文/徐 雷

強(qiáng)化和完善公共服務(wù)的供給，是當(dāng)前及今后我國(guó)公共管理的核心目標(biāo)，體現(xiàn)廣大人民的根本利益訴求，關(guān)系到和諧社會(huì)的建設(shè)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增長(zhǎng)，公共支出也呈現(xiàn)不斷加大的態(tài)勢(shì)，然而公共服務(wù)與公共產(chǎn)品短缺的困局卻日益凸顯，并引起了一系列的社會(huì)問(wèn)題。這一方面是由于公共服務(wù)在數(shù)量上滿足不了日益增長(zhǎng)的民眾需求，尤其表現(xiàn)在公共支出結(jié)構(gòu)的不合理，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重偏大，而公共服務(wù)支出比重偏?。涣硪环矫媸怯捎诠卜?wù)在質(zhì)量上滿足不了民眾需求，公共服務(wù)效率偏低，且難以評(píng)估考核。

增加公共投入是強(qiáng)化公共服務(wù)的前提因素，然而考慮到目前我國(guó)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重的局面以及有限的公共支出能力，如何在一定公共服務(wù)支出的約束條件下有效地提升公共服務(wù)質(zhì)量，無(wú)疑是改善公共服務(wù)供給的關(guān)鍵途徑。標(biāo)準(zhǔn)化作為一種科學(xué)的方法，在促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步和企業(yè)高效管理方面均體現(xiàn)卓越價(jià)值。近年來(lái)，標(biāo)準(zhǔn)化在公共管理和公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的表現(xiàn)同樣引人關(guān)注。

一、公共服務(wù)的范圍與發(fā)展特性

目前公共服務(wù)還沒(méi)有統(tǒng)一的定義，對(duì)于公共服務(wù)有多種分類框架。公共服務(wù)的“公共”屬性決定其具有“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“非排他性”的特征，是為了最大多數(shù)人的利益而生產(chǎn)提供，其中包括提供公共產(chǎn)品的活動(dòng)。因此從服務(wù)內(nèi)容上界定，包括公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共教育、公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)和公共信息等。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)聚焦于這些領(lǐng)域的公共及準(zhǔn)公共服務(wù)質(zhì)量的提升。公共服務(wù)內(nèi)涵及提供程度并不是一成不變的，理解其動(dòng)態(tài)性及多樣性有助于合理設(shè)定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的程度與邊界。

1.公共服務(wù)提供主體的多樣性

狹義地理解，公共服務(wù)是由公共財(cái)政支出、解決廣大人民需求的服務(wù)，其提供主體是政府部門(mén)。然而隨著社會(huì)治理格局的變化，非營(yíng)利性組織的發(fā)展，政府已不是公共服務(wù)的唯一供方，公共財(cái)政也不是唯一的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，其方式包括但不限于以下幾種：

①公共財(cái)政支持，政府實(shí)施；

②公共財(cái)政支持，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，非營(yíng)利性組織實(shí)施；

③公益性基金支持，非營(yíng)利性組織實(shí)施。

2.公共服務(wù)發(fā)展的階段性特征

從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段理論來(lái)看，公共服務(wù)發(fā)展是與經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)階段密切相連。W·W·羅斯托從經(jīng)濟(jì)角度將所有社會(huì)歸于5種類型，相應(yīng)的對(duì)政府公共服務(wù)職責(zé)的范圍也有不同的要求。在傳統(tǒng)社會(huì)中，為少數(shù)人服務(wù)的政府僅提供道路、橋梁和航運(yùn)等服務(wù)。而在現(xiàn)代社會(huì)，政府公共服務(wù)從以社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施為主的服務(wù)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向以教育、衛(wèi)生、保健和社會(huì)福利為主的公共服務(wù)結(jié)構(gòu)。這實(shí)際上是一個(gè)國(guó)家在不同發(fā)展階段，政府的公共服務(wù)供給能力與公民對(duì)公共服務(wù)需求相互影響的結(jié)果。一般情況下，供給能力的提高滯后于需求層次的提高。因此在不同社會(huì)發(fā)展階段的公共服務(wù)領(lǐng)域是不完全相同的，并且考慮到公共服務(wù)需求的多樣性，公共服務(wù)也有保障性和發(fā)展性之分。保障性公共服務(wù)基于當(dāng)前政府供給能力的“最低綱領(lǐng)”，政府必須予以解決，而發(fā)展性公共服務(wù)則要更多地發(fā)揮第三部門(mén)以及市場(chǎng)的作用。

