柯 堅(jiān) 何香柏

一、氣候變化適應(yīng)問題的產(chǎn)生

隨著氣候變化的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會影響的日益顯現(xiàn)，應(yīng)對氣候變化成為國際社會和各國、各地區(qū)關(guān)注的焦點(diǎn)問題。盡管全球氣候變化的原因與人類對于氣候變化的影響程度依然存在著廣泛的爭議，但頻繁發(fā)生的極端性天氣、洪澇災(zāi)害、嚴(yán)重的干旱和冰川的融化等諸多現(xiàn)象表明，全球性的氣候變化已經(jīng)是一個(gè)無法回避的事實(shí)。全球性的氣候變化對人類生存和發(fā)展有著全方位的影響，氣候變化及其引發(fā)或者加重的自然災(zāi)害正在刷新歷史紀(jì)錄，并與土地利用的改變、污染、沙漠化和自然資源的過度開采等引起的生態(tài)環(huán)境問題前所未有地結(jié)合在一起，影響著包括生物多樣性在內(nèi)的地球多數(shù)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能，甚至引起陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。1全球氣候變化的科學(xué)研究表明，氣候變化已經(jīng)現(xiàn)實(shí)地和潛在地嚴(yán)重威脅到人類社會的可持續(xù)發(fā)展。

國際社會應(yīng)對氣候變化主要包括兩個(gè)措施：一是氣候變化的減緩（Mitigation）措施。由于溫室氣體的排放相當(dāng)大程度上是由人類活動所產(chǎn)生的，人類應(yīng)通過減少這些氣體和物質(zhì)排放以緩和、減輕人為造成的氣候變化壓力，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》、《哥本哈根協(xié)定》等國際政策與法律文件的制定都反映了國際社會在這方面的努力。2氣候變化減緩可以從源頭上影響氣候與環(huán)境變化的速率和程度，符合人類的長遠(yuǎn)利益。二是氣候變化的適應(yīng)（Adaptation）措施。盡管人類采取了減緩措施，但由于國際社會減緩措施的無力和遲緩，以及溫室氣體對于大氣影響的長效性，即使人類從現(xiàn)在開始不排放，由于氣候變化的累積性，氣候變暖的大趨勢在未來100年中仍將不可逆轉(zhuǎn)地持續(xù)下去,這就迫使人類社會必須適應(yīng)氣候變暖的現(xiàn)實(shí)和趨勢。

根據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）對氣候變化適應(yīng)的定義，它是指自然系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的實(shí)施、運(yùn)作過程或結(jié)構(gòu)在未來可能或?qū)嶋H的氣候變化條件下能夠進(jìn)行調(diào)整或者做出反應(yīng)。3比較而言，減緩需要國際社會的一致努力，且牽涉各國、各地區(qū)間的政治、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、能源等方面的利益，是國際社會氣候變化政策與法律合作的重點(diǎn)；適應(yīng)則更多的是一種國內(nèi)或地區(qū)的政策和行動，依賴于國家或地區(qū)自身適應(yīng)能力的建設(shè)。氣候變化適應(yīng)既可能是自然系統(tǒng)自發(fā)反應(yīng)和自我調(diào)節(jié)，也可能是社會系統(tǒng)有目的、有組織、有規(guī)劃的反應(yīng)，包括個(gè)人、團(tuán)體、地區(qū)、國家、國際社會等不同層次的自主反應(yīng)。

不同的自然與自然資源要素、地理區(qū)域、人群和社會經(jīng)濟(jì)部門對于氣候變化的影響具有不同的敏感性和脆弱性，氣候變化對各國、各地區(qū)、不同行業(yè)和不同人群也有著不同的影響。以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為例，從個(gè)人適應(yīng)氣候變化的角度看，農(nóng)民可以通過改變種植的農(nóng)作物的品種適應(yīng)氣候變化；從地區(qū)或國家的角度看，適應(yīng)措施可能是改變耕地的數(shù)量或耕作計(jì)劃；而從全球的角度看，則可能需要改變農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易策略。如歐盟《適應(yīng)氣候變化：邁向歐洲行動框架》白皮書提出：氣候變化影響的嚴(yán)重性存在著地區(qū)差異，歐洲最脆弱的地區(qū)是南歐、地中海盆地、偏遠(yuǎn)地區(qū)和北極。此外，山區(qū)特別是阿爾卑斯山區(qū)、島嶼、沿海和城市地區(qū)以及人口密集的平原，也面臨著特殊的問題。歐洲之外的發(fā)展中國家仍然特別脆弱。白皮書還識別了需要關(guān)注氣候變化適應(yīng)問題的一些關(guān)鍵部門和領(lǐng)域，如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、沿海和海洋系統(tǒng)、能源領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施、旅游、人類和動植物健康、水資源、生態(tài)系統(tǒng)、決策制定部門等。4

二、環(huán)境法原則在歐盟氣候變化適應(yīng)政策與法律實(shí)踐中的適用

早期建立歐洲經(jīng)濟(jì)共同體的條約中并沒有考慮到環(huán)境問題，為了給共同體的環(huán)境行動尋求合法性的基礎(chǔ)，當(dāng)時(shí)主要是通過對條約中一些概括性條款的擴(kuò)張解釋來獲得環(huán)境行動的權(quán)力。這種狀況在1987年共同體通過《單一歐洲法》后得到了改變，《單一歐洲法》規(guī)定了歐洲共同體必須遵循的環(huán)境法原則，并賦予了共同體應(yīng)對環(huán)境問題的權(quán)力。5目前,歐盟環(huán)境法原則主要是指《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》第130R、130S和130T條款確立的一些環(huán)境法原則，主要包括可持續(xù)發(fā)展原則、預(yù)防原則、污染者付費(fèi)原則、高水平保護(hù)原則、一體化原則、源頭控制原則、公眾參與原則、國際合作原則、風(fēng)險(xiǎn)防范原則等。6

