汪偉全

（華東政法大學(xué)公共管理學(xué)院，上海 201620）

國外區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)的比較研究及其啟示

汪偉全

（華東政法大學(xué)公共管理學(xué)院，上海 201620）

區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)是區(qū)域經(jīng)濟一體化的必然產(chǎn)物，它既是解決科層組織的“行政區(qū)”界限與區(qū)域經(jīng)濟活動的開放性兩者之間矛盾的理性結(jié)果，又是滿足單個行政主體難以應(yīng)對區(qū)域公共事務(wù)急劇增加的現(xiàn)實需求。國外常見類型的協(xié)調(diào)機構(gòu)有三種類型，其產(chǎn)生緣由與權(quán)限各異。通過國內(nèi)外協(xié)調(diào)機構(gòu)比較研究，就其權(quán)力來源、功能定位、組織結(jié)構(gòu)、運行規(guī)范和多元參與等進行分析并提出了建議。

區(qū)域合作；協(xié)調(diào)機構(gòu)；區(qū)域治理

1 理論依據(jù)與現(xiàn)實訴求

本文研究的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)，僅限于主權(quán)國家內(nèi)部的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)，而非跨國家的協(xié)調(diào)機構(gòu)。設(shè)置協(xié)調(diào)機構(gòu)的理論依據(jù)，源于科層組織的“行政區(qū)”界限與區(qū)域經(jīng)濟活動的開放性之間矛盾解決。自馬克斯·韋伯的科層制創(chuàng)世以來，憑借著層級管理、責(zé)權(quán)分明、統(tǒng)一指揮等優(yōu)勢，科層制被世界各國政府組織廣泛采用，創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟與社會成績。但是，科層制組織內(nèi)含了一個重要特征與缺陷：組織的邊界性，即任何組織均在一個有限的權(quán)責(zé)空間范圍內(nèi)進行活動。這就決定了行政組織在行政管理和提供公共服務(wù)時，僅僅限制在其管轄區(qū)域內(nèi)進行；當超過了其管轄范圍時，行政組織可能不作為。

然而，行政組織的邊界性與區(qū)域經(jīng)濟活動一體化造成難以克服的矛盾。在區(qū)域經(jīng)濟活動中，各生產(chǎn)要素具有自由流動、統(tǒng)一開放的天然屬性。各地區(qū)和經(jīng)濟主體為了自身的快速發(fā)展和良性循環(huán)，就必須與其他地區(qū)和經(jīng)濟主體之間不斷進行物質(zhì)、能量和信息等交換。因此，開放性是區(qū)域經(jīng)濟各地區(qū)和經(jīng)濟主體得以不斷運動和升級的必要屬性，也是經(jīng)濟區(qū)域得以形成的必要條件。然而，區(qū)域經(jīng)濟的開放性特征要求生產(chǎn)要素突破“行政區(qū)”界限，實現(xiàn)自由流動，但事實上卻相反。設(shè)置區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)，通過跨轄區(qū)的協(xié)調(diào)來破解這一矛盾，已成為一種可供抉擇的方案。

設(shè)置協(xié)調(diào)機構(gòu)的現(xiàn)實訴求，在于跨轄區(qū)的區(qū)域公共事務(wù)急劇增加，且單個行政主體難以應(yīng)對。在理論上，大量學(xué)術(shù)研究逐漸得出這一結(jié)論：中央集權(quán)的、等級制的、官僚制的行政管理模式已經(jīng)失?。?］；在實踐中，區(qū)域管理陷入了困境：隨著經(jīng)濟全球化，各種生產(chǎn)要素在不同轄區(qū)內(nèi)自由流動；跨界環(huán)境污染增加；區(qū)域經(jīng)濟中的地方保護主義和地方本位主義盛行，過度競爭、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴重。顯然，依靠單個地方政府并不能滿足區(qū)域公共事務(wù)的治理要求。針對上述困境，治理倡導(dǎo)者提出了自己的立場，即設(shè)置區(qū)域性協(xié)調(diào)機構(gòu)來管理區(qū)域公共事務(wù)。顯然，區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)是基于一定的集體行動規(guī)則基礎(chǔ)之上，通過相互博弈、相互調(diào)適、共同參與等互動合作關(guān)系，而形成的治理區(qū)域公共事務(wù)的一種組織模式。

