丘志馨

(廣東警官學院 偵查系，廣東 廣州 510232)

作為中國改革開放前沿的廣東省，來自世界不同國家、有著不同膚色、操著不同語言的外國人隨處可見，在廣州、深圳、東莞等經(jīng)濟發(fā)達城市已形成一定規(guī)模的外國人聚居區(qū)，外國人已漸漸融入廣東經(jīng)濟發(fā)展的進程之中。據(jù)國家統(tǒng)計局2011年4月29日公布的2010年全國第六次人口普查結(jié)果主要數(shù)據(jù)公報 (第2號)顯示，居住在我國境內(nèi)并接受普查登記的港澳臺居民和外籍人員102萬，按居住地分，廣東省以31萬人居全國首位。①在促進經(jīng)濟社會發(fā)展、增進中外文化交流的同時，入境的外國人國籍分布廣，入境事由多樣化，流動性大，同時“三非”(非法入境、非法居留、非法就業(yè))外國人問題以及外國人偷稅漏稅、經(jīng)濟詐騙、販賣毒品、搶劫、聚集鬧事等違法犯罪活動日益凸顯［1］，給外國人管理工作帶來了新的挑戰(zhàn)，給社會治安管理與和諧社會構(gòu)建帶來一定的隱患，成為廣東省公安機關(guān)當前面臨的一個重要課題。

一

中國持續(xù)強盛的經(jīng)濟和不斷開放寬松的環(huán)境，更多的外國人選擇來華是勢所必然。大量外國人的涌入，為廣東經(jīng)濟繁榮增添助力的同時，也在改變和影響著廣東的社會結(jié)構(gòu)和社會秩序，廣東作為一個商貿(mào)中心和改革開放的潮頭城市，比其它城市更早地面臨管理外國人的挑戰(zhàn)?？梢哉f，廣東在這方面遇到的難題和取得的經(jīng)驗，對中國其他城市是前車之鑒，有現(xiàn)實的借鑒意義。

(一)在粵外國人違法犯罪犯罪活動日趨增多

近年來，隨著廣東國際化程度的不斷提高，來粵外國人數(shù)量持續(xù)增長，部分“三非”人員來華后沒有合法身份，找工作又有限制，一旦出現(xiàn)生存困難，必然引發(fā)一系列治安問題。目前，以尼日利亞籍為主的非洲籍、以巴基斯坦、伊朗為主的中亞籍、以菲律賓、越南為主的東南亞籍的非法移民開始大量在粵滯留，這些人大部分無正當職業(yè)、無穩(wěn)定住所、無生活來源，嚴重影響了社會治安秩序。根據(jù)公安機關(guān)對廣州市查獲的尼日利亞人進行問卷調(diào)查，他們90%以上為初中以下文化程度，大都來自該國東南部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展比較落后的依博族。相當部分尼日利亞人入境后，根本無資金從事商貿(mào)活動，亦沒有回國計劃，于是一入境就將護照轉(zhuǎn)賣他人作為其落地后的第一筆生活費用。他們大部分沒有固定職業(yè)、固定住所和穩(wěn)定收入來源，有的靠賣電話卡、打零工、賣零星小額服裝、非法兌換外幣，甚至出賣勞動力做搬運工、從事違法犯罪活動等度日。［2］近年來，非法入境的外國人在粵違法犯罪活動日趨增多，主要涉及經(jīng)濟犯罪、毒品犯罪和搶奪、詐騙、盜竊、賣淫等違法犯罪活動。與此同時，廣東籍華僑數(shù)量眾多，境外華裔參與跨境的有組織犯罪也日益增多。以毒品犯罪為例，犯罪人員以加拿大、澳大利亞、新西蘭、荷蘭籍華裔人員最為突出。他們憑借著境外豐厚的經(jīng)濟基礎和國內(nèi)深厚的人脈關(guān)系，隱蔽性強，走私販運毒品、易制毒化學品的數(shù)量大，危害性較強。

