曹廣晶

（中國長江三峽集團公司，湖北宜昌 443002）

1 前言

三峽工程于1994年12月14日正式開工建設(shè)，2008年年底左、右岸壩后電站26臺機組較初步設(shè)計提前一年全部投產(chǎn)發(fā)電，樞紐工程（不包括緩建的升船機）完工。樞紐自運行以來，在防洪、發(fā)電、航運和抗旱供水等方面完全達到了預(yù)期目的。2010年，三峽工程實現(xiàn)175 m正常蓄水位目標(biāo)，監(jiān)測數(shù)據(jù)表明樞紐建筑物及庫區(qū)水質(zhì)、環(huán)境、泥沙和庫岸正常，三峽工程開始全面發(fā)揮綜合效益。

防洪方面，三峽工程經(jīng)受了70 000 m3／s洪峰的考驗，最大削減洪峰30 000 m3／s，累計攔蓄洪水266億m3，有效緩解了長江中下游防洪壓力。發(fā)電方面，截至2010年年底，三峽電站累計發(fā)電突破4 500億kW·h，提供了大量的清潔能源，相當(dāng)于節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤1.5億t，減少二氧化碳排放量3.7億 t。航運方面，三峽船閘運行良好，貨運量持續(xù)增長，目前年平均運量超過了蓄水前年平均運量的4倍。三峽工程在長江枯水期還起到了抗旱補水作用，2010年向下游補水120億m3，平均增加荊江航道水深約0.8 m，有效改善了中下游生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水和通航條件。

三峽工程動態(tài)投資原來預(yù)計為2 039億元。盡管移民投資增加了近260億元，地質(zhì)災(zāi)害處理等也減少了三峽的資本金來源，但動態(tài)投資仍能夠控制在1 800億元以內(nèi)。

水庫蓄水的前提是移民，近130萬人的浩大移民搬遷任務(wù)和工程同步順利完成，這是史無前例的奇跡。

三峽工程建設(shè)是對我國綜合國力的檢驗，涉及技術(shù)、經(jīng)濟、組織等各方面。它是我國改革開放成就的一個見證，是中華民族復(fù)興的標(biāo)志之一。幾年的運行實踐表明，三峽工程不僅是經(jīng)濟效益巨大更是社會效益巨大的工程。

體制和機制是工程順利實施的保證。在三峽工程建成之際，回顧三峽工程的建設(shè)歷程，研究三峽工程取得巨大成就的體制因素，總結(jié)三峽工程建設(shè)管理體制、機制的經(jīng)驗，對指導(dǎo)未來大型水電工程建設(shè)十分必要。

2 三峽工程建設(shè)體制概述

三峽工程建設(shè)體制是在改革開放的背景下，充分總結(jié)國內(nèi)基本建設(shè)體制經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，吸收和借鑒國內(nèi)外的成功經(jīng)驗形成的。

1992年全國人民代表大會審議通過興建三峽工程時，我國正處于建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的起步階段，投資體制改革還處于探索之中。在計劃經(jīng)濟體制下，政府投資項目普遍采用“工程建設(shè)指揮部”或“基建辦公室”建設(shè)管理模式。這種模式的弊端是十分明顯的。第一，沒有有效的約束和激勵機制，由施工單位代表國家行使工程的建設(shè)權(quán)力，相當(dāng)于既是業(yè)主又是承包商，但是籌集資金又是國家的事。第二，權(quán)責(zé)不明確，工程建成后，即由施工單位轉(zhuǎn)交給電廠。第三，沒有長期發(fā)展機制，上哪個項目，什么時候上全部由國家決定，企業(yè)沒有一個長期積累和發(fā)展的動力和機制。由此造成很多項目“工期馬拉松，投資無底洞”［1］。

三峽工程不是普通的水利工程。一是其規(guī)模巨大，是建國以來最大的投資項目；二是影響面廣，涉及國家多個部門及地方，利益關(guān)系十分復(fù)雜；三是其工期長達17年，不可預(yù)見因素多；四是技術(shù)復(fù)雜，畢竟是在長江這樣巨大河流上建設(shè)的世界上最大的水電站，充滿挑戰(zhàn)。三峽工程還是一個多目標(biāo)的水利樞紐，事關(guān)國家的長治久安，如果沒有權(quán)威的決策和協(xié)調(diào)機制，是很難成功的。

三峽工程建設(shè)管理體制的設(shè)計方案是在國家領(lǐng)導(dǎo)人親自關(guān)心下制定的，充分借鑒和吸收了國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)，并考慮了中國的國情。概括起來，該體制的最大特點是市場和行政相結(jié)合。主要表現(xiàn)為：