基于上述理論與實踐需求，各類區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)在全球范圍內(nèi)得以普遍建立并迅速發(fā)展。各國區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)的名稱各異，形式與職權(quán)也不同。在美國，有區(qū)域規(guī)劃委員會 （Regional Planning Commissions，簡稱RPCs）和政府聯(lián)合會（Councils of Government，簡稱COGs）等［2］，同時還涌現(xiàn)出城市聯(lián)邦制（federate government system）、區(qū)域性特區(qū)及管理局（Regional Special Districts and Authority）等多種模式［3］；在日本，跨區(qū)域行政協(xié)調(diào)的制度安排有部分事務(wù)組合、協(xié)議會、區(qū)域開發(fā)事業(yè)團、地方行政聯(lián)絡(luò)會議、跨區(qū)域政府聯(lián)合等具體做法［4］；在法國，組建了基于市鎮(zhèn)層面的 “市鎮(zhèn)聯(lián)合體委員會”（Etablissements Publics de Cooperation Intercommunale， 簡稱為EPCI），作為各聯(lián)合體的法定公共管理機構(gòu)，為聯(lián)合體內(nèi)的市民提供由法律規(guī)定的服務(wù)［5］。這些形式與功能各異的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，在區(qū)域性公共事務(wù)治理方面發(fā)揮重要作用。

與此同時，國內(nèi)外關(guān)于區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)的文獻大量涌現(xiàn)，并且從各個角度予以研究。國內(nèi)關(guān)于跨區(qū)域機構(gòu)的文獻，涉及協(xié)調(diào)機構(gòu)的屬性、內(nèi)涵、功能、運作程序等。如陳瑞蓮認為在單一制國家地方政府遵循“行政區(qū)行政”模式，嚴格服從“中央政府→地方政府”的博弈規(guī)則，很難自覺生成一種“地方政府→區(qū)域公共管理共同體←地方政府”的談判協(xié)調(diào)制度安排［6］；楊龍認為，協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)力源自于地方政府行政管轄權(quán)的讓渡以便對跨行政區(qū)公共事務(wù)進行治理，這種讓渡經(jīng)歷交流溝通、制度建立和機構(gòu)設(shè)置等階段［7］；而國外關(guān)于跨區(qū)域機構(gòu)的研究文獻較為豐富，既有以歐盟、東京經(jīng)濟圈等為研究對象的實證研究，又有以產(chǎn)權(quán)理論、公共選擇理論等理論為指導(dǎo)的規(guī)范研究。如RICHARD C.FEIOCK從收益與成本角度論述了政府合作中公共機構(gòu)的選擇行為（institutional collective action），認為合作成本包括信息成本、談判成本、執(zhí)行成本與代理成本等四個方面，而通過增加信息的有效性、清除談判障礙、增強社會資本等正式與非正式的制度安排，則能有效減少合作的交易成本［8］。同時，區(qū)域規(guī)劃的案例研究表明，區(qū)域合作治理的分權(quán)化的、相互依賴的、多元參與的網(wǎng)絡(luò)模式，遠遠要比中央集權(quán)的管理模式更具活力［9］。

面對如此紛繁復(fù)雜、數(shù)目龐大的協(xié)調(diào)機構(gòu)及其相關(guān)研究文獻，有必要對該主題做個系統(tǒng)梳理；國內(nèi)文獻僅限于將西方區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)的 “移植”，而忽視了中國特色的國情；與此同時，中國區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)存在效率有限、程序性不強、參與渠道不足等諸多問題。有鑒于此，本文將分類比較國外協(xié)調(diào)機構(gòu)的經(jīng)驗，總結(jié)相關(guān)啟示，并聯(lián)系當前中國區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)的實際情況，并就完善協(xié)調(diào)機構(gòu)提出相關(guān)建議與對策。

2 國外常見類型的協(xié)調(diào)機構(gòu)

為了便于研究，根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的產(chǎn)生緣由及其權(quán)限特征，把區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)概括為三種類型：地方自發(fā)組成的自愿性區(qū)域組織、地方約定而成的約束性區(qū)域組織以及上級批準設(shè)立的區(qū)域管理機構(gòu)。具體而言，在機構(gòu)產(chǎn)生的原因上，有“自下而上”形成的地方自發(fā)自愿、地方約定而成等兩種形式，以及“自上而下”形成、經(jīng)由上級批準的區(qū)域管理機構(gòu)；在權(quán)限方面，自愿性區(qū)域組織對成員方?jīng)]有強制性，僅靠自覺來履行區(qū)域合作的協(xié)議。而約束性區(qū)域組織和上級批準設(shè)立的區(qū)域管理機構(gòu)，則對成員方有強制約束立，若不履行則可能被處罰。