歐盟環(huán)境法原則作為環(huán)境法基本價(jià)值的載體和具有根本性的法律準(zhǔn)則，對于共同體的社會行為和活動具有普遍的法律約束力和指導(dǎo)意義。作為歐盟憲法性條約認(rèn)可和確立的法律原則，歐盟環(huán)境法原則通過實(shí)定法的法律規(guī)范的形式表達(dá)了共同體的共同法律價(jià)值和理念。實(shí)踐中，歐盟環(huán)境法原則的適用和氣候變化適應(yīng)政策與法律創(chuàng)新有著明顯的互動關(guān)系：一方面，通過環(huán)境法原則的適用，不斷引導(dǎo)、推動氣候變化適應(yīng)政策與法律的創(chuàng)新；另一方面，環(huán)境法原則在氣候變化立法和政策制定過程中得到發(fā)展，其適用的領(lǐng)域、范圍、方法、程序等方面也不斷得以明確。結(jié)合歐盟氣候變化適應(yīng)領(lǐng)域政策與法律實(shí)踐，其環(huán)境法原則的適用主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.氣候變化適應(yīng)的目標(biāo)性原則——可持續(xù)發(fā)展原則與高水平保護(hù)原則的適用

氣候變化現(xiàn)實(shí)地、潛在地對可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了巨大威脅，如不斷增多的極端氣候事件，會帶來水循環(huán)和生態(tài)環(huán)境的破壞，制約經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。2002年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第八次締約國大會通過的《德里部長宣言》明確提出，應(yīng)當(dāng)在可持續(xù)發(fā)展的框架下解決氣候變化問題及其產(chǎn)生的脆弱性和適應(yīng)性問題?？梢姡沙掷m(xù)發(fā)展原則為氣候變化適應(yīng)的國際合作確立了目標(biāo)。

修訂的《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》第130R條款則明確規(guī)定：共同體環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)是“努力維護(hù)、保護(hù)和增進(jìn)環(huán)境的質(zhì)量；努力保護(hù)人類健康；確保對自然資源謹(jǐn)慎而合理的利用”。1992年頒布的《馬斯特里赫特條約》開宗明義地在第2條中增加了共同體“可持續(xù)發(fā)展”的目標(biāo)，而3B條款更使其成為一項(xiàng)獨(dú)立的原則。通過對共同體環(huán)境政策事項(xiàng)的授權(quán)，《馬斯特里赫特條約》把環(huán)境保護(hù)作為可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。1997年的《阿姆斯特丹條約》第2B條款進(jìn)一步將“可持續(xù)發(fā)展”上升為共同體的總體原則，而不是將其局限于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。對于歐盟而言，其氣候變化適應(yīng)的具體目標(biāo)是為國際和國家層面的適應(yīng)努力提供支持，以確保有足夠的資源采取有效、符合成本——效益的適應(yīng)措施，為未來世代提供一個(gè)持續(xù)健全的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。7同時(shí)，基于高水平保護(hù)原則的考慮，《適應(yīng)氣候變化：邁向歐洲行動框架》提出：決策者面臨的挑戰(zhàn)是既要認(rèn)識氣候變化的影響，也要制定和執(zhí)行政策以確保最佳水平的適應(yīng)。8

2.氣候變化適應(yīng)的正當(dāng)性原則——風(fēng)險(xiǎn)防范原則的適用

氣候變化作為一種全球性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，其發(fā)生具有科學(xué)上的不確定性。9氣候變化從長期來看可以造成嚴(yán)重的不可逆轉(zhuǎn)的影響，其負(fù)面效果往往需要數(shù)十年甚至更長的時(shí)間才會顯現(xiàn)出來，危害性程度和范圍具有不確定性，并且不完全為科學(xué)所認(rèn)知。與以往的可預(yù)測、可確定，以及可恢復(fù)、可救濟(jì)的環(huán)境損害相比，氣候變化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上超出了人類經(jīng)驗(yàn)和知識所能夠預(yù)測和控制的范圍，現(xiàn)有的科技知識和社會經(jīng)驗(yàn)也難以明確地證明人類行為和風(fēng)險(xiǎn)后果之間的因果關(guān)系，但是，一旦風(fēng)險(xiǎn)真正發(fā)生，其環(huán)境后果往往是災(zāi)難性的，且災(zāi)難性的后果難以甚至無法逆轉(zhuǎn)。氣候變化未知的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和不確定的社會、經(jīng)濟(jì)后果交織在一起，加劇了氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)。

