許細(xì)燕

(廣東警官學(xué)院 偵查系，廣東 廣州 510232)

歷史的緣故，兩岸四地形成了相互區(qū)別具有各自獨(dú)特性的政治理念、文化意識(shí)、社會(huì)制度、法律制度，并建立了與之相互適應(yīng)的行政和司法運(yùn)行機(jī)構(gòu)與機(jī)制，差異性明顯。盡管兩岸四地30多年來(lái)的不斷碰撞磨合、溝通和兼容，目前形成了難以拆分的良好合作格局，也仍然未能改變其本質(zhì)性上的差異 (社會(huì)制度、法律制度及生活方式)。且黨中央也無(wú)意改變現(xiàn)狀，還是維護(hù)現(xiàn)狀的中堅(jiān)力量，并在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)予以改變①在港澳臺(tái)實(shí)行資本主義制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨治理邊疆問(wèn)題承繼中華“一體多元”的古典文明思想的直接體現(xiàn)和實(shí)踐。簡(jiǎn)單地說(shuō)，這是中國(guó)共產(chǎn)黨自身的政策，中國(guó)政府自身的意志和承諾，不是西方列強(qiáng)強(qiáng)迫中國(guó)接受的;自然而然的，中國(guó)共產(chǎn)黨從內(nèi)心深處把維護(hù)港澳臺(tái)資本主義制度視為己任，也是維護(hù)其資本主義制度的基本力量，港澳回歸十幾年，無(wú)論是1997年金融風(fēng)波還是今天的金融危機(jī)，港澳能夠度過(guò)難關(guān)，基本力量來(lái)自中國(guó)共產(chǎn)黨的傾力維護(hù)。。因此，中國(guó)區(qū)際警務(wù)執(zhí)法合作必將建構(gòu)在社會(huì)制度、法律制度、文化意識(shí)、評(píng)價(jià)機(jī)制等差異性明顯的現(xiàn)實(shí)之上，是一種“異質(zhì)”制度與法域間的合作，在國(guó)際上絕無(wú)僅有，獨(dú)具特色。因而，中國(guó)區(qū)際警務(wù)執(zhí)法合作的任何機(jī)制的建構(gòu)都是一種創(chuàng)新，是特別背景下的一種獨(dú)具特質(zhì)的合作機(jī)制。

一、傳承文明，多元一體

采取“一國(guó)兩制”的創(chuàng)造性國(guó)策恢復(fù)行使香港、澳門的主權(quán)，治理我國(guó)海域邊疆，為解決臺(tái)灣問(wèn)題樹(shù)立成功的典范，被人們普遍認(rèn)為這是鄧小平的偉大創(chuàng)舉之一，是解決中國(guó)歷史遺留問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一、領(lǐng)土完整夙愿的權(quán)宜之計(jì)。毫無(wú)疑問(wèn)，這是偉大政治家鄧小平先生的創(chuàng)舉。但它還是一種在歷史新時(shí)期背景下中國(guó)共產(chǎn)黨傳承和發(fā)揚(yáng)光大中華文明的具體實(shí)踐;是復(fù)興中華文明的有機(jī)組成部分;是建構(gòu)中國(guó)現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家過(guò)程中的創(chuàng)新舉措。

“一國(guó)兩制”的方針脫胎于中央對(duì)臺(tái)政策已為人們所熟知，可是它與20世紀(jì)50年代以毛澤東為首的黨中央和平解決西藏問(wèn)題的政策和實(shí)踐有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)卻極少為人們所了解，更鮮有人發(fā)現(xiàn)它與1934年民國(guó)政府為解決西藏問(wèn)題而派出的代表黃慕松將軍在拉薩談判時(shí)的底牌有驚人相似之處①即西藏承認(rèn)“為中華民國(guó)的一部分，服從中央政府”，“外交、國(guó)防、交通和高級(jí)官員的任命”統(tǒng)歸中國(guó)，而“中央不剝奪 (西藏)的自治權(quán)，不改變西藏政教制度”。參見(jiàn):強(qiáng)世功著，《中國(guó)香港——政治與文化的視野》生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店2010年3月出版，第159頁(yè)。。其實(shí)，這都是因?yàn)樗鼈冇兄餐钌畹臏Y源，都是來(lái)源于中國(guó)歷代君主治理邊疆問(wèn)題所積累起來(lái)的豐富政治技藝。中華帝國(guó)興起于秦漢，繁盛于唐宋，發(fā)達(dá)于元明清。到了大清帝國(guó)，其治理邊疆的憲政體制已經(jīng)發(fā)展到了極為靈活、成熟和有效，這套政制采取因地制宜的個(gè)別統(tǒng)治政策:“以八旗制度統(tǒng)治滿洲，以盟旗制度轄蒙族，以行省制度治漢人，以伯克制度治回疆，以政教制度馭藏番，以土司制度或部落制度轄西南苗夷，以及以宗主制度對(duì)番邦”［1］162來(lái)解決我國(guó)國(guó)土遼闊、民族眾多、民情風(fēng)俗迥異的社會(huì)歷史和現(xiàn)實(shí)與捍衛(wèi)帝國(guó)中央集權(quán)制度需要之間的矛盾。正所謂:修其教不易其俗，齊其政不移其宜。這也是為什么解決港澳回歸、兩岸統(tǒng)一問(wèn)題上黨中央一貫一再?gòu)?qiáng)調(diào):尊重歷史和現(xiàn)實(shí)的緣故吧。