2.1 地方自發(fā)形成的自愿性區(qū)域組織

自發(fā)形成的自愿性區(qū)域組織在全球范圍內(nèi)有不少。在加拿大，聯(lián)邦、省和地方的首席長官舉行非正式會議，且在部長級、副部長級和執(zhí)行層廣泛存在著政府間關(guān)系部門，以協(xié)調(diào)政府間行為，但是這些政府間協(xié)議通常是非約束性的。在美國，為了克服區(qū)域經(jīng)濟內(nèi)眾多的地方間利益爭端與沖突，在區(qū)域?qū)用嫔弦策M行了設(shè)立區(qū)域委員會（Regional Councils）等一系列有創(chuàng)新意義的嘗試，區(qū)域委員會屬于地方自發(fā)形成的自愿性區(qū)域組織［10］。

自愿性區(qū)域組織無論以何種形式出現(xiàn)，這類區(qū)域組織在政府間合作方面的優(yōu)勢非常明顯：（1）容易創(chuàng)設(shè)，只要有締結(jié)愿望就可以設(shè)立。（2）研究區(qū)域問題并提出有效的解決方案。自愿性區(qū)域組織通過關(guān)注某些特定的區(qū)域性問題，并提供討論論壇，在一定程度上實現(xiàn)了區(qū)域整合。（3）為其成員政府提供一個論壇以討論大家共同關(guān)注的問題，對那些有著廣泛影響的聯(lián)邦、州和地方項目進行協(xié)調(diào)。在某些必要情況下制定解決特定問題的政策，并通過其成員執(zhí)行決策。（4）一些國家的中央政府授予自愿性區(qū)域組織有制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、審查地方政府撥款申請的權(quán)力。對那些與區(qū)域整體規(guī)劃不符的發(fā)展規(guī)劃，區(qū)域機構(gòu)可以予以拒絕。

然而，自愿性區(qū)域組織在區(qū)域治理上也有局限性，其主要原因就是權(quán)威性和有效性受到極大限制。這種局限性，可以通過分析美國的區(qū)域委員會予以體現(xiàn)：首先，根源于區(qū)域委員會自愿屬性，這種自愿性質(zhì)使之不能在許多重要問題上采取有效措施。由于地方政府可自主決定加入或退出區(qū)域委員會，區(qū)域委員會必須認真考慮其行為對每個成員的影響。其次，權(quán)威性不足的另一個原因是區(qū)域委員會沒有獨立的收入來源。區(qū)域委員會沒有征稅權(quán)，大多數(shù)處于資金和人手不足的狀況，嚴重削弱了它們在解決區(qū)域性問題中說起到的作用。第三，區(qū)域委員會權(quán)威不足來源于缺少執(zhí)行權(quán)。由于沒有權(quán)力貫徹其規(guī)劃，使得區(qū)域委員會通過規(guī)劃來促進區(qū)域性合作的功效大打折扣。地方政府一般都將本地利益置于區(qū)域整體利益之上，對區(qū)域委員會的一些建議持懷疑態(tài)度。如果地方利益與區(qū)域委員會產(chǎn)生沖突，地方政府的反應(yīng)很可能會選擇退出［11］?？傮w效果上來講，區(qū)域委員會是區(qū)域經(jīng)濟治理中一種非常薄弱的合作機制。

2.2 地方約定而成的約束性區(qū)域組織

法國的市鎮(zhèn)聯(lián)合體委員會屬于地方約定組成的約束性區(qū)域組織。法國在市鎮(zhèn)層面組建多樣化的市鎮(zhèn)聯(lián)合體，實現(xiàn)彼此之間的資源共享、互惠互利。作為各聯(lián)合體的法定公共管理機構(gòu)，市鎮(zhèn)聯(lián)合體委員會為聯(lián)合體內(nèi)的市民提供由法律規(guī)定的服務(wù)。法國政府規(guī)定市鎮(zhèn)聯(lián)合體委員會應(yīng)該由所有成員市鎮(zhèn)的市鎮(zhèn)長或議員代表組成，委員會主席則由上述代表選舉產(chǎn)生（一般由中心市鎮(zhèn)的市鎮(zhèn)長擔(dān)當）［12］。各成員市鎮(zhèn)的代表數(shù)按一定的市鎮(zhèn)人口比例分配，但中心市鎮(zhèn)的名額不能超過委員會總數(shù)的一半。