1）國家成立三峽工程建設(shè)委員會（簡稱“三峽建委”），負(fù)責(zé)有關(guān)三峽工程的重大決策和協(xié)調(diào)。幾任國務(wù)院的主要領(lǐng)導(dǎo)同志都親自擔(dān)任三峽建委的主任，現(xiàn)任的主任是國務(wù)院副總理李克強同志。相關(guān)部委和省市的主要領(lǐng)導(dǎo)都是三峽建委的成員。

2）三峽建委下設(shè)辦公室和移民局，后兩者合署。移民實行四川省和湖北省包干負(fù)責(zé)的方式，后來四川的移民改由重慶市負(fù)責(zé)。

3）工程建設(shè)采用市場化的辦法。三峽集團公司作為項目的業(yè)主，具體負(fù)責(zé)工程的建設(shè)、融資及電站的運營，并以三峽工程為起點，滾動開發(fā)長江干流的水能資源。即國家賦予三峽集團公司的使命是“建設(shè)三峽，開發(fā)長江”。

4）為確保融資，國家設(shè)立三峽基金，為三峽集團公司注入資本金。

5）工程建設(shè)管理借鑒國際通行的辦法，采用資本金制、項目法人負(fù)責(zé)制、招投標(biāo)制、合同制和監(jiān)理制等制度。

6）為保證工程的質(zhì)量，從1999年起，三峽建委質(zhì)量檢查專家組，對三峽工程的質(zhì)量定期進行檢查，另外還設(shè)有三峽工程稽查組，對工程進度、資金使用等情況進行全面稽查。

7）三峽集團公司是三峽工程的項目法人，集工程建設(shè)、樞紐運行、融資等任務(wù)于一身，因此制度上有一種內(nèi)在的動力，驅(qū)使它要節(jié)省投資，保證質(zhì)量。

實踐是衡量一個體制優(yōu)劣的最有效的辦法。三峽工程的成功實踐，證明了這一體制的優(yōu)越性。第一，它符合中國國情；第二，包含了有效的激勵和約束在內(nèi)，相關(guān)各方有內(nèi)在動力和外在的壓力，積極性充分調(diào)動；第三，它實現(xiàn)了管理的閉環(huán)；第四，在制度設(shè)計中有各方陳述意見和表達利益的平臺，同時，也有協(xié)調(diào)和裁決機制，三峽建委即是這個平臺。

很多現(xiàn)在看似平常的做法，在當(dāng)年卻是突破了很多框框和束縛的。像三峽工程的移民達百萬人之眾，任何企業(yè)都無力去做，只能是政府行為。在適當(dāng)留有余地的基礎(chǔ)上實行費用和任務(wù)包干，可以促使地方政府精打細(xì)算，合理規(guī)劃，而不至于敞開口子花錢。盡管后來移民概算做了些必要的調(diào)整，但這是由于歷時17年，國家發(fā)展太快，變化太大。調(diào)整也是嚴(yán)格審核后批準(zhǔn)的，是合理的。

三峽工程是唯一一項經(jīng)過全國人民代表大會表決通過的大型項目，所以是一種國家意志的表現(xiàn)，沒有強大的制度保證，是不可想象的。三峽工程的成功建設(shè)，也證明了制度設(shè)計背后的智慧。在工程建設(shè)中，還非常有效地貫徹了若干國家的重大國策。如在機電設(shè)備的采購中，三峽集團公司堅決貫徹國家的方針政策，在三峽建委正確領(lǐng)導(dǎo)下，業(yè)主牽頭，各方密切配合，使機電設(shè)備的引進消化吸收再創(chuàng)新工作取得成功，大大推進了國產(chǎn)裝備業(yè)的跨越式發(fā)展，成為市場換技術(shù)國策的成功典型［2］。

3 三峽工程建設(shè)管理實踐

中國三峽集團是項目法人，工程建設(shè)以市場化的辦法來組織。從工程建設(shè)開始，國家就確定了工程建設(shè)采用項目法人負(fù)責(zé)制和國家宏觀調(diào)控有機結(jié)合的建設(shè)管理體制，國家在工程建設(shè)過程中起宏觀調(diào)控和監(jiān)督作用，項目法人對設(shè)計、施工和運行管理過程有較大的自主權(quán)，按照市場經(jīng)濟的規(guī)律和三峽工程的建設(shè)特點，實行以項目法人責(zé)任制為中心，招標(biāo)承包制、工程監(jiān)理制和合同管理制有機結(jié)合的建設(shè)項目管理機制，以確保三峽工程建設(shè)順利實施［3］。