由此可見(jiàn)，有人把“一國(guó)兩制”國(guó)策看做是中國(guó)共產(chǎn)黨為了在港澳地區(qū)恢復(fù)行使主權(quán)而策劃的一種臨時(shí)性的特殊政治設(shè)計(jì)，這完全是一種誤解，是看不到中國(guó)共產(chǎn)黨歷代領(lǐng)導(dǎo)人在構(gòu)建中國(guó)民主政權(quán)過(guò)程中的一系列政治思考。換句話說(shuō)，這實(shí)際上是鄧小平貫徹了毛澤東在秉承中國(guó)古代歷朝偉大政治家關(guān)于治理邊疆傳統(tǒng)基礎(chǔ)上的連續(xù)性思考，而在這思考背后它隱含著一套深刻的政治哲學(xué)思想，它具有普遍性的政治意義，我們有必要將其提升到一般性的理論思考之中，以便深度理解和把握“一國(guó)兩制”國(guó)策的深刻且豐富的含義，更好的指導(dǎo)實(shí)踐，也為解決世界各地普遍存在的類似政治難題提供范例，發(fā)揮中國(guó)“軟實(shí)力”的作用。

“一國(guó)兩制”基本國(guó)策的貫徹落實(shí)是借助港澳基本法的制定予以固定和保證其權(quán)威的;也是通過(guò)基本法將之變成可具體運(yùn)作的法律制度付諸實(shí)踐并轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的。因此，港澳基本法一直被普遍認(rèn)為是港澳的憲法性法律，被稱之為“小憲法”。那么，港澳基本法的實(shí)質(zhì)是什么?對(duì)于中國(guó)主權(quán)的構(gòu)建來(lái)說(shuō)，意味著什么?

“一國(guó)兩制”，毫無(wú)疑問(wèn)，“一國(guó)”指的是中國(guó)——社會(huì)主義國(guó)家，它是“兩制”的前提; “兩制”是“一國(guó)”之下的“兩制”，指的是“政制”，即構(gòu)建國(guó)家政制。港澳基本法就是國(guó)家在港澳局部地區(qū)建構(gòu)國(guó)家主權(quán)的工具，正是由于港澳基本法的主權(quán)建構(gòu)，才使中國(guó)對(duì)港澳地區(qū)的主權(quán)權(quán)力的行使變成了現(xiàn)實(shí)。所以，港澳基本法實(shí)質(zhì)上是一部中央與港澳特別行政區(qū)之間關(guān)系的法律，是一部為了在港澳地區(qū)保留原有資本主義制度、法律制度和生活方式不變，維護(hù)港澳地區(qū)的穩(wěn)定和繁榮的背景下重新建構(gòu)國(guó)家主權(quán)的憲法性文件，是我國(guó)憲法性文件的組成部分;也是為處理未來(lái)臺(tái)灣問(wèn)題提供范例的法律。所以說(shuō)，港澳基本法的制定，真真確確地改變了我國(guó)國(guó)家面貌。基本法的頒布，首先意味著中國(guó)作為單一制社會(huì)主義國(guó)家現(xiàn)實(shí)的結(jié)束，其次是以社會(huì)主義為主體并包容了資本主義制度在內(nèi)混合型國(guó)家的誕生。中國(guó)再也不是傳統(tǒng)意義上的單一制國(guó)家，而是包含了局部高度自治的單一制國(guó)家;是一種在現(xiàn)代外衣下采取一套中國(guó)古典的治國(guó)思路解決現(xiàn)代政治困境并落實(shí)到實(shí)踐中的“多元一體”的文明中國(guó)憲政構(gòu)造。在這樣的憲政構(gòu)造背景下的中國(guó)區(qū)際警務(wù)執(zhí)法合作，也就同樣具有“多元一體”的執(zhí)法合作模式特征。

二、尊重現(xiàn)實(shí)，求同存異

中國(guó)多元一體的憲政構(gòu)造，形成這樣的中國(guó)現(xiàn)實(shí)圖景:各法域法律地位平等，不存在由上位法協(xié)調(diào)解決區(qū)際法律沖突的可能，協(xié)商是解決沖突和相互支持的主要途徑;各法域法律制度和機(jī)構(gòu)設(shè)置差異明顯，法治文化背景存在一定差異性，警務(wù)執(zhí)法合作不會(huì)有完全統(tǒng)一模式，必須因區(qū)而異，靈動(dòng)設(shè)置。

(一)差異明顯，因區(qū)而設(shè)

國(guó)際社會(huì)現(xiàn)存許多法系，具有較大影響的有三種:社會(huì)主義法系、大陸法系和英美法系。法系是指具有某種共性或共同傳統(tǒng)的若干國(guó)家和地區(qū)的法律的總稱。它是在對(duì)各國(guó)和地區(qū)法律制度的現(xiàn)狀和歷史淵源進(jìn)行比較研究過(guò)程中逐漸形成的一個(gè)概念。目前，我國(guó)內(nèi)地 (大陸)、香港、澳門、臺(tái)灣四個(gè)法域所實(shí)行的法律體系就涵蓋了這三大法系，還因歷史過(guò)程的緣故，存在區(qū)別于本法系的自身特色。

我國(guó)內(nèi)地實(shí)行的是社會(huì)主義法系，并具有自己鮮明的特色。社會(huì)主義法系，是以馬克思主義法學(xué)為理論基礎(chǔ)的社會(huì)主義國(guó)家的法律的總稱。它是源于前蘇聯(lián)法律體系發(fā)展而來(lái)，主要特點(diǎn)為:1)以馬克思主義為理論指導(dǎo)，崇尚集體主義，具有鮮明的階級(jí)性。2)是一個(gè)新興法系，誕生至今不足百年歷史，兼具大陸法系和英美法系的某些特點(diǎn)，也是在批判和繼承這兩大法系傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上結(jié)合本土歷史與實(shí)際情況發(fā)展起來(lái)的。3)與英美法系的明顯差別在于法典結(jié)構(gòu)和司法組織方面，但與大陸法系有著更多的趨同。目前，內(nèi)地的社會(huì)主義法律體系能夠保障社會(huì)主義人權(quán)、體現(xiàn)社會(huì)主義全體國(guó)民利益要求;依然保留著中華法系法律傳統(tǒng)的影響，成為中華法系本土化和中國(guó)化的表征;它還吸取其他法系的優(yōu)秀文化成果，具有很強(qiáng)的兼容性和開(kāi)放性;也是能夠與國(guó)際接軌、步入國(guó)際共同發(fā)展軌道的法律體系。