約束性區(qū)域組織在美國也普遍存在。根據(jù)尼古拉斯·亨利 （2002）對美國政府間關(guān)系的研究，從1789年到1940年間，美國各州只簽訂57項州際合約，但接下來的50年，另外就有122項州際協(xié)定出現(xiàn)。平均而言，每個州簽訂了20項州際合約，許多州與州之間的協(xié)議已經(jīng)演化成為跨州機構(gòu)［13］。除了州際合約外，美國還有許多諸如政府間協(xié)議、地方政府協(xié)會、市自治團體協(xié)會、縣議會協(xié)會、城區(qū)議會協(xié)會等合作機制。20世紀90年代以來，地方政府之間的橫向合作，已經(jīng)不僅局限于協(xié)調(diào)地方政府間的問題，一些地方政府還通過橫向聯(lián)合形成政治力量，對中央政府的公共決策產(chǎn)生影響。例如，美國東北部七州組成東北部州長聯(lián)盟，憑借統(tǒng)一的政治聯(lián)盟在國會爭取更多的聯(lián)邦補貼資金［14］。

約束性區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的最大特征就是協(xié)調(diào)機構(gòu)作出的決定對所有成員方均有約束，若不執(zhí)行必可能被懲罰。因此，成員各方在作出約束性的區(qū)域決定之前，往往非常慎重，經(jīng)過各方的充分討論。例如，法國市鎮(zhèn)聯(lián)合體委員會作出的決定對所有成員方都有約束力，因此在做決定前各方展開激烈爭論，充分表達意見。如圖盧茲聯(lián)合體委員會在決定是否啟動TAT工程時，廣泛征求了各市鎮(zhèn)代表的意見。由于大多數(shù)代表都認為該政策只有利于圖盧茲市鎮(zhèn)的利益，不利于其他市鎮(zhèn)的發(fā)展，聯(lián)合體委員會就否決了該項工程［15］。

由于約束性區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)在協(xié)調(diào)區(qū)域問題時富有效率，因此這類協(xié)調(diào)機構(gòu)發(fā)展頗為迅速。以法國的市鎮(zhèn)聯(lián)合體為例，到2005年1月，聯(lián)合體總數(shù)己達到2510個，囊括了32223個市鎮(zhèn)，占法國市鎮(zhèn)總數(shù)的88.1%，居民總數(shù)達五千多萬，占法國總?cè)藬?shù)的84.3%。其中市鎮(zhèn)共同體從1993年的193個發(fā)展到2334個；跨市際聯(lián)合體從1999年7月開始設(shè)立到2005年1月，短短五年時間里就成立了156個。

2.3 上級主導(dǎo)設(shè)立的區(qū)域管理機構(gòu)

田納西河流域管理局 （The Tennessee Valley Authority，簡稱TVA），就是經(jīng)美國國會批準授權(quán)成立的、對田納西河流域進行開發(fā)與管理的機構(gòu)，它既享有政府權(quán)力又具有私人企業(yè)靈活性，“是美國歷史上第一次巧妙地安排一整個流域及其居民命運的有組織嘗試”［16］。

TVA是現(xiàn)代政府主導(dǎo)流域管理最早最成功的例證?！短锛{西河流域管理局法案》第四部分對田納西河流域管理局規(guī)定了一系列的權(quán)利，如有權(quán)以美國政府的名義對區(qū)域內(nèi)的資源進行開發(fā)，有權(quán)在該區(qū)域修建水庫、大壩、電站及航運設(shè)施；有權(quán)建設(shè)輸電設(shè)施，銷售電力；有權(quán)生產(chǎn)肥料，發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟等。在第五部分對TVA董事會的權(quán)利也做了規(guī)定。由于這種強有力的管理體制，當局可以對流域的開發(fā)實行綜合規(guī)劃，實現(xiàn)“以電養(yǎng)水”，以電力帶動經(jīng)濟發(fā)展。