(二)對在粵外國人的動態(tài)管控尚未完善

由于外國人身份復雜化、地域擴大化、住宿分散化特點突出，傳統(tǒng)的靜態(tài)管理模式已不適應發(fā)展形勢，散居外國人的管理已經(jīng)成為當今城市管理的難點、熱點問題。政府在管理過程中需要掌握外籍人員住宿、稅務、就業(yè)等方面信息，但由于缺乏協(xié)作機制，各職能部門各自為政，信息難共享、不統(tǒng)一，給外國人管理工作造成阻礙。隨著涉外定點住宿等一系列限制措施的取消，在一定程度上加大了對散居外國人的管理難度。例如，亞運期間針對廣州外國人“三非問題”突出的情況，警方開展了大規(guī)模清理整治，結(jié)果是這些人員流向防范相對較弱的周邊地區(qū)，在珠三角地區(qū)擴散，并呈現(xiàn)明顯“北上”趨勢。近年來廣東各地陸續(xù)出現(xiàn)外籍難民和生活無著的外籍“三無”人員，警方在遣返各類外籍人員時，每年需花費上百萬元，補貼部分人員返程機票和生活費。目前我國尚未出臺針對外國人的救助政策，民政部門尚不方便介入，基本上由公安機關(guān)出資。

(三)在粵外國人的非正式組織以不同的形式影響著社會的穩(wěn)定

非正式組織概念最早由美國管理學家梅奧通過“霍桑實驗”提出，指人們在共同的工作過程中自然形成的以感情、喜好等情緒為基礎的松散的、沒有正式規(guī)定的群體。這些年，境外敵對勢力一直利用各類非政府組織加緊對我實施滲透破壞活動。具有西方反華勢力政治背景的境外非政府組織在我境內(nèi)的活動空間受到限制之后，很多境外非政府組織以境內(nèi)的非正式組織作為跳板，進入我境內(nèi)開展活動。外國人的社團組織和宗教組織等在粵活動頻繁，合法與非法交織，并已具備一定的組織號召力，經(jīng)常在外國人聚居區(qū)和聚集地按照自己的文化傳統(tǒng)、宗教信仰或職業(yè)興趣等自行組織社團開展活動，游離于政府管理之外。此外，由于涉及外國人的事件極易引發(fā)社會輿論，尤其是國際輿情的熱切關(guān)注，無形中給公安機關(guān)的外國人管理工作增添了不小的壓力。2009年7月15日，一名非洲人因躲避查護照而跳樓，不明真相的上百非洲人聚集到礦泉街派出所。在警察的反復解釋下，他們才先后離去。事后，警察將傷者送到醫(yī)院診治，并因其護照過期將其遣送回國，醫(yī)療費用及機票都由廣東政府承擔。但是，西方媒體卻利用這一事件指責中國政府實行種族歧視，這些媒體不負責任、不切實際的報道，造成了很壞的社會輿情和國際影響。

二

社會管理及其創(chuàng)新，是廣東省加快轉(zhuǎn)型升級、建設幸福廣東的迫切需要，是公安機關(guān)提升戰(zhàn)斗力、增強公信力的內(nèi)在要求。面對外國人的大量流入，廣東宜疏不宜堵，應通過不斷完善相關(guān)法律、政策和體制，進行綜合治理。2010年6月，國務委員、公安部部長孟建柱在廣東廣州金麓山莊小區(qū)調(diào)研時指出， “我們要積極探索、依法管理、優(yōu)化服務，幫助在華外國人融入社區(qū)生活，讓他們與市民共建家園、共享和諧”。

(一)加強科技投入，構(gòu)建動態(tài)全面的外國人管理信息系統(tǒng)

由于作為個人生物信息的指紋具有獨特性和難以復制性的特點，目前，美國、英國已先后在全球范圍內(nèi)實施生物識別簽證制度，歐盟成員國及其他發(fā)達國家也在積極研究和試點。2010年日本出臺了一套包括事前、事中和事后各環(huán)節(jié)管理在內(nèi)的外國人信息共享制度。［3］對于事前和事后控制環(huán)節(jié)，主要通過電子手段采集指紋、外貌等生物特征，及時有效地甄別恐怖分子、保證合法旅行者順利入出境。這些關(guān)于個人體貌特征的信息將和姓名一起通過電子記錄保存起來，并當場與過去曾被強制遣返的外國人或通緝犯的80至90萬個體征信息數(shù)據(jù)一一進行比對。如果拒絕提供指紋和拍照者將不允許入境或被驅(qū)逐出境。作為事中管理階段的外國人居留管理環(huán)節(jié)上，為有效控制外國人在日的違法犯罪行為，日本政府通過對外國人“IC在留卡”的即時盤查和通過協(xié)議對涉外日本人的管理來保證隨時掌握外國人在日期間的一切行為。在事后管理階段，為了防止外國人在日犯罪后經(jīng)整容或喬裝改扮外逃等情況的發(fā)生，在外國人出境時也同樣必須履行指紋登記義務。隨著我國改革開放的不斷深入，出入我國國境人數(shù)大幅增加，目前廣東公安機關(guān)也在積極研究在出入境證件工作中利用生物識別技術(shù)，發(fā)揮其獨特作用，以保障出入境手續(xù)順暢，加強出入境管理。公安機關(guān)應加強在粵外國人尤其是“三非”外國人管理，建立一個“境外簽證－入境檢查－住宿登記－就業(yè)管理－簽證延期－出境信息反饋”等全程動態(tài)監(jiān)控信息系統(tǒng)，把境內(nèi)外簽證、口岸邊檢、住宿登記、就業(yè)管理、航班等涉及外國人的信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，提高信息的鮮活性和準確性，實現(xiàn)對外國人從申辦簽證到入境后居留、就業(yè)、出境等情況的全過程動態(tài)綜合管理體系。