中國(guó)的澳門、臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)在實(shí)行的是大陸法系。大陸法系產(chǎn)生于歐洲大陸，主要特點(diǎn):1)以羅馬法為歷史淵源，以民法為典型，以法典化的成文法為主要形式，判例一般不被作為正式法律淵源并對(duì)法院審判無(wú)拘束力。2)需要對(duì)法律原理、概念、術(shù)語(yǔ)等進(jìn)行法律解釋，以將蘊(yùn)涵于法典中的高度概括的法律原理進(jìn)行具體化，適用于具體案件。3)法典化的成文法能使法律統(tǒng)一、清晰和更加符合邏輯;它構(gòu)建了一個(gè)可預(yù)測(cè)的規(guī)范體系，在這個(gè)體系中，個(gè)人能夠以目標(biāo)合理的方式實(shí)現(xiàn)自身利益;它是法律文化不斷進(jìn)步的產(chǎn)物，其技術(shù)和內(nèi)容凝結(jié)著歷代法律人的經(jīng)驗(yàn)和智慧，是人類文化的結(jié)晶。事實(shí)上，成文法是人類法制的發(fā)展趨勢(shì)。大陸法系對(duì)中國(guó)近、現(xiàn)代的法律建立有著更為直接的、深遠(yuǎn)的影響。

中國(guó)香港地區(qū)實(shí)行的是英美法系。英美法系起源于11世紀(jì)諾曼人入侵英國(guó)后逐步形成的判例法。它的形成源自地方的案件，強(qiáng)調(diào)普遍適用，判例法制度是以美國(guó)法和英國(guó)法為代表的。它的主要特點(diǎn):1)從法律淵源形式上看，它一直認(rèn)同判例，以遵從先例為原則;司法實(shí)踐上執(zhí)行嚴(yán)格的程序主義。2)從案件訴訟的過(guò)程上看，體現(xiàn)的是抗辯式的訴訟模式。3)從法律思維邏輯上看，運(yùn)用的是歸納法。4)從司法人員的作用看，法官的作用十分積極，實(shí)際上存在“法官造法”的現(xiàn)象。所以說(shuō)，普通法系是自足的法律文化。

大陸法系以成文法為主，實(shí)行國(guó)家的立法活動(dòng)與國(guó)家的審判活動(dòng)相對(duì)獨(dú)立，各不相擾;英美法系以判例法為主，實(shí)行遵循先例和司法至上的原則;社會(huì)主義法系根源上來(lái)自大陸法系，并吸收了普通法系的部分精華，但是，它依然具有自身獨(dú)特的結(jié)構(gòu)體系。在此基礎(chǔ)建構(gòu)起來(lái)的我國(guó)各法域的法律制度及機(jī)構(gòu)設(shè)置自然也不同，而是差異明顯，同時(shí)政治制度差異的影響也在一定程度上影響著警務(wù)合作模式的構(gòu)建，因此，我國(guó)區(qū)際警務(wù)合作模式的建構(gòu)只能根據(jù)合作雙方的具體情況具體分析，實(shí)事求是從實(shí)際需要出發(fā)構(gòu)建適合合作法域的合作模式;從實(shí)際運(yùn)作情況看，已建立的合作模式既有共性，也有區(qū)別，而且差別還是較為明顯的。

(二)溝通交流，凝聚共識(shí)

16世紀(jì)法國(guó)最著名法學(xué)家博丹說(shuō):主權(quán)是國(guó)家絕對(duì)和永久的權(quán)力。這是一種不受約束的主權(quán)觀，它幫助了歐洲世俗君主戰(zhàn)勝了教會(huì)等各種政治力量，構(gòu)建了現(xiàn)代國(guó)家;還幫助歐洲列強(qiáng)展開(kāi)全球的殖民活動(dòng)，獲得巨大成功。［1］144“主權(quán)”來(lái)到中國(guó)，在中國(guó)歷史進(jìn)程中，被本土化了，被賦予了許多中國(guó)政治哲學(xué)古典傳統(tǒng)中的平等、人權(quán)和尊重的內(nèi)涵，尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)不同的國(guó)家和地區(qū)、民族和文化傳統(tǒng)的一種發(fā)自內(nèi)心的尊重。因此，建國(guó)以來(lái)在治理邊疆特別區(qū)域時(shí)，黨中央在具體權(quán)限劃分和授權(quán)等問(wèn)題上一貫堅(jiān)持以平等身份與特別區(qū)域進(jìn)行協(xié)商，給予了更多的自主權(quán)，這不是中國(guó)政府的矯情，而是一種真心實(shí)意的扶持，也是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)事求是工作作風(fēng)在特定問(wèn)題的具體體現(xiàn)，是一種對(duì)特別區(qū)域的重視和尊重。