TVA的法定職責(zé)體現(xiàn)為四個方面：（1）岸線管理。全局有11000英里岸線，分為4種管理類型：洪水淹沒權(quán)岸線、TVA所有但居民可通行的岸線、TVA所有且共同管理的岸線、TVA所有且管理的岸線。管理局有岸線流域轉(zhuǎn)讓土地一切用途變更的審批權(quán)。（2）土地管理與規(guī)劃。管理局有權(quán)管制沿線的土地利用、開發(fā)與保護。主要管理方式有：流域工作組、建設(shè)許可證、公告、岸線管理政策、河岸修復(fù)、文化資源管理組、土地復(fù)墾等。（3）洪水減災(zāi)。洪水減災(zāi)主要通過蓄洪解決。管理局已建成數(shù)十座防洪大壩，攔截洪水于水庫之中，有效地降低了洪水的破壞作用。（4）環(huán)境保護。除日常土地管理開發(fā)時維護栽種本地生物群落、避免外來物種，防止河岸浸蝕，治理水土保持之外，還有逐漸擴大無污染發(fā)電比例，開展污染治理，保護大氣質(zhì)量，以及改善河流水庫水質(zhì)等活動［17］。

此外，日本的北海道開發(fā)廳也屬于典型的上級主導(dǎo)設(shè)立的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)。北海道的綜合開發(fā)計劃是由作為國家總理府的直屬局——北海道開發(fā)廳主持制定的。日本的行政體系由中央政府、都道府縣和市町村三級組成。根據(jù)地方自治法，國家是不能干預(yù)地方行政的，而只能在一定的范圍內(nèi)實施區(qū)域政策。北海道的綜合開發(fā)實行以北海道開發(fā)廳和北海道地方政府為主體的二級行政。1950年在中央設(shè)立了北海道開發(fā)廳，由中央政府進行宏觀領(lǐng)導(dǎo)。1951年廳下又設(shè)立了北海道開發(fā)局。廳的辦公地點設(shè)在東京，局的辦公地點設(shè)在北海道的札幌市。

北海道開發(fā)廳的權(quán)限有：（1）根據(jù)國家的全局和國家戰(zhàn)略需要確定的，擁有開發(fā)計劃調(diào)查、制定、綜合發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)管預(yù)算、推進法定事業(yè)項目的實施、監(jiān)督北海道開發(fā)等權(quán)限；（2）在資金方面，國家實行預(yù)算統(tǒng)管，由北海道開發(fā)廳統(tǒng)一管理和調(diào)整綜合開發(fā)的公共投資預(yù)算，對北海道開發(fā)實施補助；（3）分期編制了綜合開發(fā)規(guī)劃和財政預(yù)算，有法律規(guī)定國家設(shè)立北海道開發(fā)的經(jīng)費預(yù)算，利用法律保障了經(jīng)濟方面的落實；（4）根據(jù)法律實施開發(fā)，使北海道開發(fā)有法律保障。1950年4月日本政府為北海道的有序開發(fā)制定了《北海道開發(fā)法》，并且從1951年開始先后編制并經(jīng)內(nèi)閣表決批準實施了六期 《北海道綜合開發(fā)規(guī)劃》，每期規(guī)劃都有明確的規(guī)劃目標、開發(fā)重點和推進措施。

3 相關(guān)啟示與建議

通過上述區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)的介紹與分析，至少得出以下幾點啟示：

3.1 區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)力來源及其屬性

上述三種類型的區(qū)域組織提高了一個需要考慮的問題：如何處理區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)和中央政府、協(xié)調(diào)機構(gòu)與地方政府這兩組關(guān)系？在與中央政府間關(guān)系中，中央政府扮演的是權(quán)力來源與規(guī)范約束角色。中央政府既是區(qū)域協(xié)調(diào)組織的權(quán)力源泉，是中央政府“權(quán)力下放”到區(qū)域組織；同是，中央政府又是區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)運行的監(jiān)督者，對協(xié)調(diào)機構(gòu)予以約束與規(guī)范。這是由于區(qū)域經(jīng)濟合作的目標和政策可能偏離國家利益，需要中央的規(guī)范與約束?；趨^(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的重要作用，應(yīng)賦予這一機構(gòu)與其職能相匹配的權(quán)力、資源和責(zé)任，理順其與中央政府及其相關(guān)職能部門的關(guān)系。

