吳麗萍，陳寶峰，張 旺

（1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，100083，北京；2.水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

一、研究水利投資對(duì)策的意義

水治則天下寧。作為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要公益性基礎(chǔ)設(shè)施，水利在防洪安全、供水安全、糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全等方面具有不可替代的重要作用。改革開放以來，我國水利建設(shè)實(shí)現(xiàn)歷史性跨越，水利改革發(fā)展取得新突破。與歷次五年規(guī)劃相比，“十一五”時(shí)期是水利投資規(guī)模最大、規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)最好、人民群眾受益最多、行業(yè)能力提升最快的五年，是水利發(fā)展最好的時(shí)期之一；該時(shí)期水利投資規(guī)模再創(chuàng)新高，全國水利建設(shè)總投資約7000億元，是 “十五”水利投資的1.93倍，其中，中央水利投資2934億元，是“十五”的1.73倍?！笆晃濉睍r(shí)期水利發(fā)展的成就為進(jìn)一步加快水利發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

但必須看到，由于水利長期發(fā)展滯后，投資渠道不穩(wěn)，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的欠賬仍然很多。近年,水旱災(zāi)害頻繁發(fā)生,農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,水資源短缺矛盾越來越突出,水環(huán)境保護(hù)壓力越來越大,水安全問題日益凸顯，充分暴露出水利建設(shè)仍存在薄弱環(huán)節(jié)?！度珖l(fā)展“十二五”規(guī)劃報(bào)告》指出：截至2010年年底，全國約70%的洪澇災(zāi)害損失發(fā)生在中小河流，雖然有防洪任務(wù)的中小河流近萬條，但大多數(shù)尚不具備抵御常遇洪水的能力，有些河流甚至處于不設(shè)防狀態(tài)；大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造任務(wù)完成率僅為33%，中型灌區(qū)干支渠完好率只有50%左右，許多灌排泵站帶病運(yùn)行，效率低下，農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施十分薄弱，旱澇保收抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)；城鄉(xiāng)水源工程建設(shè)嚴(yán)重滯后，一些地區(qū)尤其是西南地區(qū)工程性缺水問題十分突出；全國約1/3以上的國土面積存在水土流失問題，3.6億畝（2400萬 hm2）坡耕地和 44.2萬條侵蝕溝亟待治理。特別是近期多個(gè)城市內(nèi)澇頻發(fā)，充分暴露出水利建設(shè)與全面建設(shè)小康社會(huì)、保障和改善民生、支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展的要求有較大差距。

在當(dāng)前形勢(shì)下，迫切需要分析水利投資現(xiàn)狀、存在問題，掌握水利投資發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，系統(tǒng)總結(jié)水利投資實(shí)施情況、科學(xué)分析水利發(fā)展面臨的新形勢(shì)、提出滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的水利投資對(duì)策，對(duì)謀劃水利建設(shè)、促進(jìn)水利發(fā)展、深化水利改革具有重要意義。

二、我國水利投資的變化趨勢(shì)分析

水利投資是對(duì)一切圍繞水展開的興利除害活動(dòng)所進(jìn)行的投資，可分為三個(gè)層次：一是灌溉、防洪、排澇、減淤、供水、發(fā)電等與人民生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的投資；二是水土保持、防治水污染，美化水環(huán)境等與環(huán)境治理相關(guān)的投資；三是航運(yùn)、養(yǎng)殖、旅游等綜合利用方面的投資。從投資來源來看，水利投資包括國家預(yù)算內(nèi)撥款、國家預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)資金、利用外資、自籌投資、債券、水利建設(shè)基金、其他投資等?？紤]到數(shù)據(jù)的可獲得性，文中所列的水利投資系水利基建投資，即水利部歸口管理的各項(xiàng)水利事業(yè)的投資，不包括其他部門管理的廣義水利事業(yè)（如航運(yùn)、防治水污染等）的投資。