二、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的作用分析

標(biāo)準(zhǔn)（企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)除外）可以認(rèn)為是一種公共產(chǎn)品。標(biāo)準(zhǔn)化的目的在于一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序和社會(huì)效益，其在統(tǒng)一、規(guī)范和互換通用等方面的作用已為社會(huì)各界所認(rèn)同。筆者認(rèn)為隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)一步呈現(xiàn)出知識(shí)體系構(gòu)建與傳播的價(jià)值，各層級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)體系就是高度系統(tǒng)化的公共知識(shí)承載平臺(tái)，而標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)則起到了知識(shí)積累、知識(shí)傳播以及整合應(yīng)用的作用。

當(dāng)前我國(guó)正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，相應(yīng)的公共服務(wù)供給也進(jìn)入了總量增加、內(nèi)涵擴(kuò)展、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的轉(zhuǎn)型階段，這必然要求公共服務(wù)在價(jià)值理念、管理水平，特別是服務(wù)質(zhì)量上有較大提升以滿足社會(huì)公眾需求。強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)化方法在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用，發(fā)揮其統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、知識(shí)積累及傳遞等功能，對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)公共服務(wù)的發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。其在下述幾個(gè)方面的突出作用，將從整體上提升公共服務(wù)的質(zhì)量與價(jià)值。

1.法律及公共政策的支撐

法律法規(guī)及政策文件具有嚴(yán)謹(jǐn)、穩(wěn)定和普遍的一些特點(diǎn)，故而較難在具體細(xì)節(jié)上作出詳盡規(guī)定。標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)而言內(nèi)容更為專業(yè)化、制修訂也更為靈活，標(biāo)準(zhǔn)可以作為公共服務(wù)政策或相關(guān)法律法規(guī)的具體指標(biāo)、公共服務(wù)政策的具體實(shí)現(xiàn)方法以及公共服務(wù)部門(mén)的管理規(guī)范等，從而構(gòu)成對(duì)法律法規(guī)以及政策文件的有力支撐。從世界范圍看，歐美等發(fā)達(dá)地區(qū)在這方面已取得了成功經(jīng)驗(yàn)，公共政策與標(biāo)準(zhǔn)形成了緊密的互動(dòng)機(jī)制，這為我國(guó)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作提供了良好借鑒。

2.推進(jìn)公共服務(wù)均等化

公共服務(wù)均等化是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的政策倡導(dǎo)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展的有效途徑，彰顯社會(huì)公正。目前很多學(xué)者認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，必須建立基本公共服務(wù)的量化標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是充分考慮公民需求層次和政府提供能力基礎(chǔ)之上的一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)，是政府保證供給的底線，當(dāng)然根據(jù)各地區(qū)的不同發(fā)展?fàn)顩r該標(biāo)準(zhǔn)有一定的區(qū)域性。

3.提升公共服務(wù)的效率

我國(guó)公共服務(wù)總量的增加及內(nèi)涵的豐富，將逐漸構(gòu)成復(fù)雜龐大的公共服務(wù)體系，服務(wù)提供者和服務(wù)方式日趨多樣，這就需要政府部門(mén)、非營(yíng)利性組織以及經(jīng)濟(jì)部門(mén)等服務(wù)提供者基于專業(yè)分工的基礎(chǔ)上相互配合。然而上述不同部門(mén)在服務(wù)理念、服務(wù)動(dòng)機(jī)和服務(wù)模式均存在一定差異，這些差異可能造成公共服務(wù)體系運(yùn)行不暢而導(dǎo)致效率低下。標(biāo)準(zhǔn)化工作則可以從兩個(gè)方面有針對(duì)性地提升公共服務(wù)效率，一是發(fā)揮知識(shí)傳遞作用，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化行為在公共服務(wù)領(lǐng)域運(yùn)用科學(xué)管理方法，優(yōu)化公共服務(wù)流程；二是規(guī)范公共服務(wù)提供部門(mén)的職責(zé)，合理設(shè)置部門(mén)之間的服務(wù)接口。

4.增加公共服務(wù)的政策透明度

公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是公共政策體系的支撐性部分，通過(guò)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)制訂、發(fā)布和執(zhí)行等標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，可使社會(huì)公眾進(jìn)一步明確和掌握法律法規(guī)及政策文件的要求、各公共服務(wù)提供部門(mén)的職責(zé)以及各項(xiàng)公共服務(wù)流程規(guī)范，從而增加公共政策透明度，最大限度減少公共服務(wù)供給過(guò)程中不合理的操作彈性。當(dāng)然各方參與、充分協(xié)商的標(biāo)準(zhǔn)制訂程序也是維護(hù)公共服務(wù)政策透明的重要保障。