社會(huì)實(shí)踐證明:真正的憲政并不是憲法性文件中所載明的文字，而是在現(xiàn)實(shí)政治生活中運(yùn)作的權(quán)力結(jié)構(gòu)。尤其是在信息化的今天，國(guó)家的主權(quán)就蘊(yùn)藏于人民之中，最大的權(quán)力并不是行政權(quán)的行使，而是來(lái)自于群眾參與選舉所產(chǎn)生的政治力量;而政治的力量在于文明，文明的力量在于人心，人心的向背在于教誨。教育才是最高境界的政治藝術(shù)。港澳長(zhǎng)期處于殖民統(tǒng)治下，臺(tái)灣也曾經(jīng)受殖民統(tǒng)治并一直在某種程度上受到帝國(guó)主義列強(qiáng)的長(zhǎng)期控制和影響，盡管港澳臺(tái)主流文明與價(jià)值觀念沒(méi)有舍棄中華文明，認(rèn)定自己的根就是中國(guó)，但在政治觀念、文化文明的認(rèn)同方面與內(nèi)地存在一定差異也是不爭(zhēng)的事實(shí)，且這種差異性中的消極內(nèi)容占據(jù)較大成分。20世紀(jì)50年代以來(lái)，由于第三世界的革命斗爭(zhēng)獲得巨大勝利，使帝國(guó)主義的殖民統(tǒng)治不得不結(jié)束，大英帝國(guó)必須撤出殖民地，可其撤退是有計(jì)劃、有步驟、有目標(biāo)而實(shí)施的一種光榮撤退，精明的英國(guó)人在殖民地采取了一系列策略和手段保持了其撤退后實(shí)際上對(duì)原殖民地的控制和獲益。在香港也不例外，英國(guó)在香港撤退前的幾十年里就接連采取了暴力鎮(zhèn)壓香港“左派”領(lǐng)導(dǎo)的抗英活動(dòng)、以英式教育替代中式教育對(duì)民眾洗腦并以之培養(yǎng)信仰西方文化和崇尚西方價(jià)值觀的政治、文化等社會(huì)精英(即小英國(guó)人)繼承其衣缽、以行政吸納政治隱蔽英國(guó)政府的政治目標(biāo)、以社會(huì)治理樹(shù)立政府形象等一整套相互配合的策略和手段來(lái)治理香港，獲取人心。與此同時(shí)，內(nèi)地在對(duì)待香港及自身建設(shè)方面恰好也出現(xiàn)政策性失誤，還有其他歷史遺留政治問(wèn)題和兩地長(zhǎng)期的隔離無(wú)疑地?cái)U(kuò)大了香港人對(duì)內(nèi)地的不了解和誤解。因而，在香港回歸的旅程中所明顯暴露出來(lái)的部分港人的政治認(rèn)同、文化及文明認(rèn)同發(fā)生根本性改變，不僅認(rèn)同大英帝國(guó)文化價(jià)值觀，還忠誠(chéng)于港英政府，有著較強(qiáng)的區(qū)別于內(nèi)地人的香港人的自我意識(shí)的身份認(rèn)同感，甚至，存在“恐共”、“拒共”的基本民情和“抗拒回歸”的心態(tài)就是英國(guó)人撤退計(jì)劃的成就。面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí):兩岸四地的身份認(rèn)同的差異和歷史造成的人心隔離，作為中華文明腹地的內(nèi)地就應(yīng)當(dāng)給予港澳臺(tái)有最大程度的自治空間作為恢復(fù)教育繼受中華文化與文明及心理療傷的空間;即是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)緩沖地帶來(lái)凝聚、積累共識(shí)，來(lái)?yè)P(yáng)棄和共創(chuàng)未來(lái)。爭(zhēng)取港澳臺(tái)的人心早日回歸自然就成為中央治理我國(guó)海域邊疆的最高境界，也是內(nèi)地人的共同愿望。只是至今，在這方面中央政府無(wú)論是策略還是方法都主動(dòng)性不強(qiáng)，效果不理想。

自從英國(guó)就香港新界續(xù)約問(wèn)題提出后，在港澳臺(tái)地區(qū)以和平方式實(shí)現(xiàn)恢復(fù)行使主權(quán)或主權(quán)統(tǒng)一，一直是中國(guó)共產(chǎn)黨首選的方式和積極努力的方向。因?yàn)檫@有利于保持港澳臺(tái)的經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)穩(wěn)定，問(wèn)題是我國(guó)政府如何才能保證呢?在主權(quán)和繁榮之間必須找到平衡支點(diǎn)!在鄧小平看來(lái)，香港的繁榮不在于英國(guó)人的統(tǒng)治，而在于采取了資本主義制度，澳門、臺(tái)灣也當(dāng)如此。為此，他提出了以“一國(guó)兩制”的模式來(lái)建構(gòu)中國(guó)國(guó)家主權(quán)和保持港澳臺(tái)的繁榮與穩(wěn)定，隨后，又通過(guò)制定港澳基本法的法律形式予以轉(zhuǎn)化和貫徹落實(shí)。基本法是全國(guó)人大制定的法律，但是，它承載著爭(zhēng)取港、澳人心回歸，爭(zhēng)取更多的香港人、澳門人對(duì)基本法內(nèi)容的支持，使其本土化，奠定其正當(dāng)性基礎(chǔ)的重任。中央繼而堅(jiān)持采取民主協(xié)商、求同存異的方式來(lái)凝聚港澳地區(qū)的社會(huì)共識(shí)，所以，基本法制定的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是中央與香港、澳門之間締結(jié)社會(huì)契約的政治協(xié)商過(guò)程。