區(qū)域組織與地方政府這兩者間關(guān)系。在現(xiàn)實中有兩種模式：地方自發(fā)形成的自愿性區(qū)域組織與地方約定而成的約束性區(qū)域組織。前者如美國的區(qū)域委員會，各地方政府在自愿、平等的基礎(chǔ)上，對區(qū)域事務(wù)（包括利益沖突）所形成的相互關(guān)系。這類區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)與各地方政府是一種對等性關(guān)系。同時，對于區(qū)域合作協(xié)議，成員方履行契約只有道義責(zé)任而無強制規(guī)定，也沒有規(guī)定拒不履行契約義務(wù)時的懲罰措施；與之相對應(yīng)，地方約定而成的約束性區(qū)域組織，如法國的市鎮(zhèn)聯(lián)合體委員會。這種區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)與各地方政府間關(guān)系屬于非對等性，且區(qū)域協(xié)議必須強制履行。假如地方政府沒有履行協(xié)議規(guī)定的義務(wù)，區(qū)域協(xié)調(diào)組織則會采取通報批評、行政撤職、財政罰款等懲罰措施。

那么，究竟是哪種類型的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)較為合適呢？答案是世界上沒有放之四海皆宜的區(qū)域組織類型，唯有適者才最有效率。任何一種類型的區(qū)域組織，皆是在具體的制度環(huán)境中產(chǎn)生的，盡管其生成方式有主動或誘導(dǎo)之分。但是，一個值得注意的現(xiàn)象是，有強制執(zhí)行力的約束性區(qū)域組織比無強制性的自愿性區(qū)域組織更富有效率。美國政府間關(guān)系咨詢委員會在回顧政府聯(lián)合會的發(fā)展歷程時認為，區(qū)域委員會是區(qū)域經(jīng)濟治理中一種非常薄弱的合作機制。“這些COGs的普遍缺陷是在施政上過分依賴于成員政府，有時對私人領(lǐng)域的依賴性也很大。那些服務(wù)于跨州的大都市區(qū)的區(qū)域性組織則遇到了最嚴重的管轄權(quán)問題。那些導(dǎo)致COGs成員關(guān)系破裂以及退出的問題主要包括：不公平的會費負擔(dān)；中心城市與郊區(qū)對問題的看法不同；由某個大政府所統(tǒng)治；在種族、經(jīng)濟發(fā)展、交通和財政資源上的沖突。［18］因此，如果區(qū)域委員會享有更多權(quán)威，那么通過區(qū)域委員會來實現(xiàn)區(qū)域治理將更為有效。

3.2 區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的職權(quán)范圍與功能定位

美國的田納西河域管理局、日本的“廣域行政”協(xié)調(diào)機構(gòu)［19］由于有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)而都取得了良好的治理績效。但與之相反的是另外一些協(xié)調(diào)機構(gòu)，如受權(quán)威性有限的制約，很多決策與規(guī)劃得不到各地方政府的支持，使得美國大部分區(qū)域委員會處于十分尷尬位置。因此，為了使跨區(qū)域事務(wù)得到有效治理，越來越多的人贊同協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)具有相應(yīng)的職權(quán)。

那么，跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的應(yīng)有哪些職權(quán)與功能定位呢？理論研究與實踐經(jīng)驗表明，其功能應(yīng)有：（1）協(xié)調(diào)功能。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、物流運輸、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方面，應(yīng)綜合考慮整體區(qū)域資源、區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟狀況，在提升區(qū)域競爭力等方面發(fā)揮協(xié)調(diào)作用；協(xié)調(diào)不同地區(qū)利益主體間沖突關(guān)系。（2）服務(wù)功能。至少應(yīng)有兩方面的服務(wù)功能定位為：一是服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟市場一體化，減少統(tǒng)一市場的制度壁壘；二是服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展，促進區(qū)域內(nèi)欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，實現(xiàn)共同繁榮。（3）監(jiān)督功能。審查和監(jiān)督區(qū)域政府間自主達成的區(qū)域合作規(guī)則的執(zhí)行情況。特別是不少合作宣言、合作項目等事項，均有非強制性而履行不足的弊端，因而須加強執(zhí)行監(jiān)督，使區(qū)域合作真正落實。

