石 靜

淺談南水北調(diào)東線一期蘇魯省界工程委托制管理模式

石 靜

南水北調(diào)工程在項(xiàng)目管理中實(shí)施以項(xiàng)目法人為主導(dǎo)，項(xiàng)目法人直接管理、代建制管理和委托制管理相結(jié)合的管理模式。其中，委托制管理模式在南水北調(diào)東線一期蘇魯省界工程（以下簡(jiǎn)稱蘇魯省界工程）中廣泛應(yīng)用，取得了一定成效。本文結(jié)合蘇魯省界工程實(shí)際，淺談對(duì)蘇魯省界工程委托制管理模式的一些認(rèn)識(shí)。

一、南水北調(diào)委托制管理模式的基本內(nèi)涵

工程項(xiàng)目委托管理是指項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)受業(yè)主委托，按照合同約定，代表業(yè)主對(duì)工程項(xiàng)目的組織實(shí)施進(jìn)行全過程或階段性的管理和服務(wù)（全過程業(yè)主委托管理服務(wù)在國(guó)外稱之為項(xiàng)目管理承包，也即PMC或PM）。2004年11月25日印發(fā)的《南水北調(diào)工程委托項(xiàng)目管理辦法》明確指出：“南水北調(diào)工程委托項(xiàng)目建設(shè)管理是指經(jīng)國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室核準(zhǔn)，南水北調(diào)工程項(xiàng)目法人將南水北調(diào)部分工程項(xiàng)目的建設(shè)管理工作直接委托項(xiàng)目所在地（有關(guān)省、直轄市）項(xiàng)目建設(shè)管理單位負(fù)責(zé)”。

在這種模式下，項(xiàng)目法人與建設(shè)管理單位之間需要簽訂委托合同，項(xiàng)目建設(shè)管理單位受項(xiàng)目法人的委托，承擔(dān)委托項(xiàng)目在初步設(shè)計(jì)批復(fù)后建設(shè)實(shí)施階段全過程（初步設(shè)計(jì)批復(fù)后至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收）的建設(shè)管理。項(xiàng)目建設(shè)管理單位依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定以及簽訂的委托合同，獨(dú)立進(jìn)行委托項(xiàng)目的建設(shè)管理并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，同時(shí)接受依法進(jìn)行的行政監(jiān)督。項(xiàng)目建設(shè)管理單位經(jīng)過招投標(biāo)產(chǎn)生所管理的各工程標(biāo)的監(jiān)理單位、施工總包單位和大宗材料供應(yīng)單位，并與之簽訂合同。

二、蘇魯省界工程委托制管理模式

蘇魯省界工程位于蘇、魯兩省邊界，地處駱馬湖～南四湖區(qū)段，在南水北調(diào)東線一期工程中起著重要的省際銜接作用。蘇魯省界工程包括臺(tái)兒莊泵站工程、藺家壩泵站工程、二級(jí)壩泵站工程、南四湖水資源控制及監(jiān)測(cè)工程（包括大沙河節(jié)制閘、楊官屯河閘、姚樓河閘、潘莊引河閘）、駱馬湖水資源控制工程等9個(gè)設(shè)計(jì)單元工程，總投資約10億元。

1.蘇魯省界工程委托建設(shè)管理模式概述

根據(jù)《關(guān)于加快沂沭泗河洪水東調(diào)南下續(xù)建工程及南水北調(diào)東線一期駱馬湖～南四湖段工程省部聯(lián)席會(huì)議紀(jì)要》、《南水北調(diào)東線第一期工程蘇魯省界有關(guān)工程項(xiàng)目建設(shè)管理協(xié)調(diào)會(huì)議紀(jì)要》精神，蘇魯省界工程由兩省項(xiàng)目法人（南水北調(diào)東線江蘇水源有限責(zé)任公司、南水北調(diào)東線山東干線有限責(zé)任公司）委托淮委下屬的專業(yè)化建設(shè)管理單位淮委治淮工程建設(shè)管理局（以下簡(jiǎn)稱淮委建設(shè)局）負(fù)責(zé)建設(shè)管理。2005年，南水北調(diào)東線江蘇水源有限責(zé)任公司與淮河水利委員會(huì)治淮工程建設(shè)管理局簽訂了《南水北調(diào)東線一期工程藺家壩泵站和駱馬湖水資源控制工程項(xiàng)目委托建設(shè)管理協(xié)議》，委托制管理模式在蘇魯省界工程中正式開始實(shí)施。

委托制模式中，兩省項(xiàng)目法人是工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的責(zé)任主體，在建設(shè)期間對(duì)主體工程的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、籌資和資金使用負(fù)總責(zé)?；次ㄔO(shè)局作為被委托單位為項(xiàng)目法人服務(wù)，在建設(shè)期間負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、資金管理和安全生產(chǎn)，具體負(fù)責(zé)工程招標(biāo)、合同簽訂、工程實(shí)施全過程管理等工作。在委托制管理大框架下，蘇魯省界工程根據(jù)不同工程特點(diǎn)和實(shí)際，采用了如下三種不同的委托方式。