改革開放以來，我國政府不斷加大對(duì)水利建設(shè)的投入力度，特別是最近幾年，中央政府更是加大了水利建設(shè)的投入。僅2010年一年全國完成水利投資2000億元，投資規(guī)模創(chuàng)歷史新高，比1952年全國完成水利投資額3.3億元增長了600多倍?？v觀1979年以來我國水利建設(shè)和水利投資歷程，可將其大致分為四個(gè)階段：

1.1979—1990年為水利投入停滯期

1978年以后我國實(shí)行改革開放，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)系密切的行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位下降，同時(shí)財(cái)政體制和投資體制改革不斷深化，水利投資占國家基本建設(shè)總投資的比重大幅度下降。“六五”時(shí)期的水利基建投資93.01億元，占同期國家基建投資的2.7%，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比例下降到1.16%，水利財(cái)政支出占國家財(cái)政支出下降到3.16%?！捌呶濉睍r(shí)期比重繼續(xù)下降，水利基建投資僅占國家基建投資的2.2%，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比例達(dá)到最低僅為0.80%，為歷史最低水平。

這一時(shí)期水利投資停滯的主要原因在于我國經(jīng)濟(jì)處于制度轉(zhuǎn)換之中，由于財(cái)政體制和投資體制改革的深化，國家預(yù)算內(nèi)的基本建設(shè)資金占基本建設(shè)總投資的比例大幅度下降。水利投資的持續(xù)下降使水利設(shè)施失修，水利基礎(chǔ)設(shè)施的保障能力急劇下降，這也是1989年水災(zāi)及1991年長江和太湖流域特大洪水造成巨大經(jīng)濟(jì)損失的重要原因之一。

2.1991—2000年水利投資進(jìn)入恢復(fù)性增長期

經(jīng)歷10多年的停滯，水利建設(shè)問題頻出，國家對(duì)水利建設(shè)日益重視，水利投資比重開始回升。1991—2000年水利基建投資共2795.59億元，年均280億元?！鞍宋濉逼陂g水利投資525.65億元，比“七五”時(shí)期增長2.97倍，水利基建投資占全國基建投資規(guī)模的比例上升到2.8%，占全社會(huì)投資的比例由“七五”時(shí)期的0.8%上升到1.04%?！熬盼濉逼陂g水利投資快速增長，水利建設(shè)取得了顯著成效。特別是1998年特大洪水之后，國家大幅度增加了水利的投資比例，“九五”期間水利基建項(xiàng)目實(shí)際安排投資規(guī)模2716億元，是“八五”的4倍，其中中央投資規(guī)模為1206億元，地方投資規(guī)模為1510億元，水利基建投資占全國基建投資規(guī)模的比例上升為3.8%。在中央投入的1206億元中，非經(jīng)營性財(cái)政投資1014億元（其中國債投資629億元，中央預(yù)算內(nèi)資金313億元，水利建設(shè)基金72億元），與“八五”非經(jīng)營性財(cái)政投資228億元相比，增加了786億元，是“八五”期間的4.45倍。

3.2001—2005年為水利投資的平穩(wěn)過渡期

“十五”期間水利投資3653.7億元，比“九五”時(shí)期增長1.71倍，水利基建投資占全國基建投資規(guī)模的比例與“九五”時(shí)期持平，維持在2.8%。“十五”前3年，國家實(shí)施積極的財(cái)政政策，水利基建投資保持高強(qiáng)度，2002年基建投資總額達(dá)到歷史最高水平，為819億元。同時(shí)，中央的財(cái)政投資對(duì)水利有了重大傾斜，水利投資增速從“九五”時(shí)期的年均39.2%上升到“十五”期間的49.8%。然而，2003年后中央實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策，嚴(yán)格控制固定資產(chǎn)增長幅度，水利基建投資規(guī)模逐年縮小，其占全國基建投資的比例從2003年的3.3%下降到2005年的1.9%。