氣候變化適應(yīng)立法和政策制定的最大障礙就是其科學(xué)上的不確定性。雖然環(huán)境法通常是以科學(xué)對氣候變化問題的客觀認(rèn)識和事實(shí)判斷為基礎(chǔ)的，但是，這并不意味著環(huán)境法對氣候變化的不確定性問題就無能為力。實(shí)際上，應(yīng)對科學(xué)不確定性的最好方法，就是運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)防范原則（Precautionary Principle），推動氣候變化適應(yīng)政策與法律的創(chuàng)新。風(fēng)險(xiǎn)防范原則最早起源于德國法，它是指“為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)按照本國的能力廣泛適用預(yù)防措施。遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí)，不得以缺乏科學(xué)充分確定證據(jù)為理由，延遲采取符合成本——效益的措施防止環(huán)境惡化”。10在1992年頒布的《馬斯特里赫特條約》中，歐盟通過130R條款確立了其環(huán)境保護(hù)政策與法律所遵循的風(fēng)險(xiǎn)防范原則。11風(fēng)險(xiǎn)防范的環(huán)境法原則可以引導(dǎo)科學(xué)界、政府、社會更加謹(jǐn)慎地認(rèn)識氣候變化及其帶來的氣候變化適應(yīng)問題，指導(dǎo)其在科學(xué)不確定性的基礎(chǔ)上采取積極的社會行動和政策、法律應(yīng)對措施，避免因氣候變化科學(xué)上的不確定性而拖延或拒絕采取有效的政策與法律措施。

依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)防范的環(huán)境法原則，政府不得以科學(xué)上的不確定性為理由，延遲采取符合成本——效益分析的措施防止、減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。人類雖然不能完全避免氣候變化產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的巨大負(fù)面影響，但卻可以通過采取積極的、預(yù)期性的政策和法律適應(yīng)措施降低氣候變化的危險(xiǎn)水平和潛在的損害。以風(fēng)險(xiǎn)防范原則為立法和政策制定的依據(jù)，可以通過預(yù)期行動有效地預(yù)防、控制和減少氣候變化對自然生態(tài)系統(tǒng)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。適用風(fēng)險(xiǎn)防范原則并不意味著排斥成本——效益分析，從長遠(yuǎn)來看，采取適應(yīng)性政策與法律措施所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會利益，符合成本——效益分析的風(fēng)險(xiǎn)管理的基本要求，問題的關(guān)鍵在于要在增強(qiáng)氣候變化適應(yīng)能力方面作出正確與合理的政策與法律抉擇。對于決策者而言，這不是一個(gè)是否要考慮應(yīng)對氣候變化的問題，而是應(yīng)該在多大程度上對氣候變化作出反應(yīng)的問題。12歐盟在《適應(yīng)氣候變化：邁向歐洲行動框架》的白皮書中明確提出采取“無悔策略”（No-Regret Measure），即應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采取那些盡管具有不確定性，但是仍然能夠產(chǎn)生社會或經(jīng)濟(jì)凈收益的適應(yīng)行動，也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采取那些同時(shí)有利于減緩和適應(yīng)的措施。13顯然，這是風(fēng)險(xiǎn)防范原則的另一種表述方式。

3.氣候變化適應(yīng)的機(jī)制性原則——公眾參與原則的適用

公眾參與原則是指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的開發(fā)決策等活動，并有權(quán)受到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)，以防止決策的盲目性，使得該項(xiàng)決策符合廣大公眾的切身利益和需要。14公眾參與原則的貫徹實(shí)施，需要知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、訴訟權(quán)等一系列新型社會權(quán)利的法律保障，它不僅是當(dāng)代社會保護(hù)和救濟(jì)公民基本環(huán)境權(quán)益的客觀要求，而且有利于促進(jìn)公共決策的民主化和科學(xué)化。

公眾參與原則是歐盟憲法性條約等一系列法律文件確立并貫穿于歐盟環(huán)境法律與政策各個(gè)領(lǐng)域的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則?！哆m應(yīng)氣候變化：邁向歐洲行動框架》白皮書明確指出：適應(yīng)將是一個(gè)長期而持續(xù)不斷的過程，它在各個(gè)層面上運(yùn)行并需要利益相關(guān)者的密切合作。15為了支持在氣候變化適應(yīng)方面的合作，歐盟委員會計(jì)劃成立一個(gè)影響和適應(yīng)指導(dǎo)小組并成立秘書處。指導(dǎo)小組旨在推動歐盟適應(yīng)戰(zhàn)略的發(fā)展，并為成員國國家適應(yīng)戰(zhàn)略提供幫助。該小組由歐盟成員國和地區(qū)適應(yīng)計(jì)劃制定的代表們組成，并吸納來自于市民社會和科學(xué)界的代表。同時(shí)，指導(dǎo)小組將得到眾多技術(shù)小組的支持，他們主要負(fù)責(zé)關(guān)鍵行業(yè)和領(lǐng)域的適應(yīng)性問題，如農(nóng)林業(yè)、生物多樣性、水資源、海洋、能源和健康等。指導(dǎo)小組在成立之時(shí)將著重于監(jiān)督與促進(jìn)知識基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)程，特別是信息交換平臺的建立，并負(fù)責(zé)提供一種協(xié)調(diào)一致的方法建立氣候變化影響的證據(jù)基礎(chǔ)，評估歐盟氣候變化風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)氣候適應(yīng)能力。

有關(guān)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)信息的公開是公眾參與的前提，也是保障公民的環(huán)境知情權(quán)的需要。有學(xué)者明確指出：要想管理作為急劇技術(shù)變遷之一部分的風(fēng)險(xiǎn)，唯一的方法就是通過一種極端的新公開性——這需要一種新制度，它不僅能反映明顯的社會利益相關(guān)者與那些目前僅作為“虛擬利益相關(guān)者”存在的公民之間的信任，而且能創(chuàng)造出這種信任。16這種所謂的新的公開性實(shí)際上就是風(fēng)險(xiǎn)信息的公開。環(huán)境信息的公開主要有兩種方式：一種是公民在法律不禁止的范圍內(nèi)自主地獲得信息；二是義務(wù)人依法主動或應(yīng)權(quán)利人要求公布、告知、提供一定的信息。17歐盟《適應(yīng)氣候變化：邁向歐洲行動框架》白皮書四個(gè)支柱中的首要支柱就是建立一個(gè)關(guān)于氣候變化影響和后果的知識基礎(chǔ)。白皮書提出通過建立知識庫形成一個(gè)知識交流平臺，以更好地幫助采取適應(yīng)措施。17

氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的不確定性要求打破行政機(jī)關(guān)和專家的知識壟斷，實(shí)現(xiàn)決策結(jié)構(gòu)的開放，將專家和決策者之間的閉門協(xié)商轉(zhuǎn)化為專家、決策者、利益相關(guān)者和社會公眾的多方能動者之間的公開對話與協(xié)商。因此，建立完善的公眾參與法律制度，是決策結(jié)構(gòu)開放和適應(yīng)多方能動者公開對話的必然要求。除此之外，由于環(huán)境問題往往經(jīng)常涉及多種利益的沖突，它需要在民主理念的基礎(chǔ)上尋求共同立場和解決對策。當(dāng)然，在環(huán)境領(lǐng)域中參與式民主的觀念并不在于以投票的方式解決所有的問題，而是由受影響民眾借由適當(dāng)管道參與決策過程，借以調(diào)和利益沖突、促進(jìn)民主政治的發(fā)展、改善政府的決策品質(zhì)。19

氣候變化適應(yīng)性問題的政策與法律應(yīng)對需要建立一個(gè)包括決策部門、專家、利益相關(guān)者和社會公眾的多元風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)制，而不是沿襲決策部門獨(dú)斷決策的作法。一方面，氣候變化適應(yīng)的科技性、學(xué)科交叉性和綜合性需要充分發(fā)揮專家優(yōu)勢，建立專家和決策者聯(lián)系與合作的制度渠道，以制度化的方式保證專家參與涉及氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的重大決策；另一方面，公眾對自己生活的環(huán)境有著最熟悉、最真實(shí)的了解，這提供了一種堪與科學(xué)專家們的分析比肩的值得信賴的紀(jì)錄，20專家和政府應(yīng)該改變過去那種自信的、獨(dú)白式的態(tài)度，采取和公眾合作的態(tài)度，聽取來自公眾的呼聲和意見。

4.氣候變化適應(yīng)的方法性原則——污染者付費(fèi)原則、預(yù)防原則和一體化原則的適用

根據(jù)氣候變化適應(yīng)發(fā)生的時(shí)間，可以將其劃分為補(bǔ)救性適應(yīng)、反應(yīng)性適應(yīng)和預(yù)期性適應(yīng)。補(bǔ)救性適應(yīng)是被動的、事后的；反應(yīng)性適應(yīng)通常與具體氣候變化直接相關(guān)，具有自發(fā)的、短期的、戰(zhàn)術(shù)性的特點(diǎn)；預(yù)期性適應(yīng)則是政府通過政策、法律考慮氣候變化以增強(qiáng)適應(yīng)能力，它更加偏重戰(zhàn)略性、主動性和規(guī)劃性。21綜觀歐盟的氣候變化適應(yīng)政策與法律實(shí)踐，它通過污染者付費(fèi)原則（Pol luter-Pays Principle）、預(yù)防原則和一體化原則的適用，體現(xiàn)了不斷發(fā)展和成熟的氣候變化適應(yīng)的政策與法律理念。

污染者付費(fèi)原則和預(yù)防原則是歐盟環(huán)境法最早確立的原則。早在20世紀(jì)70年代，由于擔(dān)憂在污染治理方面缺乏統(tǒng)一的政策會導(dǎo)致成員國競爭的扭曲，歐洲共同體開始在《第一個(gè)環(huán)境行動計(jì)劃（1973年-1977年）》和《第二個(gè)環(huán)境行動計(jì)劃（1977年-1981年）》中，確立了預(yù)防原則和污染者付費(fèi)原則，并強(qiáng)調(diào)共同體經(jīng)濟(jì)等各方面的決策或項(xiàng)目必須與環(huán)境問題的考慮進(jìn)行結(jié)合。22《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》第235條規(guī)定了污染者付費(fèi)原則，它主要是要求污染者對其造成的具有外部性的環(huán)境污染成本承擔(dān)費(fèi)用的責(zé)任。

氣候變化產(chǎn)生的原因復(fù)雜、影響范圍廣泛，其造成的損害往往無法確定直接的污染者。在這種情形下，環(huán)境損害或成本的負(fù)擔(dān)應(yīng)該用國家和團(tuán)體的費(fèi)用加以排除，即透過“公”的力量加以實(shí)現(xiàn)。假設(shè)污染是可預(yù)期的，但究竟是何人造成不得而知，則社會必須以公權(quán)力介入，在沒有污染之前進(jìn)行預(yù)防措施，而此預(yù)防措施的費(fèi)用由整個(gè)社會來負(fù)擔(dān)，其責(zé)任可能衍生至預(yù)防階段或擴(kuò)展至最后的整治階段。23同時(shí)，氣候變化影響的整體性以及社會通常愿意避免大范圍危害的選擇意愿，使得以單個(gè)危害為基礎(chǔ)發(fā)展起來的保險(xiǎn)、責(zé)任制度以及防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散導(dǎo)致?lián)p失等傳統(tǒng)的賠償機(jī)制，其效果都是有限的。氣候變化責(zé)任的發(fā)展趨勢是以污染者付費(fèi)原則為基礎(chǔ)，通過征收環(huán)境稅費(fèi)以及設(shè)立環(huán)境保險(xiǎn)、基金等污染者責(zé)任社會化的方式，避免傳統(tǒng)的民事法律救濟(jì)的局限性，以解決氣候變化預(yù)期行動資金不足問題。