5.公共服務(wù)質(zhì)量的科學(xué)評(píng)估

質(zhì)量評(píng)估是促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量提升的重點(diǎn)和難點(diǎn)部分，關(guān)鍵在于設(shè)定科學(xué)合理、易于操作的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)不但要包括基本公共服務(wù)投入等指標(biāo)，更要考慮到社會(huì)公眾對(duì)于公共服務(wù)的滿意程度，畢竟公共服務(wù)接受者才是評(píng)價(jià)的最終主體。目前我國(guó)還缺乏系統(tǒng)科學(xué)的公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法，這也造成了對(duì)相關(guān)部門(mén)的考核缺少依據(jù)而流于形式，如不加緊解決，將會(huì)成為今后公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的瓶頸。

三、我國(guó)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的實(shí)施建議

要充分實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化提升公共服務(wù)質(zhì)量的各個(gè)方面作用，有賴于公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化開(kāi)展的有效性。我國(guó)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作還處于起步探索階段，還未構(gòu)成完整成熟的理論與應(yīng)用體系，需要不斷吸收借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展實(shí)際逐步推進(jìn)。建議當(dāng)前可從制度建設(shè)、科學(xué)管理、人才培養(yǎng)等5個(gè)方面著手提高我國(guó)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的有效性。

1.構(gòu)建基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的互動(dòng)機(jī)制

構(gòu)建法律政策與標(biāo)準(zhǔn)的緊密互動(dòng)機(jī)制，是擴(kuò)大公共服務(wù)供給、提高公共服務(wù)質(zhì)量的必然要求，而標(biāo)準(zhǔn)的介入程度及方式應(yīng)與具體公共服務(wù)事項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)程度相關(guān)聯(lián)。建議在法律以及公共政策制訂過(guò)程中，對(duì)所涉及的公共服務(wù)事項(xiàng)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果采取不同的標(biāo)準(zhǔn)策略。低風(fēng)險(xiǎn)程度的，可通過(guò)自愿性的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范；中風(fēng)險(xiǎn)程度的，可在法律或公共政策中推薦性引用標(biāo)準(zhǔn)；高風(fēng)險(xiǎn)程度的，則應(yīng)在法律或公共政策中強(qiáng)制性引用現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，或者委托標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)制訂相配套的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)實(shí)施具有針對(duì)性的標(biāo)準(zhǔn)策略，既提高法律政策的可操作性，又可降低決策及執(zhí)行的社會(huì)成本。目前在發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)均形成了標(biāo)準(zhǔn)對(duì)法律政策的基礎(chǔ)性支撐，標(biāo)準(zhǔn)已成為公共服務(wù)與管理的執(zhí)行依據(jù)和保障。如歐盟委員會(huì)通過(guò)法律形式確立了歐洲標(biāo)準(zhǔn)在歐洲政策與立法中所具有的地位和發(fā)揮的作用；澳大利亞則依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度在法律中引用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，而使得2400余項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)制性。

2.完善公開(kāi)均衡的標(biāo)準(zhǔn)制訂程序

標(biāo)準(zhǔn)適用性是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作有效性的重要方面，也是目前我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化工作所面臨的一個(gè)實(shí)際問(wèn)題。確保標(biāo)準(zhǔn)適用性取決于科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)制訂程序，特別是公共服務(wù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)具有顯著的公共性，面向社會(huì)的各個(gè)層面、涉及不同利益相關(guān)方，因此在制訂過(guò)程中需特別強(qiáng)調(diào)公開(kāi)透明、代表均衡的原則。具體來(lái)講，一是在標(biāo)準(zhǔn)工作組中要涵蓋各利益相關(guān)方的代表，特別是必須要有公共服務(wù)接受方——公眾代表的參加，可考慮通過(guò)公共經(jīng)費(fèi)資助公眾代表參與標(biāo)準(zhǔn)制訂工作；二是利用信息化手段加大公開(kāi)力度，確保社會(huì)公眾可從網(wǎng)站及時(shí)了解標(biāo)準(zhǔn)制訂進(jìn)展、免費(fèi)下載標(biāo)準(zhǔn)草案全文并提出意見(jiàn)與建議。