根據(jù)我國(guó)憲法及特別行政區(qū)基本法的規(guī)定，內(nèi)地、香港、澳門三個(gè)法域都是單獨(dú)的司法區(qū)，法律地位是平等的，任何一個(gè)法域都無(wú)權(quán)通過(guò)行政命令或司法指令的方式要求別的法域就司法實(shí)務(wù)作出或者不作出某種行為，基本不存在聯(lián)邦制國(guó)家區(qū)際司法互助通過(guò)上位法來(lái)調(diào)整區(qū)際法律沖突和通過(guò)中央司法權(quán)威機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)構(gòu)建警務(wù)合作機(jī)制的問(wèn)題，解決辦法只能是有需要合作的區(qū)域依法針對(duì)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，確定合作內(nèi)容和機(jī)制。臺(tái)灣由于兩岸政治關(guān)系尚未確立，但目前實(shí)際運(yùn)作是類似于內(nèi)地與港澳地區(qū)。因此，在期望通過(guò)上位法協(xié)調(diào)構(gòu)建警務(wù)合作機(jī)制沒(méi)有渠道可通，期望借鑒同屬一種法系的國(guó)家警務(wù)合作形式來(lái)建構(gòu)我國(guó)的合作機(jī)制只有局部可借鑒的情況下①東德和西德統(tǒng)一之后，由于同屬于大陸法系，就采取通過(guò)重新構(gòu)建統(tǒng)一的司法體制以解決區(qū)際法律沖突問(wèn)題。，就難以采取統(tǒng)一的一種模式來(lái)建構(gòu)各個(gè)法域間的警務(wù)執(zhí)法合作機(jī)制，而必須根據(jù)不同法域的制度和機(jī)構(gòu)設(shè)置情況來(lái)構(gòu)建適應(yīng)實(shí)情且能起到實(shí)效的警務(wù)合作機(jī)制，著力創(chuàng)新成為一種必需。實(shí)踐中，各法域警方都在積極努力，不斷創(chuàng)立新的合作機(jī)制。2000年，港澳都回歸后，毗鄰港澳的廣東省，就與港澳警方建立粵港澳三地警方刑偵主管工作會(huì)晤機(jī)制，每年兩度召開(kāi)會(huì)議，三地警方輪流主辦，會(huì)上三地警方通報(bào)自身近期的治安情況和合作任務(wù)完成狀況，提出新的合作議題等。2002年簽訂了《深圳市公安局與香港警務(wù)處深港陸路口岸警務(wù)協(xié)作機(jī)制》，就具體局部問(wèn)題需要簽訂了協(xié)議予以執(zhí)行。2009年兩岸之間簽訂《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》更開(kāi)辟了先河，實(shí)現(xiàn)了跨越式突破和創(chuàng)新;在此制度的基礎(chǔ)上，短短的一年時(shí)間里，兩岸警務(wù)執(zhí)法合作已建構(gòu)了一些合作機(jī)制，運(yùn)轉(zhuǎn)靈活，成效明顯。

三、開(kāi)創(chuàng)合作，靈動(dòng)務(wù)實(shí)

今天，中國(guó)兩岸四地的警務(wù)執(zhí)法合作內(nèi)容廣泛、活動(dòng)頻繁、建立了一定機(jī)制較為健全，成效顯著，為維護(hù)各法域社會(huì)治安的穩(wěn)定、為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航方面發(fā)揮了重要作用。但是，這一成績(jī)來(lái)之不易!經(jīng)歷了幾代人由開(kāi)辟渠道、精心鞏固、不斷拓展的艱辛、曲折的發(fā)展過(guò)程。

(一)內(nèi)地與港澳

解放初期，出于鞏固新建立的中華人民共和國(guó)政權(quán)的需要，必須打破以美英帝國(guó)主義為代表的西方列強(qiáng)對(duì)我國(guó)在政治上孤立、經(jīng)濟(jì)上封鎖扼殺的策略和措施。把香港留在英國(guó)人的手中，就是突破美英緊密聯(lián)盟陣線的重要舉措，也是聯(lián)絡(luò)東南亞乃至世界華人保留一條重要通道。香港暫不收回，澳門問(wèn)題自然也暫不解決。當(dāng)然，香港、澳門沒(méi)有收回的僅僅是治權(quán)，而不包括主權(quán)。臺(tái)灣則是政黨分歧問(wèn)題造成領(lǐng)土分裂，所以，無(wú)論任何時(shí)候，黨中央都是視港澳臺(tái)為暫時(shí)離開(kāi)祖國(guó)的游子，在維護(hù)其利益方面從來(lái)就沒(méi)有含糊過(guò)。即使如此，政治、歷史緣故還是使內(nèi)地與港澳臺(tái)地區(qū)之間隔絕了30年，造成了某些生分。1978年底，黨中央適應(yīng)國(guó)內(nèi)外①建國(guó)時(shí)，我國(guó)依附于蘇聯(lián)老大哥。歷史來(lái)到在二十世紀(jì)五六十年代，由于時(shí)局變化，中蘇兩黨圍繞著國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的一系列理論問(wèn)題產(chǎn)生爭(zhēng)論，并演變?yōu)楣_(kāi)論戰(zhàn)。這場(chǎng)論戰(zhàn)，表面看似屬無(wú)聊，實(shí)際上則是一場(chǎng)爭(zhēng)奪人心領(lǐng)土之戰(zhàn)，是中國(guó)對(duì)美蘇霸權(quán)的同時(shí)挑戰(zhàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)這場(chǎng)論戰(zhàn)來(lái)闡述和論證中國(guó)革命和社會(huì)主義建設(shè)的正義原則和道義基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)中國(guó)革命和建設(shè)的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)了從心靈領(lǐng)土上解放中國(guó)政治精英們被蘇聯(lián)模式的長(zhǎng)期支配，在思想意識(shí)上進(jìn)一步走向獨(dú)立;同時(shí)，在面對(duì)美蘇關(guān)系和緩并存在犧牲中國(guó)利益極大可能性的國(guó)際格局中，通過(guò)論戰(zhàn)強(qiáng)調(diào)中國(guó)革命和建設(shè)的正統(tǒng)性，與蘇聯(lián)爭(zhēng)奪國(guó)際共產(chǎn)主義世界的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了擺脫對(duì)蘇聯(lián)的依附，并確立了“三個(gè)世界”的理論，成為第三世界的政治領(lǐng)袖，將全球政治格局從“兩大陣營(yíng)”改變?yōu)橹小⒚?、蘇大三角關(guān)系，進(jìn)而，中國(guó)因此成功地進(jìn)入了聯(lián)合國(guó)，成為常務(wù)理事國(guó)。國(guó)際局勢(shì)已經(jīng)不能鐵板一塊的封鎖中國(guó)，中國(guó)進(jìn)行改革開(kāi)放擁有一定的國(guó)際環(huán)境。時(shí)局變化，及時(shí)調(diào)整政策和工作中心任務(wù)，實(shí)行改革開(kāi)放、搞活經(jīng)濟(jì)，以“經(jīng)”架橋，于是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)率先打破邊界界線延伸到港澳臺(tái)，邊境的犯罪活動(dòng)隨著也出現(xiàn)，維護(hù)所在法域的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)穩(wěn)定是各法域警方的天職，強(qiáng)烈的責(zé)任感促使處于邊境地區(qū)的有關(guān)省市的警方開(kāi)始了悄悄的秘密聯(lián)絡(luò)，以解決邊境一些互涉問(wèn)題，如走私違法犯罪問(wèn)題。也許是歷史機(jī)緣巧合，此時(shí)租期遠(yuǎn)遠(yuǎn)未到的香港新界，由于英國(guó)的貪欲而提前向中國(guó)提出續(xù)約，使香港、澳門回歸問(wèn)題提前進(jìn)入黨中央日常工作議程。內(nèi)地與港澳正式的官方接觸因而接二連三的進(jìn)行。