預(yù)防原則（prevention principle）具有避免和防止環(huán)境污染和破壞發(fā)生的重要作用。與其他環(huán)境問題一樣，氣候變化適應(yīng)性問題的政策與法律應(yīng)對具有“防勝于治”的特點(diǎn)。對于一些在氣候變化背景下可以預(yù)見、不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境生態(tài)破壞，預(yù)防能夠更加有效地發(fā)揮作用。預(yù)防原則與風(fēng)險(xiǎn)防范原則是有區(qū)別的，前者在對環(huán)境問題有了確定性的認(rèn)識時(shí)適用，后者則適用于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不確定的場合，要求在環(huán)境和資源決策過程中不僅要考慮到那些明顯的確定的危險(xiǎn)，而且對那些較小的缺乏科學(xué)確定性的負(fù)面影響也應(yīng)謹(jǐn)慎處之。24面對氣候變化的嚴(yán)峻形勢，從預(yù)期性適應(yīng)的要求出發(fā)，構(gòu)建氣候變化適應(yīng)的政策與法律機(jī)制，是保障人類生存和發(fā)展的一個(gè)重要基礎(chǔ)。

1987年通過的《歐洲單一法》規(guī)定了歐盟環(huán)境法的一體化原則（Integration Principle），即環(huán)境保護(hù)要求必須納入共同體其他政策的考慮之中，并作為其他政策的有機(jī)部分。25適應(yīng)氣候變化不僅是一個(gè)環(huán)境問題，而且還是一個(gè)影響所有政策領(lǐng)域（水資源、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、海洋、金融、貿(mào)易等）的風(fēng)險(xiǎn)管理問題。一體化原則的適用可以為氣候變化適應(yīng)提供一體化考量和決策的政策與法律方法。將適應(yīng)納入歐盟關(guān)鍵性的政策領(lǐng)域，是《適應(yīng)氣候變化：邁向歐洲行動框架》白皮書的四大支柱之一。為此，白皮書特別識別了一些需要采取統(tǒng)一適應(yīng)戰(zhàn)略的行業(yè)、區(qū)域和領(lǐng)域，包括健康和社會政策領(lǐng)域（特別是氣候變化對低收入群體的工作和生活質(zhì)量的影響），農(nóng)業(yè)和林業(yè)，生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)和水資源，沿海和海洋地區(qū)，生產(chǎn)系統(tǒng)和物理基礎(chǔ)設(shè)施等。同時(shí)，白皮書還建議研究將氣候影響評估作為公共和私人投資的一個(gè)前提條件的意義，以及將可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)（包括考慮氣候變化的影響）納入考量因素的可行性，以確保在執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)和戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)指令以及空間規(guī)劃政策時(shí)考慮氣候變化。26

三、氣候變化適應(yīng)制度創(chuàng)新與環(huán)境法原則的適用

氣候變化適應(yīng)是一個(gè)包括態(tài)度、決策和行動在內(nèi)的持續(xù)不斷的過程，反應(yīng)了現(xiàn)存的社會規(guī)范和決策程序。27應(yīng)對氣候變化適應(yīng)性問題，需要在全球社會、區(qū)域性共同體、國家或地方等不同層次進(jìn)行政策與法律的創(chuàng)新，并通過制定和實(shí)施有效的政策與法律措施，包括目標(biāo)、戰(zhàn)略、規(guī)劃、機(jī)制、制度和規(guī)范等方面的政策與法律對策，增強(qiáng)社會、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)對于氣候變化的適應(yīng)能力，促進(jìn)和保障人類社會安全和秩序價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程。同時(shí)，在氣候變化適應(yīng)性政策與法律創(chuàng)新的過程中，可以通過環(huán)境法原則的適用，為其理性的發(fā)展和規(guī)范性的建構(gòu)提供有效的法律指南。

1.政策與法律創(chuàng)新是增強(qiáng)氣候變化適應(yīng)性的社會基礎(chǔ)

當(dāng)今環(huán)境時(shí)代，政策與法律創(chuàng)新的依據(jù)之一是自然環(huán)境因素的改變、重組或破壞。人類社會的政策與法律必須不斷地發(fā)展、變化和修正，即要求法律價(jià)值、法律規(guī)范和法律行為不斷地萌芽、形成并日益發(fā)展，以滿足保持社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境安全和秩序的客觀要求。28因氣候變化引起的洪澇、旱災(zāi)、植被破壞等環(huán)境變化已經(jīng)現(xiàn)實(shí)地并將潛在地影響人類社會的生存和發(fā)展，它必須要求社會在利益與負(fù)擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、成本與效益之間作出新的調(diào)整或安排，以改變?nèi)祟惖男袨?，保證人與自然的和諧共生。