（1）單個(gè)項(xiàng)目法人委托方式。臺(tái)兒莊泵站、潘莊引河閘工程由南水北調(diào)山東干線有限責(zé)任公司委托淮委建設(shè)局建設(shè)管理；藺家壩泵站工程、駱馬湖水資源控制工程由南水北調(diào)江蘇水源有限責(zé)任公司委托淮委建設(shè)局建設(shè)管理。

（2）兩個(gè)項(xiàng)目法人聯(lián)合委托方式。楊官屯河閘、大沙河閘、姚樓河閘工程由南水北調(diào)山東干線有限責(zé)任公司和南水北調(diào)東線江蘇水源有限責(zé)任公司聯(lián)合委托淮委建設(shè)局管理。

（3）聯(lián)合組建現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目法人直接委托方式。二級(jí)壩泵站工程由山東干線有限責(zé)任公司和淮委建設(shè)局聯(lián)合組建“二級(jí)壩泵站建設(shè)管理局”，項(xiàng)目法人與二級(jí)壩泵站建設(shè)管理局直接簽訂委托建設(shè)管理協(xié)議，項(xiàng)目法人直接管理現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)工作，淮委建設(shè)局僅負(fù)責(zé)所派人員的人事管理工作，不負(fù)責(zé)工程業(yè)務(wù)管理。

2.項(xiàng)目法人、建設(shè)單位的權(quán)責(zé)劃分

無論哪種委托方式，雙方都通過簽訂委托建設(shè)管理合同明確責(zé)權(quán)利。目前，除南四湖水資源監(jiān)測(cè)工程尚未委托外，其余各蘇魯省界工程已全部簽訂委托建設(shè)管理合同。

按照委托建設(shè)管理合同，在建設(shè)期間，項(xiàng)目法人對(duì)主體工程的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、籌資和資金使用負(fù)總責(zé)。其主要任務(wù)為：依據(jù)國(guó)家有關(guān)南水北調(diào)工程建設(shè)的法律、法規(guī)、政策、措施和決定，負(fù)責(zé)組織編制單項(xiàng)工程初步設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)工程建設(shè)的外部關(guān)系，負(fù)責(zé)落實(shí)主體工程建設(shè)計(jì)劃和資金，對(duì)主體工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度和資金等進(jìn)行管理、檢查，為工程建成后的運(yùn)行管理提供條件，并按照有關(guān)規(guī)定組織工程驗(yàn)收。

建設(shè)管理單位承擔(dān)委托項(xiàng)目在初步設(shè)計(jì)批復(fù)后建設(shè)實(shí)施階段全過程（初步設(shè)計(jì)批復(fù)后至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收）的建設(shè)管理,具體包括：按相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)定執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制；在建設(shè)期負(fù)責(zé)項(xiàng)目的工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、資金管理和安全生產(chǎn)；負(fù)責(zé)工程招標(biāo)、合同簽訂、工程實(shí)施全過程管理等工作；按國(guó)家和項(xiàng)目法人的要求編報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃、信息及統(tǒng)計(jì)報(bào)表等，并進(jìn)行有效的工程信息管理；負(fù)責(zé)完成項(xiàng)目的竣工報(bào)告、竣工決算的編制及竣工決算審計(jì)等。

3.蘇魯省界工程委托制管理模式評(píng)價(jià)

在工程建設(shè)期間，淮委建設(shè)局實(shí)際被賦予“代業(yè)主”的地位，按照國(guó)家規(guī)定和委托建設(shè)管理協(xié)議對(duì)委托工程獨(dú)立進(jìn)行初步設(shè)計(jì)批復(fù)后至竣工驗(yàn)收階段的全過程管理，合理配置專業(yè)人才資源和先進(jìn)管理資源，充分調(diào)動(dòng)了建設(shè)單位的積極性，有效發(fā)揮專業(yè)化工程建設(shè)隊(duì)伍的優(yōu)勢(shì)；項(xiàng)目法人在征地拆遷、移民安置、外部環(huán)境協(xié)調(diào)上充分發(fā)揮項(xiàng)目法人責(zé)任主體的地位和作用，為建設(shè)單位創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，建設(shè)單位全力以赴抓工程建設(shè)；項(xiàng)目法人對(duì)工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資進(jìn)行檢查，建設(shè)單位認(rèn)真接受檢查和監(jiān)管，完善的監(jiān)管機(jī)制不斷提高工程建設(shè)管理的科學(xué)化、規(guī)范化，有力地推動(dòng)了工程進(jìn)展。目前，蘇魯省界工程中藺家壩泵站、臺(tái)兒莊泵站、駱馬湖水資源控制工程、南四湖水資源控制工程姚樓河閘、潘莊引河閘等5項(xiàng)工程已完工，并逐步開始運(yùn)行管理移交工作；二級(jí)壩泵站、大沙河閘、楊官屯河閘正有序進(jìn)行，工程建設(shè)取得了階段性成果。各項(xiàng)目工程進(jìn)度、投資得到有效控制，資金管理、招標(biāo)與合同管理規(guī)范有序，工程質(zhì)量、安全管理卓有成效，文明工地創(chuàng)建工作進(jìn)展有序，有效的委托建設(shè)管理模式在蘇魯省界工程建設(shè)中發(fā)揮了積極的作用。