1980年時(shí)任公安部刑偵局局長(zhǎng)的劉文途徑香港時(shí)與時(shí)任警務(wù)助理處長(zhǎng)兼刑偵主管的李君夏進(jìn)行了官方首次接觸。1981年5月，廣東省公安廳刑偵處在深圳就一宗內(nèi)地偷運(yùn)槍支到香港的案件與香港警務(wù)處舉行了會(huì)晤，由此拉開(kāi)來(lái)了粵港兩地聯(lián)手打擊跨境犯罪活動(dòng)的序幕。1983年3月珠海市公安局應(yīng)澳門警方請(qǐng)求，查清一宗假冒內(nèi)地警察綁架勒索澳門走私商人老敬方、梁鐵成犯罪活動(dòng)，并成功解救了人質(zhì)案件，由此也開(kāi)始了粵澳聯(lián)手打擊跨境犯罪的戰(zhàn)役［2］16。1983年粵港兩地警方建立了治安會(huì)晤制度，開(kāi)創(chuàng)了會(huì)晤制度的先河。同年11月，在廣東省公安廳會(huì)議室粵澳警方舉行正式工作會(huì)談，會(huì)議決定通過(guò)召開(kāi)定期會(huì)晤和設(shè)立聯(lián)絡(luò)官等途徑開(kāi)展粵澳刑事警務(wù)交流與合作;1984年4月，在澳門召開(kāi)首屆粵澳警方治安會(huì)晤，開(kāi)啟了每年兩次兩次的粵澳治安會(huì)晤機(jī)制。1984年，中國(guó)加入國(guó)際刑警組織，公安部正式成立了國(guó)際刑警組織中國(guó)國(guó)家中心局;9月，該局與香港支局建立了“中港國(guó)際刑警雙邊工作會(huì)晤”制度，每年舉行工作會(huì)晤，由于廣東特別的地理位置及政治需要，公安部要求廣東派員參加會(huì)晤。自此，粵港之間開(kāi)始了直接正式接觸。1987年1月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)際刑警組織中國(guó)中心局在廣東省公安廳設(shè)立了國(guó)際刑警組織廣東聯(lián)絡(luò)處，和香港警務(wù)處直接以國(guó)際刑警名義開(kāi)展警務(wù)合作，雙方設(shè)立了專職聯(lián)絡(luò)官，開(kāi)通了24小時(shí)專線電話，并且每年進(jìn)行定期會(huì)晤。1990年，國(guó)際刑警組織葡萄牙國(guó)家中心局也在澳門正式設(shè)立了國(guó)際刑警分局，與國(guó)際刑警組織廣東聯(lián)絡(luò)處直接進(jìn)行警務(wù)合作。至此，毗鄰港澳，負(fù)有更多協(xié)助港澳維護(hù)其社會(huì)治安秩序任務(wù)的廣東省警方與港澳的合作進(jìn)入了有序發(fā)展的階段。

歷史是沉重的、悠長(zhǎng)的，現(xiàn)實(shí)是嚴(yán)酷的、艱難的，但是血濃于水。初始的合作與交往是緩慢的、審慎的、克制的，一切都需要時(shí)間來(lái)緩解和消除，一切也決定于誠(chéng)意和需要。初時(shí)跨境犯罪畢竟還很少，人財(cái)物的交流也有限，警務(wù)合作的需求量也不大，誤解又是經(jīng)常發(fā)生，如1991年，世紀(jì)大盜張子強(qiáng)搶劫了啟德機(jī)場(chǎng)解款車后，香港警務(wù)副處長(zhǎng)石博德 (英國(guó)人)率隊(duì)匆匆來(lái)到廣東通報(bào)案情尋求協(xié)助，他請(qǐng)求廣東警方協(xié)助在廣州物色一家合適酒店，酒店內(nèi)要配備有國(guó)際長(zhǎng)途及傳真機(jī)之類設(shè)備，事情本來(lái)簡(jiǎn)單，但是，翻譯把其意思錯(cuò)譯為香港警方要在廣州設(shè)立聯(lián)絡(luò)處，結(jié)果引發(fā)一場(chǎng)涉及外事原則問(wèn)題的激烈爭(zhēng)執(zhí)，會(huì)晤只好中斷。這樣的事例，在初始合作中，經(jīng)常發(fā)生。當(dāng)然，同是炎黃子孫，同一個(gè)祖國(guó)，再艱難的磨合也阻止不了繼續(xù)尋求合作的腳步。