一般而言，政策和法律創(chuàng)新往往源自于社會實(shí)踐基礎(chǔ)上的社會認(rèn)識和價(jià)值觀念的發(fā)展和變遷，而新的社會認(rèn)識和價(jià)值觀念通常構(gòu)成了政策和法律制度創(chuàng)新和變革的內(nèi)在基礎(chǔ)。在社會認(rèn)識和價(jià)值觀念引導(dǎo)下的政策和法律制度的有效變革，可以將人類社會主體的主觀價(jià)值和意志轉(zhuǎn)化為調(diào)整、規(guī)范和指導(dǎo)社會活動和行為的法律規(guī)則，并最終規(guī)范和引導(dǎo)人類自身的社會行為和活動。然而，在氣候變化適應(yīng)的立法與政策制定過程中，氣候變化及其適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)性特征及其科學(xué)上的不確定性，對于人類社會慣常的思維模式提出了挑戰(zhàn)，它打破了傳統(tǒng)思維模式中從價(jià)值觀念形成到制度創(chuàng)設(shè)到社會行動的具有確信關(guān)聯(lián)的因果邏輯關(guān)系鏈，在理論和實(shí)踐中出現(xiàn)了社會認(rèn)識、價(jià)值觀念的變遷與法律制度、政策措施創(chuàng)設(shè)之間因果關(guān)系鏈弱化甚至斷裂的現(xiàn)象。換言之，對氣候變化及其具體影響知之不多、知之不詳，特別是氣候變化及其影響的不確定性、多變性、復(fù)雜性、交叉性和非線性的存在，增加了人類社會做出理性的政策與法律制度回應(yīng)的難度。

氣候變化適應(yīng)問題給環(huán)境法價(jià)值、法觀念和法律制度帶來了全方位的挑戰(zhàn)，克服社會認(rèn)識、價(jià)值觀念與環(huán)境政策、環(huán)境法律制度之間的鴻溝，推動前攝性（Preactive）、預(yù)期性的氣候變化適應(yīng)法律制度和政策措施創(chuàng)新，是提高國際社會、國家和地區(qū)氣候變化適應(yīng)能力的關(guān)鍵。對氣候變化及其適應(yīng)問題，盡管有來自自然科學(xué)界、公共政策與法律等領(lǐng)域乃至社會的新的觀察和認(rèn)識、新的社會價(jià)值與觀念的倡導(dǎo)和呼吁，但這些新的認(rèn)識和價(jià)值觀念往往難以為氣候變化適應(yīng)的政策制定與法律制度創(chuàng)新直接提供合法性和正當(dāng)性基礎(chǔ)，特別是在科學(xué)認(rèn)識、新舊價(jià)值觀念等方面存在著較大的理論分歧、社會爭議和其背后隱含的社會利益關(guān)系調(diào)整錯(cuò)綜復(fù)雜時(shí)，通常會導(dǎo)致立法與政策的無所適從。同時(shí)，氣候變化適應(yīng)的政策制定與法律制度創(chuàng)新通常不是一勞永逸的，它們不僅需要隨著人類社會對氣候變化認(rèn)識的提高而發(fā)展和變化，還需要對氣候變化適應(yīng)政策和法律制度執(zhí)行中的問題進(jìn)行有效的評估和反饋，以便及時(shí)地調(diào)整和修正法律制度安排和政策措施。

政策與法律創(chuàng)新構(gòu)成了人類社會適應(yīng)氣候變化的最重要社會基礎(chǔ)。為了應(yīng)對氣候變化的自然、社會和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)通過前攝性、預(yù)期性的政策措施和法律制度，提高國際社會、國家和地方的氣候變化適應(yīng)能力，為氣候變化適應(yīng)涉及的各種復(fù)雜的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系、社會利益關(guān)系及其矛盾沖突的解決創(chuàng)造公平、及時(shí)而有效的法律規(guī)范，保障和引導(dǎo)機(jī)制，不能因?yàn)榭茖W(xué)界和不同利益集團(tuán)在氣候變化問題上的爭論及其存在的科學(xué)不確定性而遲延采取適應(yīng)性法律與政策措施。

2.環(huán)境法原則是氣候變化適應(yīng)性政策與法律創(chuàng)新的法律指南

環(huán)境法在氣候變化減緩與適應(yīng)方面都處于政策與法律體系的核心地位，作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律原則，環(huán)境法原則是實(shí)定法確立的高度抽象性的法律價(jià)值和理念，它既是環(huán)境公共政策、環(huán)境法制度和規(guī)則得以形成的價(jià)值基礎(chǔ)，又是連接社會認(rèn)識、價(jià)值觀念與環(huán)境政策、法律制度和規(guī)則的紐帶。通過以上對氣候變化適應(yīng)領(lǐng)域歐盟政策和法律實(shí)踐的分析，環(huán)境法原則實(shí)際上為氣候變化適應(yīng)法律與政策創(chuàng)新的正當(dāng)性和合理性奠定了法律基礎(chǔ)。根據(jù)阿列克西（Robert Alexy）對法律規(guī)則與法律原則的區(qū)分，法律規(guī)則是“確定性命令”（Definitive Commands）和“實(shí)際應(yīng)然”（Real Ought）；法律規(guī)則是一種要求事物在相對于法律上與事實(shí)上的可能范圍，得到完全履行和實(shí)現(xiàn)的法律規(guī)范，它只有履行或是不履行、實(shí)現(xiàn)或是不實(shí)現(xiàn)這兩種情況。法律原則則是“最佳化命令”（Optimizing Commands），它表達(dá)了社會通過法律認(rèn)可的最佳化理念和“理想應(yīng)然”（Ideal Ought），此種規(guī)范的內(nèi)容只能以或多或少的方式、以不同的程度來實(shí)現(xiàn)。29對于法律原則，德沃金更加明確地指出：“一個(gè)規(guī)則對于一個(gè)預(yù)定的事件作出一個(gè)固定的反應(yīng)；而一個(gè)原則則指導(dǎo)我們在決定如何對一個(gè)特定的事件作出反應(yīng)時(shí)，指導(dǎo)我們對特定因素的思考?！?0環(huán)境法原則作為環(huán)境法和公共政策在創(chuàng)制和實(shí)施中必須遵循的具有法律拘束力的根本性準(zhǔn)則，它對克服社會認(rèn)識、價(jià)值觀念變遷與法律制度、政策措施創(chuàng)設(shè)之間的鴻溝，具有不可替代的紐帶和橋梁作用。