在三峽工程開始建設(shè)時，國內(nèi)的《招投標(biāo)法》尚未出臺，因此，以業(yè)主負(fù)責(zé)制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制為主要內(nèi)容的三峽工程建設(shè)管理體制，是一種全新的管理嘗試。

過去學(xué)國外的做法，很多時候只做到了形似，而沒有學(xué)到本質(zhì)。三峽在學(xué)習(xí)借鑒國外的做法時，并不是簡單地照搬，機械地模仿，從某種意義上講，做到了神似。以監(jiān)理為例，全方位、全過程（包括旁站監(jiān)理）的運用，而且根據(jù)我們國家的國情，創(chuàng)造性地運用，確實保證了工程質(zhì)量。

3.1 工程招投標(biāo)

三峽工程招標(biāo)采用集中管理的辦法。由三峽集團公司成立招標(biāo)委員會，統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織項目招標(biāo)工作。招標(biāo)文件編制由項目責(zé)任部門負(fù)責(zé)，招標(biāo)委托中介機構(gòu)代理，評標(biāo)由專家組獨立進行。按照“公開招標(biāo)、公平競爭、公正評標(biāo)、集體決策”的原則，由專家對各投標(biāo)單位或公司進行定性分析、定量評分、綜合評議、擇優(yōu)推薦后，最終由三峽集團公司領(lǐng)導(dǎo)集體決策決定中標(biāo)單位。領(lǐng)導(dǎo)決策也不能隨意否定專家意見。紀(jì)檢監(jiān)察部門參與招標(biāo)評標(biāo)全過程，以杜絕行政干預(yù)、關(guān)系干擾，避免決標(biāo)失誤。

三峽工程招投標(biāo)數(shù)量大、標(biāo)的物金額大，一開始就涉及許多大型國際采購招標(biāo)，當(dāng)時國內(nèi)都沒有什么經(jīng)驗。所以在三峽工程伊始，就聘請了國外知名專家顧問進行合作，并按照國際慣例，進行招投標(biāo)［4］。

技術(shù)先行是三峽工程招投標(biāo)的一大特點。在技術(shù)準(zhǔn)備充分的基礎(chǔ)上，對整個工程招標(biāo)工作的規(guī)劃更有邏輯。技術(shù)準(zhǔn)備還可以最大限度地減少合同執(zhí)行過程中的變更，從而最大限度地減少風(fēng)險。

三峽工程自開工以來，按照招標(biāo)程序，通過市場競爭機制優(yōu)選國內(nèi)的建筑安裝施工承包人、國內(nèi)外的設(shè)備制造商、工程監(jiān)理單位，建立承包合同關(guān)系，建立三峽工程的市場競爭環(huán)境，提高實現(xiàn)建設(shè)管理目標(biāo)的可靠性，同時也促進施工企業(yè)、修造企業(yè)改進管理機制，不斷提高自身的管理水平［5］。

3.2 工程監(jiān)理

監(jiān)理也是從國外借鑒的新生事物，其組成、職責(zé)、行為方式等也是在不斷的探索之中。三峽集團公司逐步建立了從現(xiàn)場施工直到材料或設(shè)備加工制造、運輸、倉儲等全面的監(jiān)理體系，并在實踐中，結(jié)合三峽工程的實際情況，結(jié)合國情，做出了特色，取得了較好的成效，充分發(fā)揮了監(jiān)理的作用。

三峽工程監(jiān)理特色體現(xiàn)在四個方面。一是全面、全方位和全過程的體系。從原材料、設(shè)備制造（包括國外設(shè)備）、運輸、生產(chǎn)過程的每一個環(huán)節(jié)，以及工程前期的招標(biāo)、評標(biāo)，技術(shù)方案的審查，質(zhì)量、安全、合同執(zhí)行等各個方面，監(jiān)理都參與，當(dāng)然不同階段參與程度有所不同。在施工過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、隱蔽工程中大量使用“旁站監(jiān)理”也是三峽工程的一大特色。二是“幫”的理念。這是根據(jù)國情在實踐中形成的三峽獨特之處。雖然從合同角度，工程的質(zhì)量、進度等都是施工單位的責(zé)任，但是實際上合同各方是一個共同體，施工單位如果失誤，造成工期延誤也好、質(zhì)量事故也好、虧損也好，都不可避免地會對工程產(chǎn)生影響。我國是社會主義國家，參建各方有共同的目標(biāo)。一個失敗的工程中，各方都是失敗者。改革開放前，施工單位全部的力量基本上都集中在一個工地，而現(xiàn)在一個單位有幾十個甚至上百個工程也不稀奇，技術(shù)力量不足是普遍現(xiàn)象，所以作為整個工作的核心，業(yè)主應(yīng)該是在合同的基礎(chǔ)上，有責(zé)任也有能力凝聚設(shè)計、監(jiān)理和施工單位的力量，共同努力，幫助處于工程實施終端的施工單位做好工作，減少工程的失誤。此所謂“幫”的理念。三是廣泛的國際合作。除設(shè)備監(jiān)造聘請國外監(jiān)理外，在工程質(zhì)量監(jiān)督和安全管理方面，也分別請了美國、法國和日本的專家，擔(dān)任現(xiàn)場總監(jiān)，直接向業(yè)主匯報工作，形成了高層次的監(jiān)督獨立的另一條體系，也有效地帶動了整個工地質(zhì)量水平的提高。四是業(yè)主的質(zhì)量抽檢體系。業(yè)主在工地成立了實驗中心、金結(jié)檢測中心等，定期不定期地對工地質(zhì)量情況進行抽檢，一旦發(fā)現(xiàn)問題，立即擴大檢查，然后分析原因，采取相應(yīng)的措施。