聯(lián)系中國的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)實際情況，當前存在一個普遍問題：片面強化協(xié)調(diào)功能，忽視服務(wù)與監(jiān)督功能。以長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會為例，其經(jīng)濟協(xié)調(diào)的效果已經(jīng)顯著，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、交通網(wǎng)絡(luò)一體化、旅游資源共享、人力資源社會保障一體化等方面取得巨大成績。但是，經(jīng)濟協(xié)調(diào)會的服務(wù)功能不足，沒有實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的共同繁榮，發(fā)展不均衡現(xiàn)象突出，如浙西要比浙中、蘇北要比蘇南落后許多；此外，監(jiān)督功能較弱也是長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會需要克服的重要方面。長三角區(qū)域經(jīng)濟中地方保護主義仍然存在，缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)，缺乏對合作項目的監(jiān)督而導(dǎo)致履行不足。因此，在長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會未來改革與發(fā)展中，應(yīng)該進一步強化服務(wù)和監(jiān)督功能。

3.3 跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的組織設(shè)計與演化

科學(xué)的、合理的機構(gòu)設(shè)置是跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)有效運行的前提條件，也是機構(gòu)發(fā)揮功能和作用的基礎(chǔ)和載體。例如，歐盟之所以能發(fā)揮作用，與其設(shè)立了決策、執(zhí)行、監(jiān)督、仲裁等機構(gòu)，構(gòu)成一個完整的歐盟區(qū)域管理權(quán)力體系分不開的?？v觀眾多的跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，在機構(gòu)設(shè)置上往往有這些內(nèi)容：（1）決策機構(gòu)方面，往往設(shè)有地方行政首長的高層戰(zhàn)略決策制度，這也是跨區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)的最高權(quán)力機構(gòu)；（2）執(zhí)行機構(gòu)方面，應(yīng)考慮兩個層面：一是設(shè)立包括各地方政府部委等職能機構(gòu)的聯(lián)合執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)協(xié)調(diào)各項合作事宜在各地的貫徹實施。這類聯(lián)合執(zhí)行機構(gòu)屬于常設(shè)性執(zhí)行機構(gòu)；二是專項任務(wù)的執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)某項具體任務(wù)的實施與執(zhí)行，這類執(zhí)行機構(gòu)屬于臨時性執(zhí)行機構(gòu)；（3）仲裁機構(gòu)方面，設(shè)立合作沖突與糾紛的申訴和仲裁機構(gòu)；（4）咨詢機構(gòu)方面，設(shè)立相關(guān)咨詢機構(gòu)，加大對推進區(qū)域經(jīng)濟一體化的研究，定期發(fā)布相關(guān)數(shù)據(jù)，通過其活動來呼吁和推動區(qū)域合作文化的建設(shè)。

跨區(qū)域機構(gòu)的組織安排方式是處于動態(tài)調(diào)整過程中，它既可能是正式的，也可能是非正式的；既可能是強制性的，也可能是誘致性的。當前區(qū)域組織日益復(fù)雜化，其結(jié)構(gòu)形式呈現(xiàn)多樣化、專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化特征：首先，區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)的形式多樣化，涌現(xiàn)出高層聯(lián)席會議、城市政府聯(lián)合體、非政府組織合作論壇、區(qū)域內(nèi)經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)會、垮經(jīng)濟區(qū)的地方政府聯(lián)合、簽訂協(xié)議與意向書、采取聯(lián)合行動、設(shè)辦事處或聯(lián)絡(luò)機構(gòu)等諸多形式；其次，協(xié)調(diào)機構(gòu)的專業(yè)化程度增強，內(nèi)部結(jié)構(gòu)分工明確。其內(nèi)部的功能性結(jié)構(gòu)，除了應(yīng)該設(shè)置負責(zé)日常聯(lián)絡(luò)和組織工作的秘書處外，還應(yīng)根據(jù)專業(yè)、精簡、高效的原則設(shè)立各種專業(yè)委員會和工作小組；最后，組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化特征。協(xié)調(diào)機構(gòu)等級制色彩逐漸弱化，強調(diào)聯(lián)系、溝通以及網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的重要性，強調(diào)各地方間在信息、自主性、利益分享、產(chǎn)業(yè)規(guī)范等方面的協(xié)力合作。