3.開(kāi)展貫穿于全過(guò)程的效益評(píng)價(jià)

為社會(huì)帶來(lái)公共效益是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的宗旨。有效推進(jìn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，需要對(duì)每個(gè)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目開(kāi)展效益評(píng)價(jià)并反饋，從而持續(xù)改進(jìn)其實(shí)施。效益評(píng)價(jià)要貫穿于公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目的全過(guò)程，綜合考慮多方面的因素，如安全、外部性、社會(huì)收益、社會(huì)成本等，并做到定量與定性相結(jié)合。標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)立項(xiàng)階段，效益評(píng)價(jià)有助于判斷標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)是否符合社會(huì)需要及其必要性；標(biāo)準(zhǔn)制訂階段，效益評(píng)價(jià)有助于完善標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容；標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施階段，效益評(píng)價(jià)有助于確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的最終效果并尋找到改進(jìn)方向，為標(biāo)準(zhǔn)修訂做好準(zhǔn)備。在澳大利亞，“凈利益””（net benefit）評(píng)價(jià)已成為澳大利亞標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)（Standards Australia）的核心工作之一，任何澳大利亞標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)符合社會(huì)“凈利益”，即總體上為社會(huì)帶來(lái)正面影響，其評(píng)價(jià)內(nèi)容包括公共健康與安全、社會(huì)影響、環(huán)境影響以及經(jīng)濟(jì)影響等。

4.發(fā)揮社會(huì)中介組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)

進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)中介組織的作用是政府職能轉(zhuǎn)變的要求，也是提升公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化有效性的重要路徑。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的“新公共管理”實(shí)踐證明，政府部門(mén)并非公共服務(wù)的直接和唯一提供者，發(fā)揮社會(huì)中介組織作用并適度引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將有利于提高公共服務(wù)的效率并降低服務(wù)成本。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化是公共服務(wù)全過(guò)程中一個(gè)重要環(huán)節(jié)，具有專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣、協(xié)調(diào)要求高的特點(diǎn)，相關(guān)政府部門(mén)可通過(guò)“行政委托”、“服務(wù)外包”、“競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)”等方式，由更具專業(yè)優(yōu)勢(shì)的社會(huì)中介組織承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)研制、標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建、效益評(píng)價(jià)等具體事項(xiàng)，政府部門(mén)則加強(qiáng)對(duì)工作實(shí)施和公共經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督。

5.加強(qiáng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化人才隊(duì)伍的培養(yǎng)

我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化人才隊(duì)伍相對(duì)匱乏，標(biāo)準(zhǔn)化人員數(shù)量、能力、結(jié)構(gòu)不能滿足公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展要求，需要在培養(yǎng)力度、模式、方法上有所突破。一是建立全方位的培養(yǎng)體系。標(biāo)準(zhǔn)化人才培養(yǎng)是一個(gè)系統(tǒng)工程，政府、行業(yè)、企業(yè)以及教育機(jī)構(gòu)應(yīng)相互配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，建立起從專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)、學(xué)歷課程教育、項(xiàng)目實(shí)踐到職業(yè)資格評(píng)定等各環(huán)節(jié)銜接的培養(yǎng)體系；二是營(yíng)造標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)的良好環(huán)境，進(jìn)一步提高標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)的公開(kāi)透明度，鼓勵(lì)并資助企業(yè)、社會(huì)、政府、學(xué)術(shù)界等領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)人士參與標(biāo)準(zhǔn)制修訂，通過(guò)實(shí)踐參與提高專業(yè)人士的標(biāo)準(zhǔn)化能力；三是開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)化培養(yǎng)。充分利用信息化技術(shù)傳播標(biāo)準(zhǔn)化知識(shí)，提供在線標(biāo)準(zhǔn)化課程學(xué)習(xí)及測(cè)試。如美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)學(xué)會(huì)開(kāi)設(shè)了標(biāo)準(zhǔn)在線學(xué)習(xí)網(wǎng)，為各方人士提供短期課程、模塊化學(xué)習(xí)、培訓(xùn)證書(shū)、論壇等在線服務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

標(biāo)準(zhǔn)化是科學(xué)管理的方法，是我國(guó)公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國(guó)正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，著力保障和改善民生是今后一個(gè)階段內(nèi)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)之一。發(fā)展民生必然要提高公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，這就要求公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)滿足公共服務(wù)快速發(fā)展的需要，不斷探索和實(shí)踐提升公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化有效性的路徑與措施。

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