3.3 合同管理

三峽工程合同管理制貫穿于工程建設(shè)的始終，是確保三峽工程得以順利進行的法律保證。三峽集團公司按照三峽工程分期建設(shè)階段需要實施的項目，根據(jù)質(zhì)量、進度和造價的建設(shè)管理目標(biāo)，制定成分項合同進行層層落實。以合同的方式將建設(shè)管理目標(biāo)與責(zé)任關(guān)系分解，并延伸到施工承包人、工程監(jiān)理、設(shè)計單位，形成施工承包人、工程監(jiān)理和設(shè)計單位對項目法人負(fù)責(zé)，項目法人對國家負(fù)責(zé)的工程建設(shè)管理運行機制。在合同中劃定承包人全面完成承包合同工程的目標(biāo)、責(zé)任、承包條件、技術(shù)規(guī)范、參建各方的工作責(zé)任、工程涉及的材料供應(yīng)與運輸、各專業(yè)或項目施工的分工協(xié)作關(guān)系。

三峽集團公司還設(shè)立了計劃合同部，負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)三峽工程龐大的合同管理工作。而合同的執(zhí)行由工程建設(shè)部全面負(fù)責(zé)，工程建設(shè)部下設(shè)合同管理部，負(fù)責(zé)合同的綜合平衡管理。合同的具體執(zhí)行管理則按三峽工程不同的項目，分解到各個不同的項目部。如三峽二期工程的右岸混凝土澆筑工程的合同由右岸項目部負(fù)責(zé)，左岸廠壩項目合同由廠壩項目部負(fù)責(zé)，通航建筑物合同由航建項目部負(fù)責(zé)，機電安裝工程合同由機電項目部負(fù)責(zé)等。這樣，龐大、繁雜的三峽工程合同管理工作按不同的項目責(zé)任和分布，以主合同為紐帶，各項目部履行各自的職責(zé)。為確保合同在簽訂和執(zhí)行過程中的嚴(yán)肅、公正、廉潔，三峽集團公司還設(shè)立了審計室和紀(jì)檢監(jiān)察室。

合同糾紛是不可避免的。為此，在合同中明確了處理爭議的相關(guān)條款，建立了合同變更和索賠的處理程序和解決機制。由于工程的復(fù)雜性，在合同簽訂前，也對以后的變更留了一些余地，根據(jù)工程的進展，業(yè)主在適當(dāng)時機，主動引導(dǎo)變更，促使工程向著更加有利的方向發(fā)展，也是三峽合同管理的一大特色。通過合同變更，施工單位能夠得到相應(yīng)的補償，實現(xiàn)了雙贏［6，7］。

3.4 資金管理

國家對三峽工程實行公司化的方式進行運作，國家投入一定的資本金，其他的資金則由三峽集團公司采用市場化的方式進行籌集。

1）資本金，即國家投入部分。國家設(shè)立三峽建設(shè)基金作為國家對三峽工程建設(shè)投入的資本金，約占工程總投資的40%。

2）發(fā)電收益的投入。三峽集團公司自身發(fā)電收益，包括已經(jīng)建成的葛洲壩電站（年發(fā)電量150億～160億 kW·h）及三峽電站2003—2009年建設(shè)期的發(fā)電收益，投入三峽工程建設(shè)，約占三峽總投資的20%。