3.4 區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)運行規(guī)范化與多元化

運行的規(guī)范化表現(xiàn)為制定保障協(xié)調(diào)機構(gòu)的法律法規(guī)。用法律法規(guī)來規(guī)范和保障合作協(xié)調(diào)機構(gòu)的行為，這也成為區(qū)域合作的普遍趨勢。例如，在美國田納西河流域的治理開發(fā)中，由美國國會通過了《田納西河流域管理局法》，對管理局的權(quán)力、任務(wù)等作出了明確的規(guī)定；在日本的北海道開發(fā)中，日本政府制定了《北海道開發(fā)法》，具體規(guī)定了區(qū)域開發(fā)機構(gòu)的設(shè)置、開發(fā)計劃的目標、實施開發(fā)計劃的進程以及開發(fā)的經(jīng)費預(yù)算等。實踐表明，通過法律法規(guī)的方式，可以將整個區(qū)域合作的程序、目標以及協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能權(quán)限等作出更明確的規(guī)定，同時就合作過程中可能發(fā)生的分歧沖突設(shè)定協(xié)調(diào)的依據(jù)，以確保整個合作過程順利實施。

此外，協(xié)調(diào)機構(gòu)運行過程中多方參與，且特別重視利益整合。這是因為區(qū)域合作問題涉及到多方利益相關(guān)者，有企業(yè)、社區(qū)居民、非營利組織等，而不僅僅只是政府。因此，區(qū)域合作不是單靠某一協(xié)調(diào)機構(gòu)，而是多元治理模式，各利益相關(guān)者積極加入，實現(xiàn)對區(qū)域性公共事務(wù)的共同治理。例如，歐盟之所以能夠有效運行，與大量的利益相關(guān)者加入?yún)^(qū)域公共事務(wù)離不開。諸多的社會性利益團體、商業(yè)性利益團體、工會聯(lián)盟和環(huán)保團體，如民間的區(qū)域協(xié)會，法、德和愛爾蘭的農(nóng)場主利益集團、“歐洲”企業(yè)家聯(lián)盟、歐洲商會、意大利商會等，都在其中扮演著各自的角色，表達出自身的利益訴求，各種利益集團之間存在復(fù)雜的跨國網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這些利益團體在區(qū)域協(xié)調(diào)政策制定的各種不同層面上都可施加影響［20］。

目前中國的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機構(gòu)，已經(jīng)開始重視公民社會在區(qū)域治理中的作用。例如，長三角聯(lián)合研究中心等研究性機構(gòu)與協(xié)會為推進區(qū)域經(jīng)濟一體化出謀劃策；同時通過一系列活動，營造共同的區(qū)域文化，培育區(qū)域合作理念。區(qū)域中的公民，一方面投票選舉地方官員、表達一定利益取向來影響公共政策的制定與執(zhí)行，另一方面參與區(qū)域公共服務(wù)的提供，直接成為一些公共事務(wù)的自主管理者和公共服務(wù)的供給者。但是，就中國的具體國情而言，由于公民社會的形成條件才顯露端倪［21］，公民社會依舊不成熟，成為制約區(qū)域治理水平的一個限制性因素。這就亟需協(xié)調(diào)機構(gòu)通過一系列制度安排，完善公民社會參與區(qū)域治理的渠道，包括公民和社團意愿的表達機制、群眾自治性組織的完善、民意調(diào)查制度、區(qū)域公共服務(wù)供給制度等的創(chuàng)新。

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［21］（德）托馬斯·海貝勒，諾拉·紹斯米卡特.西方公民社會觀適合中國嗎？［J］.南開學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版，2005，（2）.

The Comparative Study on Foreign Organization of Regional Cooperation and Coordination

Wang Weiquan
（School of Politics and Public Managements,East China University of Political Science and Law,Shanghai 201620,China）

The organization of regional cooperation and coordination is the product of regional economic integration.It is not only the rational outcome of solving the conflict between “administrative”boundaries and the regional economic activity open,but also the demand of meeting the single government demand sharply increasing to deal with regional public services.There are three types of the organization of regional cooperation and coordination,and the cause reason and their rights varies.Though comparative studying,the paper analyzes and recommendates the regional organization’s source of power,functional orientation,organization stucture,and so on.

regional cooperation;coordination organization;regional governance

2009年度上海市教委科研創(chuàng)新項目（09YS321）、2009年度華東政法大學(xué)科學(xué)研究項目（09HZK005）。

2010-07-23

汪偉全（1975-），華東政法大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士后；研究方向：區(qū)域管理、公共經(jīng)濟學(xué)。

F061.5

A

（責(zé)任編輯 遲鳳玲）