4.2006年至今為水利投資的高投入期

“十一五”期間水利基建項(xiàng)目實(shí)際安排投資規(guī)模6493.7億元，是“十五”的1.77倍，為歷次五年計(jì)劃的最高水平，其中中央投資規(guī)模為2934億元，是“十五”的1.73倍，預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資2315億元，財(cái)政專項(xiàng)資金545億元，水利建設(shè)基金74億元，分別占中央投資總量的78.9%、18.6%、2.5%。地方水利建設(shè)投資4000多億元，其中省級(jí)2947億元，呈現(xiàn)快速增長趨勢(shì)。省級(jí)水利投資中，財(cái)政資金占70%，銀行貸款、企業(yè)投資占24%，外資及其他資金占6%；東部、西南等地區(qū)省級(jí)水利投資規(guī)模較大，北京、山西、遼寧、上海、江蘇、浙江、廣東、廣西、重慶、貴州、云南等11個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）省級(jí)水利建設(shè)投資超過100億元，其中云南超過200億元，廣東超過300億元。2011年初中央1號(hào)文件的出臺(tái)，提出水利投資在未來的10年內(nèi)要達(dá)到4萬億元，年均4000億元。因此，未來10年將是有史以來水利投資最多的10年。

綜上，我國的水利投資有如下變化趨勢(shì)：從長期來看，中國的水利投資規(guī)模處于不斷上升的趨勢(shì)，并且水利投資速度呈現(xiàn)不穩(wěn)定波動(dòng)的態(tài)勢(shì)，特別是20世紀(jì)80年代以來，水利投資表現(xiàn)出極強(qiáng)的不穩(wěn)定性。這種大幅度的波動(dòng)破壞了水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)性和穩(wěn)定性，需要建設(shè)的項(xiàng)目不能上馬，正在建設(shè)中的水利工程由于資金缺乏而幾上幾下，既影響了工程效益的發(fā)揮，又造成了巨大浪費(fèi)，使得我國的水利建設(shè)仍處于較為被動(dòng)的局面。

三、當(dāng)前我國水利投資存在的主要問題

盡管1998年以來水利投資總量有了大幅度增加，但從支撐國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)的要求來看，水利投資無論是規(guī)模、增速，都還存在較大差距。

1.水利投資規(guī)模遠(yuǎn)低于其他行業(yè)，與實(shí)際需求之間差距很大

與電力、交通、通信等行業(yè)相比，水利建設(shè)投資沒有顯著增長?！熬盼濉薄笆濉逼陂g交通行業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投資總規(guī)模為10380億元、21957億元，而水利基建投資為2134億元、3654億元，分別為交通行業(yè)的21%、17%。1998年以來，雖然水利投入的規(guī)模和水平較其他時(shí)期有較大提高，但水利建設(shè)投資占國家財(cái)政支出、GDP的比重仍然很低。據(jù)中國水科院的研究，水利基建的最佳投資應(yīng)占GDP的比重為0.79%～0.84%，而1998—2009年間，水利基建投資占GDP的比重維持在0.37%～0.62%之間，與最佳投資規(guī)模尚有一定差距。

2.水利投資波動(dòng)較大

“九五”時(shí)期水利基建投資平均增速達(dá)到25%，“十五”時(shí)期水利基建投資平均增速和中央水利建設(shè)投資增速均不到5%，遠(yuǎn)低于國家財(cái)政支出和全社會(huì)固定資產(chǎn)兩位數(shù)的增速，“十一五”時(shí)期水利基建投資平均增速重新上升至22%左右，水利建設(shè)投入的波動(dòng)性過大無法滿足水利作為重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)適度超前發(fā)展的要求。作為公益性基礎(chǔ)設(shè)施，財(cái)政性投入為主的特點(diǎn)未得到充分體現(xiàn)，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為社會(huì)提供基本公共服務(wù)的能力仍較低。