尤其是九七香港回歸、九九澳門回歸在即，中英談判很激烈，香港社會(huì)出現(xiàn)動(dòng)蕩，香港、澳門社會(huì)治安惡化，人民群眾的安全與平穩(wěn)回歸都受到嚴(yán)重威脅，合作需求變得緊迫強(qiáng)烈，合作也就出現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)折，快速向縱深發(fā)展。扭轉(zhuǎn)港澳社會(huì)治安惡化趨勢(shì)，沒(méi)有內(nèi)地的支持不行，尤其是廣東的支持，出于政治需要和道義責(zé)任，敏感的黨中央打破常規(guī)，馬上授權(quán)廣東警方與港澳警方直接聯(lián)絡(luò)，建立相應(yīng)的合作機(jī)制予以支持?？梢?jiàn)，粵港澳警務(wù)合作是政治的需要，是時(shí)代造就的結(jié)果，也是歷史的必然。合作的大前提是港澳的平穩(wěn)回歸，這是當(dāng)時(shí)一切考慮的出發(fā)點(diǎn)。現(xiàn)實(shí)的需要促使粵港澳警務(wù)合作進(jìn)入快速發(fā)展軌道，尤其是情報(bào)交流和個(gè)案?jìng)刹楹献?，極為頻繁，到港澳回歸時(shí)，三地警務(wù)合作建立一系列行之有效的合作機(jī)制，卓有成效地維護(hù)了三地社會(huì)治安，一舉扭轉(zhuǎn)了港澳被動(dòng)的社會(huì)治安狀況，確保了港澳順利回歸。

港澳回歸后前半期，港澳與內(nèi)地，能夠根據(jù)合作對(duì)象不同及合作內(nèi)容差別，在法律允許框架之內(nèi)，先易后難，逐漸解決問(wèn)題的思路開(kāi)展，不斷創(chuàng)新合作機(jī)制，尤其是粵港澳三地警方，靈活機(jī)動(dòng)，務(wù)實(shí)有效，合作機(jī)制很有示范性。已建立的合作機(jī)制主要有:定期與不定期工作會(huì)晤制度;歸口聯(lián)絡(luò)機(jī)制;對(duì)口協(xié)作機(jī)制;個(gè)案協(xié)作機(jī)制;聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制;培訓(xùn)教育機(jī)制等。合作內(nèi)容主要有:代為調(diào)查取證;送達(dá)法律文書(shū);情報(bào)交流;緝捕遣送通緝犯;追繳和移交贓款贓物;學(xué)術(shù)交流等。隨著經(jīng)濟(jì)、文化等交流與融合的縱深發(fā)展，跨法域犯罪正向全國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)散，內(nèi)地各級(jí)各地公安機(jī)關(guān)與港澳警方合作需求越來(lái)越多，創(chuàng)設(shè)新的合作內(nèi)容與機(jī)制勢(shì)在必行。近年來(lái)，上海與港澳也建立了定期和不定期會(huì)晤的工作機(jī)制，有效地解決了互涉警務(wù)問(wèn)題，并加深了解、相互學(xué)習(xí)、共同提高。如何確保合作質(zhì)量和效率，公安部根據(jù)內(nèi)地及港澳實(shí)際情況，在2006年制定印發(fā)了《公安機(jī)關(guān)對(duì)港澳警務(wù)交流管理辦法》，對(duì)內(nèi)地與港澳地區(qū)警務(wù)交流和合作進(jìn)行了規(guī)范。當(dāng)然，港澳與內(nèi)地警務(wù)合作協(xié)議的缺位，已成為制約三地警務(wù)合作深入的主要因素，并在實(shí)踐上積累了許多司法問(wèn)題。

(二)海峽兩岸

由于深受兩岸政治關(guān)系的影響，海峽兩岸的警務(wù)交流和合作較為曲折，但近年發(fā)展迅速，特別是由于有了法律制度的保障，合作機(jī)制的構(gòu)建前景開(kāi)闊。當(dāng)然，由于合作協(xié)議不是官方簽訂，而是借助民間組織，其法律有效性受到某種質(zhì)疑，但畢竟它是經(jīng)兩岸官方默認(rèn)的，只要兩岸政治關(guān)系穩(wěn)定，發(fā)展趨勢(shì)必然是好的?；仡櫤{兩岸警務(wù)交流與合作過(guò)程，大致可分為兩個(gè)階段。

第一階段:1989年—2005年，兩岸警務(wù)交流與合作借助第三者開(kāi)展。主要有三種形式:1)借助其他國(guó)家或地區(qū)的警察組織。1989年，大陸警方將抓獲的臺(tái)灣犯罪嫌疑人楊宗明送到新加坡，由新加坡警方移交給臺(tái)灣警方，借助第三者架設(shè)的橋梁，兩地警方開(kāi)始了移交通緝犯的合作，書(shū)寫(xiě)了一段特別的歷程。2)借助國(guó)際刑警組織。盡管1984年中國(guó)成為國(guó)際刑警組織成員后，臺(tái)灣宣布退出，但并沒(méi)有完全斷絕與國(guó)際刑警組織的協(xié)作，因此有時(shí)也就國(guó)際刑警組織轉(zhuǎn)送請(qǐng)求給臺(tái)灣，合作內(nèi)容主要是線索核查、協(xié)助調(diào)查取證，偶有合作辦案。3)借助民間組織，主要是紅十字會(huì)、海基會(huì)、海協(xié)會(huì)等。大陸改革開(kāi)放政策的持續(xù)推進(jìn)，提供了大量經(jīng)濟(jì)合作空間，大量臺(tái)商投資大陸，促使民間人財(cái)物交流迅猛發(fā)展，互涉犯罪案件如影相隨，也大量增加，對(duì)兩岸社會(huì)治安威脅日益增大，甚至，一批臺(tái)灣通緝犯以大陸為逃避法律制裁之地，為此，盡管官方依然沒(méi)有接觸，但是，官方借助一些民間組織進(jìn)行交流和合作卻不斷推進(jìn)，并成效顯著。1990年9月11日至13日，為了合作打擊兩岸間猖獗的偷渡和其他犯罪活動(dòng)，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)與臺(tái)灣紅十字會(huì)組織在金門舉行會(huì)談，就解決違反有關(guān)規(guī)定進(jìn)入對(duì)方地區(qū)的居民和刑事嫌疑犯或刑事犯的遣返問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，并簽訂了協(xié)議書(shū)，史稱“金門協(xié)議”。［3］2381990年，在北京盜竊334萬(wàn)美元匯票后潛逃臺(tái)北的罪犯吳大鵬，被臺(tái)灣當(dāng)局以政治犯的罪名處罰，刑滿釋放后，兩岸的紅十字會(huì)組織根據(jù)剛剛簽訂的“金門協(xié)議”進(jìn)行協(xié)調(diào)組織，臺(tái)灣警方于1990年10月9日將其遣返大陸，這是具有劃時(shí)代意義的事件。自此，兩岸民間組織根據(jù)協(xié)議直接組織協(xié)調(diào)，使遣返活動(dòng)經(jīng)?；?，也為兩岸司法機(jī)關(guān)的直接交流和合作開(kāi)辟新的前景。