實(shí)踐中，環(huán)境法原則對于氣候變化適應(yīng)政策措施與法律制度的創(chuàng)新具有雙重功能：其一，環(huán)境法原則是通過立法確立或認(rèn)可的并具有法律約束力的根本性準(zhǔn)則，它承載的抽象性、概括性、普適性的法律價(jià)值觀念，通常是社會認(rèn)識發(fā)展和價(jià)值觀念變遷的體現(xiàn)。因此，作為實(shí)定法意義上的環(huán)境法原則，它能夠?yàn)闅夂蜃兓m應(yīng)的政策措施與法律制度創(chuàng)設(shè)提供合理性和正當(dāng)性基礎(chǔ)。其二，由于環(huán)境法原則所蘊(yùn)涵的具有普適性的法律價(jià)值觀念，它能夠幫助氣候變化適應(yīng)的政策與法律創(chuàng)新確立目標(biāo)、明確政策與法律的社會運(yùn)行機(jī)制、識別氣候變化適應(yīng)的政策與法律的方法和措施等。

3.以環(huán)境法原則為指南推動我國氣候變化適應(yīng)性政策與法律創(chuàng)新

我國是受全球氣候變化影響最大的國家之一，如果說減緩氣候變化是我國面臨的一項(xiàng)長期、艱巨的挑戰(zhàn)，那么，適應(yīng)氣候變化則是我國當(dāng)前面臨的一項(xiàng)更為現(xiàn)實(shí)、緊迫的任務(wù)。在致力于能源變革、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等氣候變化減緩措施的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識提高我國氣候變化適應(yīng)能力的重要性。近些年來，我國各地不斷遭遇極端氣候?yàn)?zāi)害等問題的挑戰(zhàn)，雖然很難說某一次的極端氣候事件是由氣候變化造成，但氣候變化會導(dǎo)致高溫、暴雨、洪澇、干旱、嚴(yán)寒等極端氣候事件頻率和強(qiáng)度不斷增加卻是不爭的事實(shí)。從2009年秋季西南地區(qū)遭遇的長達(dá)八個(gè)月的特大干旱，到2010年夏季南方地區(qū)多省區(qū)發(fā)生嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，31以及2011年全國很多城市發(fā)生的洪澇泛濫事件，不斷地給我們敲響了警鐘。事實(shí)上，除了干旱、洪澇等災(zāi)害的發(fā)生，氣候變化對于我國的農(nóng)業(yè)、森林和其他自然生態(tài)系統(tǒng)、流域、水資源、山地、干旱地區(qū)、海岸帶及沿海地區(qū)都構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)與長遠(yuǎn)的影響。在全球氣候變化的大背景下，我國正在經(jīng)歷著深刻的環(huán)境變化，越來越多的極端氣候事件，不僅造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失和環(huán)境破壞，還給廣大民眾的生存和生命財(cái)產(chǎn)安全帶來了嚴(yán)重的威脅。因此，正視氣候變化帶來的挑戰(zhàn)，增強(qiáng)氣候變化適應(yīng)能力是我國當(dāng)前需要關(guān)注的一個(gè)重要問題。

政策與法律創(chuàng)新是增強(qiáng)氣候變化適應(yīng)能力的基礎(chǔ)，它要求不斷構(gòu)筑當(dāng)代風(fēng)險(xiǎn)社會背景下我國以安全、秩序?yàn)楹诵膬r(jià)值的合理、有效和公平的政策與法律體系。在此方面，歐盟環(huán)境法原則適用的政策與法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對于我國具有重要的啟示意義。在歐盟氣候變化適應(yīng)政策與法律的形成和發(fā)展過程中，可持續(xù)發(fā)展原則、高水平保護(hù)原則、風(fēng)險(xiǎn)防范原則、公眾參與原則、一體化原則、預(yù)防原則、污染者付費(fèi)原則等歐盟環(huán)境法原則的適用，為歐盟氣候變化適應(yīng)政策與法律的創(chuàng)新提供了目標(biāo)、正當(dāng)性、機(jī)制和方法，使得歐盟氣候變化適應(yīng)政策與法律的生長獲得了根基、方向和動力。相比而言，我國氣候變化適應(yīng)的政策與法律創(chuàng)新尚未得到充分的重視。造成這種狀況的一個(gè)重要原因是，我國現(xiàn)行環(huán)境法沒有對環(huán)境法原則作出明確的規(guī)定，氣候變化適應(yīng)政策與法律的創(chuàng)新相應(yīng)地也缺乏明確的環(huán)境法原則支撐和導(dǎo)向。環(huán)境法原則不僅是環(huán)境法的理論話語，而且是環(huán)境法具有法律規(guī)范意義的實(shí)踐話語。32借鑒歐盟氣候變化適應(yīng)政策與法律實(shí)踐中環(huán)境法原則適用的經(jīng)驗(yàn)，合理地確立和適用環(huán)境法原則，是推動我國氣候變化適應(yīng)政策與法律創(chuàng)新不可忽視的重要法律基礎(chǔ)。