3.水利投資區(qū)域差異大

特別是中西部地區(qū)的財(cái)力難以支持水利建設(shè)需求。水利投入?yún)^(qū)域差異較大，中央水利投資規(guī)模不足，地方水利投資缺口更大，特別是中西部地區(qū)財(cái)力有限，形成了一些“半拉子”工程，寧夏青銅峽、內(nèi)蒙古河套灌區(qū)等地骨干工程完成很長時(shí)間，但因資金不足，配套工程不能及時(shí)實(shí)施，導(dǎo)致工程長期不能達(dá)到設(shè)計(jì)效益。由于資金缺乏，有些地方形成了“大災(zāi)大干、小災(zāi)小干、無災(zāi)不干”的局面。

4.水利投資投向不平衡，尤其偏向大中型水利工程與水庫工程建設(shè)

“九五”以前，水利投資的重點(diǎn)是水庫工程建設(shè)，20世紀(jì)90年代后，防洪工程類投資躍居首位，水庫工程類次之?！笆濉逼陂g，防洪工程類投資達(dá)到46%，供水工程16%，灌溉工程12%。而除澇工程類投資最高的時(shí)候?yàn)樗偼顿Y的6%，“十五”期間僅為1%～2%。近期多地大雨到暴雨造成城市嚴(yán)重內(nèi)澇，暴露出國內(nèi)城市在除澇方面的漏洞很大，加強(qiáng)城市除澇工程建設(shè)刻不容緩。

四、引起我國水利投資存在問題的因素分析

基于30多年來水利基建投資的分析，可將導(dǎo)致我國水利投資問題的原因分為如下三個(gè)方面：

1.缺乏長效公共投入機(jī)制的保障

國外成功經(jīng)驗(yàn)表明，無論是發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家，水利投入資金來源主要是政府財(cái)政投入，尤其是防洪工程建設(shè)更是靠政府投入。我國卻在公共財(cái)政投入上經(jīng)常出現(xiàn)大幅度的波動(dòng)，每年的水利投資的多少與水旱災(zāi)害有直接關(guān)系。連續(xù)幾年發(fā)生水旱災(zāi)害，水利投資就必然增加較多，如1998年長江、嫩江發(fā)生特大洪水，水利投資占全國基建投資的比重從1997年的3.2%上升到1998年的3.8%。這對(duì)我國加快水利發(fā)展十分不利。

2.缺乏強(qiáng)有力的財(cái)政扶持政策

同屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，交通、電信、能源等行業(yè)不僅有回報(bào)好、贏利高的經(jīng)營性業(yè)務(wù)，自籌資金能力強(qiáng)，而且在其發(fā)展初期，國家還給予投資、收費(fèi)、價(jià)格等特殊優(yōu)惠的政策傾斜。而水利行業(yè)與電信、交通等行業(yè)相比，雖然有水利建設(shè)基金，但附屬其他收費(fèi)，由于征收來源萎縮等原因，水利建設(shè)基金目前每年的征收規(guī)模小，且僅有的“兩工”政策也在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)被取消，使水利投入明顯不足，加之已有政策隨時(shí)間推移導(dǎo)致可操作性降低，極大地制約了水利可持續(xù)發(fā)展。

3.中央、地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配

國外成功經(jīng)驗(yàn)表明，嚴(yán)格劃分中央政府和地方政府的事權(quán)，中央政府和地方政府在水利建設(shè)資金投入和運(yùn)營管理上明確分工，對(duì)水利事業(yè)的發(fā)展是十分必要的。然而隨著我國分稅制改革的深入，財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放，地方財(cái)政規(guī)模相對(duì)縮小，其中可用于水利建設(shè)的資金就相應(yīng)減少，特別是中西部地區(qū)大多屬于吃飯財(cái)政，很難拿出資金用于水利建設(shè)。中央和省級(jí)財(cái)力雄厚，但并沒有承擔(dān)起相應(yīng)的水利建設(shè)責(zé)任。

五、建立確定的中國水利投資發(fā)展路徑

為保障水利與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，全面提高水利公共服務(wù)能力，增強(qiáng)水利對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障能力，特提出以下發(fā)展路徑：

