波動較大的城市。房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策著重從行業(yè)角度構建房地產(chǎn)行業(yè)長期健康發(fā)展的平臺，指示產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標，完善市場制度體系。如“十二五”期間以人均住房面積為單位對中國各層次人群住房供應及供地作出長期明確規(guī)劃。房地產(chǎn)公共政策的目標在于解決市場失靈。建議用立法的方式明確保障責任、保障對象、保障方式以及保障房分配與管理制度，制訂以申請人家庭年收入、現(xiàn)居住條件、剩余資產(chǎn)為考核目標的三重標準，建立以工作年限為參照的申報制度；建立住房保障管理信息系統(tǒng)，完善保障性住房和保障對象檔案，建立動態(tài)監(jiān)測和公眾監(jiān)督機制；健全退出機制。

5．改革房地產(chǎn)行業(yè)制度。（1）改革房地產(chǎn)稅收制度和土地制度。房地產(chǎn)稅收和土地制度的不合理，限制和削弱了稅收的調(diào)控功能，加重了購房者的負擔，影響了市場的可持續(xù)性健康發(fā)展。其改革勢在必行：第一，建立地方土地年租制，將土地年租與征收房產(chǎn)稅合并，降低甚至取消土地出讓金；第二，建設保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅制，簡并稅費，調(diào)整有關稅種，將房地產(chǎn)開發(fā)建設環(huán)節(jié)的一部分稅費后移至房地產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)，開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應取消有關收費；第三，遵循個人住房從價計征，存量房與增量房累加計征，大中小城市差別計征原則，稅基為個人持有住房市場總價值扣除一定免稅金額。免征個人首套房，二套以上住房按大中小城市遞減原則，稅收依次遞減，第三套以上和大戶型房屋從嚴征收，對高檔住宅、別墅的交易課以重稅。第四，制定明確法規(guī)，將征收的房地產(chǎn)稅按比例投入住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障體系建設，解決社保資金短缺問題，使地方政府職能、行為趨于合理化。（2）建立閑置房管理制度。首先，完善房地產(chǎn)產(chǎn)權登記制度，以個人為單位進行房產(chǎn)清查，建立面積、位置、權屬和使用情況檔案，摸清個人房產(chǎn)底數(shù)；其次，借鑒國外處理閑置房的做法，按房屋閑置年份的長短，采取罰款甚至強制空屋出租或沒收等措施，從而提高土地利用率，加速住房資源的周轉(zhuǎn)與利用，抑制投機炒作，平抑房價。

房地產(chǎn)問題是宏觀經(jīng)濟運行中各環(huán)節(jié)矛盾的集中體現(xiàn)，涉及面廣，在當今世界經(jīng)濟環(huán)境極為復雜的情況下，我國面臨經(jīng)濟衰退和抑制通脹的雙重壓力，只有糾偏房地產(chǎn)調(diào)控，構建科學合理的房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策體系，改革房地產(chǎn)稅收制度和土地制度，才能使房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展進入良性軌道。穩(wěn)定市場上土地和房屋供應的預期，引導住房消費理念回歸理性，壓縮投機炒作空間。做到市場供應和政府保障相結合，租房和買房相結合，才能夠?qū)崿F(xiàn)人人有房住的目標。

［1］國家統(tǒng)計局．9月份70個大中城市住宅銷售價格變動情況［EB／OL］．（2011－10－18）［2010－10－21］．http：／／www．stats．gov．cn／tjfx／jdfx／t20111018＿402759566．htm．

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［3］魏杰．宏觀調(diào)控既要反通脹又要保增長，“中國經(jīng)營論壇（鄂爾多斯）”［EB／OL］．（2011－09－08）［2011－09－21］．http：／／finance．sina．com．cn／hy／20110921／154310517154．shtml．

［4］張歡，衡道慶，李稻葵．未來應“寬財政、緊貨幣”［EB／OL］．（2010－04－19）［2011－08－20］．http：／／finance．stockstar．com／JL2010041900000288．shtml．

［5］任志強．房地產(chǎn)行業(yè)中的政治周期論［EB／OL］．（2009－09－01）［2011－08－22］．http：／／news．dichan．sina．com．cn／2009／09／01／45513＿1．html．

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