(二)寓管理于服務之中，健全外國人管理工作的長效機制

廣東省委、省政府高度重視外國人管理服務工作的法制化建設，先后制定并出臺了《關(guān)于加強外國人管理服務工作的意見》、《關(guān)于加強在粵“三非”外國人管理工作的意見》等多部加強外國人管理服務工作的政府規(guī)章和規(guī)范性文件。特別是2011年頒布的《廣東省外國人管理服務暫行規(guī)定》，這是迄今為止廣東乃至全國的第一部規(guī)范外國人管理服務工作的政府規(guī)章，它的頒布實施將有力推進我省外國人管理服務工作的規(guī)范化、制度化和法制化，有效完善政府各部門之間“權(quán)責明確，協(xié)調(diào)聯(lián)動，運轉(zhuǎn)高效”的外國人管理服務協(xié)作配合工作機制，全面提升廣東的外國人管理服務工作水平。廣東省公安機關(guān)積極創(chuàng)新理念、以人為本，寓管理于服務之中，對外國人由防范型管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉招凸芾恚M一步凸顯了對外國人落實社會管理、公共服務和權(quán)益保障的功能。例如，廣州、深圳有96個街、鎮(zhèn)建立了外國人服務管理站，對外國人實行一站式服務。在注重建立和諧管理氛圍的同時，加大了防范和打擊外國人違法犯罪活動的工作力度。出入境、車管、戶政等部門通過公開辦事制度、簡化辦事程序、急事急辦、上門服務、溫馨提示等多種形式，進一步提高涉外服務水平。出入境部門加大宣傳力度，將外國人在穗居住、就業(yè)、經(jīng)商、學習等須知匯編成宣傳單張，通過郵遞、入境口岸、政府職能部門窗口等途徑廣泛派發(fā)，近期還推出了為在穗外國人提供手機短信提醒的服務措施，并依法依規(guī)將涉外違法犯罪情況通報外國使領館，促請其提高本國公民的安全防范和守法意識。戶政部門積極推廣境外人員管理子系統(tǒng)單機版，將住宿登記系統(tǒng)延伸到住宅小區(qū)和街道出租屋管理中心，方便外國人申報住宿登記?；鶎优沙鏊Y(jié)合和諧社區(qū)創(chuàng)建工作，通過組織開展社區(qū)文化活動、社區(qū)治安聯(lián)防活動，開辦語言培訓班等多種形式，動員外國人參與社區(qū)建設，加強與本地居民的溝通了解，避免因文化差異和生活習慣不同造成的矛盾，融洽中外公民關(guān)系，最大限度地增加和諧因素。