1.建立公共財(cái)政投資穩(wěn)定增長的長效機(jī)制

應(yīng)充分發(fā)揮政府對(duì)水利投入的主渠道作用，爭取中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資用于水利投資的比例不能低于現(xiàn)有比例，投資量隨著財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資規(guī)模增長而穩(wěn)定增長。根據(jù)當(dāng)前形勢(shì)，中央可加大預(yù)算內(nèi)撥款和預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)投資。其中，財(cái)政專項(xiàng)投資的增長空間較大。按照財(cái)政專項(xiàng)資金的投向，提出符合國家投資方向和政策、有利于改善民生的投資項(xiàng)目。此外，針對(duì)具體的建設(shè)和管理任務(wù)，探索建立新的財(cái)政貼息、財(cái)政補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，以中央財(cái)政為支撐，拓寬其他水利建設(shè)投資渠道，加大中央財(cái)政對(duì)水利支持力度。

2.完善地方水利投入機(jī)制

完成艱巨的水利建設(shè)任務(wù)，不僅需要中央投入，還要采取多種措施，保證地方投入。對(duì)于各級(jí)地方政府，在穩(wěn)步擴(kuò)大財(cái)政投入規(guī)模的基礎(chǔ)上，還需要根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然條件的不同特點(diǎn)，廣泛吸取國內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新適應(yīng)本地情況的水利投入機(jī)制，制定優(yōu)惠政策，廣泛吸引民間資本和社會(huì)資本投入水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)，要更多地依靠自身力量，開拓創(chuàng)新，高效利用各級(jí)財(cái)政水利資金，進(jìn)一步強(qiáng)化政策引導(dǎo)和市場機(jī)制的作用，加快水利現(xiàn)代化建設(shè)步伐。中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要抓住西部大開發(fā)的機(jī)遇，繼續(xù)加大政府支持力度，制定優(yōu)惠政策，加快引入市場機(jī)制，想方設(shè)法吸引包括外來資金在內(nèi)的各類投資，實(shí)現(xiàn)水利的跨越式發(fā)展。

3.充分利用市場融資，吸引社會(huì)資本

水利建設(shè)利用市場融資，關(guān)鍵是要在制度、政策上有創(chuàng)新，鼓勵(lì)通過市場吸收社會(huì)資金參與建設(shè)，盡量發(fā)揮企業(yè)或其他非政府投資主體的作用。同時(shí)，通過水利資產(chǎn)有效運(yùn)營，對(duì)水利企業(yè)擁有的存量資本通過出售、重組等，增值、活化資本，籌集水利建設(shè)資金。利用市場融資主要從以下幾個(gè)方面做起：第一，政府繼續(xù)擴(kuò)展財(cái)政擔(dān)保和財(cái)政貼息政策，提高水利項(xiàng)目的自身融資能力，促使信貸資金能夠向水利行業(yè)傾斜；第二，水利建設(shè)要積極爭取世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和各國政府的優(yōu)惠貸款；第三，對(duì)公益性水利項(xiàng)目，在政府財(cái)政性資金難以滿足建設(shè)資金需求的情況下，必須更多地依靠以財(cái)政信用為基礎(chǔ)的市場融資。

4.調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，重視城市除澇工程建設(shè)

2011年，多個(gè)城市遭受暴雨襲擊，出現(xiàn)嚴(yán)重的城市內(nèi)澇問題決定必須加快城市除澇工程建設(shè)。2011年中央1號(hào)文件提出要大力投資水利建設(shè)，目標(biāo)為年均4000億元的投入，政府除了繼續(xù)保持防洪工程、供水工程、灌溉工程等與人民生產(chǎn)、生活息息相關(guān)的類別，更重要的是扭轉(zhuǎn)水利投資重心之間的錯(cuò)位，不反對(duì)重視效益較好的水電、水庫建設(shè)投資，但決不可忽視除澇工程投資。滿足城市對(duì)除澇工程的需求和消除因水利投資投向分布不均可能造成的危害，就必須保證除澇工程的投資。

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