三、蘇魯省界工程委托制管理模式的優(yōu)點(diǎn)

通過在蘇魯省界工程這樣工程總體建設(shè)規(guī)模大、工程類別較多、省界矛盾復(fù)雜的工程建設(shè)中的有效實(shí)施，委托建設(shè)管理模式體現(xiàn)出其特有的優(yōu)勢(shì)。與直接管理模式、代建制模式相比，委托建設(shè)管理模式有以下優(yōu)點(diǎn)：第一，委托制下的工程項(xiàng)目建設(shè)管理工作直接委托項(xiàng)目所在地（有關(guān)省、直轄市）項(xiàng)目建設(shè)管理單位負(fù)責(zé)，有利于充分調(diào)動(dòng)地方政府及相關(guān)部門、單位和人民群眾的積極性，也可以相對(duì)減少工程在征地拆遷和外部環(huán)境協(xié)調(diào)方面的阻力。同時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)單位比外來單位更了解當(dāng)?shù)毓こ探ㄔO(shè)的環(huán)境和情況，并有一定當(dāng)?shù)仨?xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，有利于因地制宜深入扎實(shí)地開展工作。第二，委托制下的項(xiàng)目法人和項(xiàng)目建設(shè)單位權(quán)責(zé)的劃分使得項(xiàng)目法人將更多的精力集中到監(jiān)督、決策的問題上，而項(xiàng)目建設(shè)單位被賦予了更多的管理權(quán)利，真正獨(dú)立承擔(dān)起代業(yè)主的建設(shè)管理職責(zé)，有利用提高工程的投資效益和管理效率。第三，與代建制模式相比，項(xiàng)目建設(shè)單位與監(jiān)理單位、施工單位直接簽訂合同，直接的合同關(guān)系可以有力地約束監(jiān)理單位和施工單位等參建單位，確保在工程建設(shè)過程中能有效發(fā)揮主導(dǎo)作用，有利于工程建設(shè)管理的順利開展。

四、建議

委托制管理是建設(shè)管理模式的創(chuàng)新，還需不斷完善。結(jié)合南水北調(diào)蘇魯省界工程建設(shè)的實(shí)際，筆者提出如下建議。

1.健全委托制管理機(jī)制

基于委托制管理的性質(zhì)，工程實(shí)施過程中的一些問題需要項(xiàng)目管理單位層層上報(bào)才能解決，尤其是多個(gè)項(xiàng)目法人聯(lián)合委托建設(shè)管理的項(xiàng)目，需要獲取兩省的共識(shí)，再加上與地方政府部門及地方調(diào)水辦關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，而項(xiàng)目管理單位的法律地位不夠明確，無形中加大了協(xié)調(diào)壓力。建議完善委托管理相關(guān)法律法規(guī)，給予受委托單位更明確的法律定位，同時(shí)建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，理清政府相關(guān)部門的職能定位，進(jìn)一步理順各方關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目法人、地方政府部門、地方調(diào)水辦、項(xiàng)目管理建管單位的工作合力，推動(dòng)工程建設(shè)。

2.加強(qiáng)合同規(guī)范化管理

委托制管理模式中，合同是雙方責(zé)權(quán)劃分的基礎(chǔ)。雙方嚴(yán)格按照合同約定履行各自義務(wù)。在目前實(shí)踐中，合同的內(nèi)容和方式?jīng)]有統(tǒng)一規(guī)范，也沒有標(biāo)準(zhǔn)范本。以蘇魯省界各項(xiàng)目委托建設(shè)管理合同為例，合同條款過于原則化，并不能涵蓋委托建設(shè)管理全過程內(nèi)容，難免會(huì)造成部分職責(zé)界定不清。建議加強(qiáng)合同規(guī)范化管理，更加明確具體地將各方的責(zé)權(quán)利規(guī)定在項(xiàng)目委托建設(shè)合同中，使合同切實(shí)成為處理好雙方關(guān)系、利益的基礎(chǔ)和依據(jù)。

3.建立和完善激勵(lì)約束機(jī)制

當(dāng)前的委托制管理模式中有完善的行政監(jiān)督機(jī)制，卻沒有明確的激勵(lì)約束機(jī)制，委托體制中沒有明確的獎(jiǎng)懲措施，也沒有完善的違約責(zé)任追究制。建議項(xiàng)目法人從質(zhì)量管理、資金管理、進(jìn)度管理等各個(gè)方面建立適宜的目標(biāo)責(zé)任制和績(jī)效考核機(jī)制，把工程質(zhì)量?jī)?yōu)劣、資金使用情況、工期完成情況與項(xiàng)目管理單位的利益掛鉤，明確責(zé)任目標(biāo)及考核方式、標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理的規(guī)范實(shí)施和有效控制，提高管理效益

淮委治淮工程建設(shè)管理局 233001）