注：

1See Working Group II,Intergovernmental Panel on Cl imate Change,Climate Change2007：Cont ribution of Working Group II to the Fourth Assessment Repor t of the Intergovernmental Panel on Cl imate Change,Cambridge,New York：Cambridge University Press,2007,p.213.轉(zhuǎn)引自張梓太：《論氣候變化立法之演進(jìn)——適應(yīng)性立法之視角》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2010年第10期。

2曾文革、張婷：《后京都時(shí)代中國能源法制面臨的挑戰(zhàn)與對策》，《甘肅社會科學(xué)》2010年第3期。

3See Barry Smit,Ian Bur ton,Richard J.T.Klein and J.Wandel,A Short Historical Overview of the Concepts of Resil ience,Vulnerabil ity,and Adaptation,2000,pp.4-5.Available at http：//www.indiana.edu/iupolsci/gradcv/schoon/historical_critique.pdf,last visit on Sept.9,2010.

4See Commission of the European Communities,White Paper on Adapting to Climate Change：Towards a European Framework for Action,COM（2009）147 final,p.3.Available at ht tp：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=COM：2009：0147：FIN：EN：PDF,last visit on Sept.9,2010.

5、22參見[美]諾爾·瓦爾蒂、威次佐·西客維奇：《從羅馬到尼斯——?dú)W洲環(huán)境法發(fā)展的歷史側(cè)面》，陳懿譯，《研究生法學(xué)》2007年第1期。

6在修訂后的《歐洲聯(lián)盟條約》中，原來的這些條款分別被重新排列為第174條、第175條和第176條。

7、8、13、15、18、26See supra note 3,p.16,p.5,p.8,p.13,p.7,p.12.

9本文中的不確定性指的是人類活動對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的危害肯定起了作用，但在環(huán)境受到風(fēng)險(xiǎn)威脅的程度、風(fēng)險(xiǎn)危害的性質(zhì)和嚴(yán)重程度或者因果關(guān)系等方面存在科學(xué)上的不確定性。參見唐雙娥：《環(huán)境法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則研究：法律與科學(xué)的對話》，高等教育出版社2004年版，第3頁。

10《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第15項(xiàng)原則。

11有學(xué)者稱之為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，參見王曦：《國際環(huán)境法》，法律出版社1998年版，第116頁；也有學(xué)者稱之為預(yù)防原則，參見亞歷山大·基斯：《國際環(huán)境法》，張若思編譯，法律出版社2000年版，第93頁；還有學(xué)者稱之為警惕原則，參見金瑞林：《中國環(huán)境法》，法律出版社1998年版，第70頁。

12參見[美]保羅·波特尼、羅伯特·N·史蒂文斯：《環(huán)境保護(hù)的公共政策》，上海人民出版社2004年版，第180頁。14參見汪勁：《環(huán)境法學(xué)》，法律出版社2006年版，第175頁。

16、20參見希拉里·羅斯：《新遺傳學(xué)時(shí)代的風(fēng)險(xiǎn)、信任與懷疑》，載[英]芭芭拉·亞當(dāng)?shù)龋骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會及其超越——社會理論的關(guān)鍵議題》，趙延?xùn)|等譯，北京出版社2005年版，第92頁，第94頁。

17參見呂忠梅：《長江流域水資源保護(hù)立法研究》，武漢大學(xué)出版社2006年版，第115頁。

19參見葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第93頁。

21See N.Ravindranath,Jayanta Sathaye：Cl imate Change and Developing Count ries,Kluwer Academic Publishers,2002,p.86.

23參見陳慈陽：《環(huán)境法總論》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第187-188頁。

24參見褚曉琳：《試論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則》，《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年第4期。

25在《馬斯特里赫特條約》中，該原則規(guī)定在130R條款中，在新的《歐洲聯(lián)盟條約》中，第6條規(guī)定了該原則。

27W.Nei l Adger,Nigel W.Arnel l and Emma L.Tompkins,Successful Adaptation to Cl imate Change across Scales,Global Environmental Change,2005,pp.77–86.

28參見李龍：《法理學(xué)》，人民法院出版社、中國社會科學(xué)出版社2003年版，第71頁。

29阿列克西認(rèn)為，法律原則的實(shí)現(xiàn)具有程度上的差別，其實(shí)現(xiàn)不僅取決于事實(shí)因素，而且依賴于法律上的可能性。See Robert Alexy,The Argument f rom Injustice,Clarendon Press,2002,p.70.

30[美]羅納德·德沃金：《認(rèn)真對待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國大百科全書出版社1998年版，序言第18頁。31截止2010年7月21日，全國25條河流發(fā)生了歷史最大洪水，全國范圍27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市農(nóng)作物受災(zāi)7002.4千公頃，受災(zāi)人口1.13億人，因?yàn)?zāi)死亡701人，失蹤347人，倒塌房屋64.55萬間，直接經(jīng)濟(jì)損失約1422億元。國務(wù)院新聞辦公室新聞發(fā)布會消息，參見http：//news.163.com/10/0721/10/6C40PJMA000146BD.html，2010年7月21日訪問。

32柯堅(jiān)：《環(huán)境法原則之思考——比較法視角下的共通性、差異性及其規(guī)范性建構(gòu)》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2011年第3期。