(三)注重日常管控，依法將在粵外國人的非正式組織納入政府管理體系

近年來，隨著我國對外交流活動的進一步深入開展，一些境外非政府組織在我國活動頻繁，并且已經(jīng)形成一定的規(guī)模。由于其多為民間自治組織，我國政府對其組織目的和內(nèi)容缺乏相應的了解和溝通渠道，在甄別其合法與非法之間，缺乏必要的標準和法律依據(jù)。因此，筆者建議，公安機關(guān)應該明確責任，爭取政府對境外非正式組織監(jiān)督管理的行政授權(quán)，逐步統(tǒng)計在粵境外非正式組織的數(shù)量，主動了解掌握其活動性質(zhì)與內(nèi)容，分類建立監(jiān)督管理檔案，對依法從事正常交流活動的境外非正式組織，要積極予以政策上的引導支持，對從事違法犯罪活動的組織，要依法予以打擊，嚴懲不貸。在我國的涉外管理研究領域，關(guān)于外國人的宗教信仰、文化、社會習俗及社會管理體制等方面的研究還比較少，雖然公安部出入境管理局在公安內(nèi)網(wǎng)上編發(fā)了“各國概況”，但是相關(guān)的學習培訓工作開展較少，導致許多外事民警對外國人除護照簽證之外的情況知之甚少。如《走進黑非洲》一書提到，黑非洲國家除了“家族——村社 (村長即酋長)——酋長國”的社會體制之外，村社內(nèi)部還有很多承擔不同管理職能的秘密會社，如同齡會和按職業(yè)劃分的各種專業(yè)會社等。［4］事實上，只要有非洲籍外國人聚集的地方，就一定會有社團組織，區(qū)別僅在于是官方認可的民間組織，還是非正式組織。例如在南海黃岐“6·29”非洲籍外國人聚集事件中，尼日利亞駐中國商務委員會在非洲人聚集過程中的確起到了一定的組織作用，但在公安機關(guān)處置過程中，也配合公安機關(guān)開展了有關(guān)處置工作。［5］對該類外國社團，當務之急是要摒棄“發(fā)證即管理”和“不發(fā)證不管理”的陳舊管理觀念，盡快將其納入政府管理體系，具體是要敦促其到政府有關(guān)職能部門登記注冊，并做好日常監(jiān)管工作。因此，加強對在粵外國人群體的調(diào)查研究，并在此基礎上做好相關(guān)人員的教育培訓工作，無疑將大大提高各級公安機關(guān)預防和處置涉外案 (事)件的能力和水平。

(四)服務實踐需求，強化外國人管理工作的基礎保障

面對日益繁重的外國人管理工作，應切實加大人、財、物等方面的投入，強化外國人管理工作保障。一是配齊配強外管專門人員。公安機關(guān)作為外國人管理工作的主力軍，要堅持走專業(yè)化的路子，設置專門外管機構(gòu)，明晰外管工作職能，配齊配強外管工作力量，確保外管任務的順利完成。二是加強對基層執(zhí)法人員、社區(qū)管理人員的業(yè)務培訓。對外國人的管理涉及方方面面，對外語的要求高，涉外執(zhí)法法律、政策性強，所遵循程序也較一般國內(nèi)的案件復雜。針對基層的執(zhí)法人員、社區(qū)管理人員由于缺少相關(guān)的培訓，常常在實際工作當中陷入力不從心的狀況，建議由省政府法制部門牽頭組織相關(guān)職能部門將國家現(xiàn)行涉外法律法規(guī)中與基層執(zhí)法有關(guān)的規(guī)定整理分類匯編成涉外工作手冊，并以手冊為內(nèi)容，加強對基層執(zhí)法人員、社區(qū)管理人員的培訓，不斷提高管理服務和執(zhí)法水平。三是落實外管經(jīng)費保障。要將外國人救助、救治，查處“三非”外國人案件及遣送費用納入政府財政預算，保障外管工作的順利開展。四是制定和完善舉報獎勵機制。近年來，廣東省公安廳、廣州及佛山市公安局分別出臺舉報違法外國人的獎勵辦法，對舉報外國人違反住宿登記、“三非”等多種情形進行獎勵，激勵群眾和治安積極分子及時舉報違法外國人信息線索，拓寬涉外案 (事)件的發(fā)現(xiàn)渠道。

［1］鄧新建．信息化引領大膽創(chuàng)新破解難題，社會管理創(chuàng)新“廣東公安模式”解讀 ［EB/OL］．http://www．legaldaily．com．cn/zfzz/content/2010 － 06/20/content－2173541．htm，2011－02－21．

［2］于雁群．改革開放思潮中外國人管理工作的探索和思考 ［J］.廣州公安研究，2010，(3):28－32．

［3］陸晶．日本的外國人管理信息共享制度 ［EB/OL］．http://www．cpd．com．cn/gb/newspaper/2010－08/13/content_1389720．htm，2011－02－23．

［4］艾周昌，沐濤．走進黑非洲 ［M］．上海:上海文藝出版社，2007．

［5］彭建炎，郭金波．關(guān)于南海黃岐“6·29”非洲籍外國人聚集事件的思考［J］．南粵警壇，2010，(2):36－41．