第二階段:2006年至今，兩岸警方創(chuàng)立了直接聯(lián)絡(luò)渠道。尤其近兩年半以來(lái)，兩岸關(guān)系整體發(fā)展勢(shì)如破竹①http://www.nihaotw.com/lajl/jqhd/201101/t20110129_636272.htm。臺(tái)灣知名學(xué)者展望2011年兩岸關(guān)系，發(fā)布日期:2011年01月29日11:34，來(lái)源:中國(guó)新聞網(wǎng)。臺(tái)灣大學(xué)政治系教授朱云漢在?；鶗?huì)主辦的最新一期《交流》雜志上撰文:過(guò)去兩年半兩岸關(guān)系發(fā)展勢(shì)如破竹，在“九二共識(shí)”的基礎(chǔ)上，雙方舉行6次“江陳會(huì)談”，并簽署15項(xiàng)協(xié)議，達(dá)成的成就均屬空前。，兩岸和解氣氛愈來(lái)愈濃②http://www.nihaotw.com/twdxs/sszj/201101/t20110128_636227.htm，馬英九:解決兩岸爭(zhēng)端需要耐心、愛(ài)心與恒心，發(fā)布日期:2011年01月28日21:13，來(lái)源:中國(guó)新聞網(wǎng)。臺(tái)灣當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人馬英九28日在出席當(dāng)局兩岸事務(wù)主管部門成立20周年慶祝活動(dòng)時(shí)表示，“欣慰于兩岸和解氣氛愈來(lái)愈濃”，“兩岸人民同屬中華民族，都是炎黃子孫，希望往后兩岸人民永遠(yuǎn)不要再兵戎相見(jiàn)”。的良好氛圍中，兩岸警方建立了深深的互信。2006年2月，鐘億萬(wàn)走私販毒案件的告破，公開(kāi)宣布了啟動(dòng)兩岸警方聯(lián)手開(kāi)展案件偵查的機(jī)制。2006年前后，由于發(fā)生大量跨越海峽兩岸的虛假信息詐騙案件，嚴(yán)重影響了兩岸社會(huì)治安，為了配合臺(tái)灣警方偵查活動(dòng)，公安部授權(quán)福建省公安廳針對(duì)電訊詐騙案件與臺(tái)灣警方以民間方式建立“兩岸共同打擊電訊犯罪協(xié)作配合調(diào)查取證、遣返犯罪嫌疑人”的聯(lián)絡(luò)通道，從而開(kāi)啟了兩岸第一個(gè)警方直接聯(lián)絡(luò)的正式通道，從而很快遏制住電訊詐騙犯罪迅速蔓延之勢(shì)。受到打擊電訊詐騙案件偵查合作成功經(jīng)驗(yàn)的啟發(fā)，2009年1月，公安部正式授權(quán)福建省公安廳與臺(tái)灣警方以民間方式新的聯(lián)絡(luò)通道，主要用于閩臺(tái)兩地警方交流犯罪信息、核查嫌疑人資料及案件線索、偵查調(diào)查、提取證據(jù)、緝捕和遣返通緝犯或犯罪嫌疑人、移交證據(jù)和贓物等。2009年4月26日，海峽兩岸關(guān)系協(xié)會(huì)和臺(tái)灣海峽交流基金會(huì)在南京簽署《海峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協(xié)議》，從而，譜寫(xiě)了中國(guó)區(qū)際司法協(xié)助新篇章，為兩岸警務(wù)交流與合作提供寬敞大道，很快地，臺(tái)灣警方與內(nèi)地多個(gè)省市建立直接聯(lián)絡(luò)渠道。2010年9月13日至18日，公安部副部長(zhǎng)陳智敏率團(tuán)訪問(wèn)臺(tái)北;2010年10月26日，臺(tái)灣“警政署長(zhǎng)”王卓鈞率團(tuán)訪問(wèn)大陸，與公安部長(zhǎng)孟建柱見(jiàn)面，兩岸治安高層踏出的交流第一步，對(duì)推進(jìn)兩岸警務(wù)交流和合作的發(fā)展意義重大，對(duì)加速兩岸警方建立日?；墓ぷ鲿?huì)晤機(jī)制具有極大推動(dòng)作用，雙方合作正在向機(jī)制化、常態(tài)化、規(guī)范化發(fā)展。

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［7］里斯本技術(shù)大學(xué)，社會(huì)和政治高等學(xué)院，東方學(xué)院.澳門特別行政區(qū)五周年 ［M］.廣州:廣東人民出版社，2007.

［8］胡公展.兩岸關(guān)系縱橫論［M］.北京:學(xué)林出版社，2006.