3）銀行貸款。由國家開發(fā)銀行的長期貸款和國家商業(yè)銀行的短期貸款組成，每年須支付利息，約占總投資需求的20%。

4）利用國外出口信貸。約占總投資的6%～8%。

5）企業(yè)債券。三峽集團公司已成功發(fā)行多期企業(yè)債券。

此外，為了管好三峽工程建設(shè)資金，減輕利息負(fù)擔(dān)，降低融資成本，三峽集團公司經(jīng)國家批準(zhǔn)成立了財務(wù)公司，負(fù)責(zé)籌資融資。為了控制資金使用，除投資控制外的各項經(jīng)常費用，三峽集團公司實行全面財務(wù)預(yù)算管理。

3.5 其他管理

1）壩區(qū)管理。三峽壩區(qū)實行封閉管理，在壩區(qū)封閉管理區(qū)域內(nèi)，實行業(yè)主牽頭，地方政府積極配合的管理模式。因為壩區(qū)涉及兩個縣，所以宜昌市地方政府在壩區(qū)內(nèi)設(shè)立工作委員會，市政府各有關(guān)職能部門以及公、檢、法、海關(guān)等都設(shè)立分支機構(gòu)，這對于加強壩區(qū)的管理十分有效。

2）勞動競賽。在全國總工會的支持下，由三峽集團公司牽頭，廣泛開展了勞動競賽活動，對于促進各單位之間的良好競爭、調(diào)動勞動者積極性、促進和諧的勞動關(guān)系也功不可沒。勞動競賽內(nèi)容與工程目標(biāo)、管理理念的轉(zhuǎn)變相配合，和業(yè)主牽頭的精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會的工作相結(jié)合。例如，在2003年，三峽工地評出了第一個農(nóng)民工身份的三峽工程優(yōu)秀建設(shè)者，撥出?？罡纳妻r(nóng)民工的生活及工作條件，開辦農(nóng)民工夜校，提出針對農(nóng)民工的4個統(tǒng)一的管理辦法：即統(tǒng)一用工、統(tǒng)一食宿、統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一勞保。

4 結(jié)語

實踐證明三峽工程建設(shè)管理體制、機制是成功的，它保證了工程的順利進行，達到了各方共贏。對于當(dāng)前的水電開發(fā)體制和機制的設(shè)計，有幾點經(jīng)驗值得借鑒。

1）水電項目實現(xiàn)核準(zhǔn)制度，前期工作只有預(yù)可行性研究、可行性研究，取消了項目的立項環(huán)節(jié)。大型水電工程籌建項目多，周期長，特別是明確實現(xiàn)“先移民后建設(shè)”的方針后，項目籌建工作開展無據(jù)可依。從長遠來看，特大型水電工程的前期論證也是很有必要的。為了合理銜接項目核準(zhǔn)和工程開工建設(shè)之間的法律手續(xù)，有必要在項目預(yù)可行性研究報告審查之后，項目核準(zhǔn)之前，設(shè)立類似項目立項的審批程序，使獲得審批的水電項目，能夠啟動施工籌建和施工準(zhǔn)備工作。

2）水電開發(fā)在某種意義上是政治行為，涉及國家長遠和綜合利益，有的甚至是國際利益。水電工程基本上位于比較偏遠的地區(qū)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟文化比較落后，民族問題也比較突出，在帶動經(jīng)濟社會發(fā)展、民族融合等方面，水電起到了先行者的作用。但我國的國情，不可避免地涉及大量移民，移民應(yīng)政府為主，市場為輔。現(xiàn)在的問題是，雖然名義上也是由政府負(fù)責(zé)，但是地方政府和企業(yè)追求的目標(biāo)是不完全一致的，缺乏相應(yīng)的激勵和約束機制。這一問題值得認(rèn)真探討。

［1］三峽辦綜合司，資金計劃司，國家發(fā)改委投資研究所.對三峽工程宏觀管理體制的認(rèn)識［J］.中國投資，2009（2）：92－94.

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［3］陸佑楣.三峽工程建設(shè)項目管理與實踐［J］.中國三峽建設(shè)，2002（2）：58 －60.

［4］張寶聲.三峽工程建設(shè)管理模式與投資控制方法［J］.水力發(fā)電，2000（6）：12 －15.

［5］賀 恭，陳文斌.三峽工程八年來建設(shè)管理經(jīng)驗綜述［J］.中國三峽建設(shè)，2001（11）：1－6.

［6］王 燕.三峽準(zhǔn)備工程合同管理［J］.中國三峽建設(shè)，1999（1）：35 －36.

［7］于翔漢.貫穿于三峽工程建設(shè)的合同管理制［N／OL］.三峽工程報，2005 －01 －28.http：／／www.ctgpc.com.cn／news／view ＿info.php？mNewsId=12329.