■ 鐘振遠(yuǎn)/李子英

（赤峰市國(guó)土資源局，赤峰 024000）

加快制度創(chuàng)新，推動(dòng)找礦工作

■ 鐘振遠(yuǎn)/李子英

（赤峰市國(guó)土資源局，赤峰 024000）

近年來，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，礦產(chǎn)資源供求關(guān)系日趨緊張。為加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用的步伐，不斷提高資源保障發(fā)展的能力，應(yīng)從創(chuàng)新探礦權(quán)管理模式、允許民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)地質(zhì)領(lǐng)域、加強(qiáng)礦法解釋等三方面來推動(dòng)找礦工作，實(shí)現(xiàn)找礦工作突破。

礦產(chǎn)資源；礦產(chǎn)資源勘查；創(chuàng)新；制度創(chuàng)新

近年來，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，礦產(chǎn)資源供求關(guān)系日趨緊張。為加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)步伐，不斷提高資源保障發(fā)展的能力，中央和各級(jí)地方政府均采取了很多措施，但效果并不理想。原因是多方面的，包括我國(guó)資源稟賦的原因，體制的原因，技術(shù)的原因，資金的原因，觀念的原因。筆者多年從事基層礦產(chǎn)資源管理工作，認(rèn)為還有一個(gè)非常重要的原因是：我國(guó)的礦業(yè)法律法規(guī)體系跟不上我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐。本文力圖從加快制度創(chuàng)新、加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)法律法規(guī)解釋，推動(dòng)找礦突破的角度談?wù)剛€(gè)人的想法。

1 創(chuàng)新探礦權(quán)管理模式，加快找礦步伐

國(guó)務(wù)院1998年頒布的礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法規(guī)定“探礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：第一個(gè)勘查年度至第三個(gè)勘查年度，每平方公里每年繳納100元；從第四個(gè)勘查年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超過每平方公里每年500元”?！疤降V權(quán)人應(yīng)當(dāng)自領(lǐng)取勘查許可證之日起，按照下列規(guī)定完成最低勘查投入： 第一個(gè)勘查年度，每平方公里2000元；第二個(gè)勘查年度，每平方公里5000元； 從第三個(gè)勘查年度起，每個(gè)勘查年度每平方公里10000元。 探礦權(quán)人當(dāng)年度的勘查投入高于最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)的，高于的部分可以計(jì)入下一個(gè)勘查年度的勘查投入”。這一制度導(dǎo)致長(zhǎng)期持有探礦權(quán)的成本很低，甚至阻礙了找礦，因?yàn)?，探礦權(quán)人只要完成了最低勘查投入，就符合法律法規(guī)的要求。而地方各級(jí)政府和國(guó)土資源管理部門如果要求探礦權(quán)人的探礦權(quán)使用費(fèi)和投入高于國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，就有違法之嫌。隨著近年來我國(guó)礦產(chǎn)資源的全面緊缺，礦產(chǎn)品價(jià)格的不斷上漲，導(dǎo)致了許多人囤積探礦權(quán)，伺機(jī)高價(jià)出售。加之長(zhǎng)期持有探礦權(quán)的成本很低，隨之而來的是“圈而不探”、“囤積礦業(yè)權(quán)”和“倒賣礦業(yè)權(quán)”的現(xiàn)象普遍出現(xiàn)，嚴(yán)重干擾了正常的探礦活動(dòng)。而許多真正要投資探礦的企業(yè)卻很難得到優(yōu)質(zhì)礦業(yè)權(quán)，只能通過高價(jià)購買，大大增加了前期的成本，使后續(xù)的探礦活動(dòng)難以為繼。因此，很多探礦權(quán)未能實(shí)現(xiàn)有效探礦。

如何尋求破解之道？筆者認(rèn)為，應(yīng)創(chuàng)新探礦權(quán)管理模式，推進(jìn)我國(guó)新一輪探礦的順利開展。一是把勘查分為三個(gè)階段并分別靈活確定最低勘查投入和探礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)模式。三個(gè)階段為普查、詳查、勘探。其中普查為2年，詳查和勘探時(shí)間均為一年，如果發(fā)現(xiàn)中型礦床，可在各個(gè)階段上分別延長(zhǎng)1年，也可以在某一個(gè)勘查階段集中使用，延長(zhǎng)的總時(shí)間不超過3年，勘查總時(shí)間不超過7年；如果發(fā)現(xiàn)大型礦床，可在中型礦的基礎(chǔ)上再延長(zhǎng)3年，總時(shí)間不超過10年；如果發(fā)現(xiàn)超大型礦床可再延長(zhǎng)5年，總時(shí)間不超過15年。由探礦權(quán)人自行確定延長(zhǎng)哪個(gè)階段。由于法律法規(guī)和規(guī)章修改較為困難，法律法規(guī)和規(guī)章只規(guī)定要有“最低勘查投入”概念，但不設(shè)定每年的最低勘查投入和探礦權(quán)使用費(fèi)的數(shù)額。而是由以下公式確定:

第n個(gè)年度的最低勘查投入=常數(shù)×第n勘查年度

第n年度的探礦權(quán)使用費(fèi)投入=常數(shù)×第n勘查年度

上述常數(shù)應(yīng)當(dāng)由國(guó)土資源部根據(jù)不斷變化的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)確定一個(gè)幅度，由省級(jí)國(guó)土資源部門根據(jù)本省的實(shí)際具體確定，并每?jī)赡旯家淮?。?duì)大型以上礦床，由省級(jí)國(guó)土資源管理部門組織專家論證，由省級(jí)國(guó)土資源部門批準(zhǔn)，n最高時(shí)可固定在8。二是出臺(tái)礦業(yè)權(quán)交易的稅收政策并加強(qiáng)監(jiān)管，使倒賣礦業(yè)權(quán)者由于囤積礦業(yè)權(quán)的成本太高而無利可圖。三是要引入勘查施工監(jiān)理機(jī)制。參照建筑施工監(jiān)理的做法，在勘查領(lǐng)域引入監(jiān)理機(jī)制，減少勘查過程中的不真實(shí)現(xiàn)象。四是為了保證現(xiàn)有礦山的可持續(xù)能力，防止出現(xiàn)一礦多開的局面，提高我國(guó)礦山的整裝化和規(guī)模化，建議現(xiàn)有礦山可根據(jù)其礦山規(guī)模在其采礦權(quán)范圍的直接鄰區(qū)保留10-30km2的探礦權(quán)8-10年。在工作條件極其艱苦、工作難度極大的地區(qū)，由省級(jí)國(guó)土資源部門決定適當(dāng)降低探礦權(quán)最低勘查投入和使用費(fèi)常數(shù)。

通過采取這些措施，可以達(dá)到以下目的：一是由于探礦權(quán)的維持費(fèi)用逐年大幅度增高，將促使探礦權(quán)人采取一切措施，加大探礦投入，加快探礦步伐。二是可以從根本上解決“圈而不探”、“囤積礦業(yè)權(quán)”和“倒賣礦業(yè)權(quán)”的行為。三是提高可操作性，國(guó)土資源部門基本不增加額外的管理成本。四是使目前已經(jīng)形成的大量的閑置探礦權(quán)很快自動(dòng)得到有效清理。五是有利于快速、高效地高新探礦技術(shù)的研發(fā)和大面積應(yīng)用推廣，提高我國(guó)探礦行業(yè)的科技含量。六是前一個(gè)探礦企業(yè)放棄的面積，可能被另一個(gè)有新思路和新技術(shù)的企業(yè)再次登記開展探礦。這樣隨著新理論、新技術(shù)、新思路的不斷涌現(xiàn)，我國(guó)的地質(zhì)勘探程度將快速提高。

2 遠(yuǎn)引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)地質(zhì)領(lǐng)域，推進(jìn)找礦突破

我國(guó)西部地區(qū)，是找礦潛力最大的地區(qū)，但這里基礎(chǔ)地質(zhì)工作程度低，特別是1：5萬礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查和1∶2.5萬航空物探工作完成的比例很小，影響找礦的突破。以赤峰為例，全市9萬多平方公里的土地上，在2004年以前，僅4500平方公里做了1∶5萬地質(zhì)調(diào)查工作，其余地區(qū)屬于地質(zhì)調(diào)查的空白區(qū)。有些地區(qū)僅有1：20萬的區(qū)域地質(zhì)調(diào)查工作，許多重要的礦產(chǎn)地未被發(fā)現(xiàn)。最近在拜仁地區(qū)發(fā)現(xiàn)的世界級(jí)的銀礦，在1∶20萬的區(qū)域地質(zhì)調(diào)查資料上并沒有顯示。是內(nèi)蒙古地質(zhì)勘查開發(fā)局在此作了1∶5萬礦調(diào)發(fā)現(xiàn)的。內(nèi)蒙古、新疆的國(guó)境線外方一側(cè)，由于這些國(guó)家在前蘇聯(lián)時(shí)期進(jìn)行了大規(guī)模的基礎(chǔ)工作，發(fā)現(xiàn)了若干大礦，其中有銅儲(chǔ)量2600萬噸的歐玉陶力蓋距中蒙邊界僅80公里。

筆者認(rèn)為，要想實(shí)現(xiàn)找礦突破，必須以最快的速度完成大比例尺的基礎(chǔ)地質(zhì)工作。我國(guó)廣大西部地區(qū)雖然找礦潛力巨大，但經(jīng)濟(jì)還比較落后，由政府拿出大量資金在短期內(nèi)完成1：5萬礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查和1∶2.5萬航空物探這樣的基礎(chǔ)地質(zhì)工作是不可能的。基礎(chǔ)地質(zhì)工作的資金來源，需要我們解放思想，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路，打破基礎(chǔ)地質(zhì)工作只能國(guó)家出資的慣性思維和慣例，根據(jù)資本趨利性的特點(diǎn)，多渠道籌集資金，特別是引進(jìn)民間資金大規(guī)模開展基礎(chǔ)地質(zhì)工作，是實(shí)現(xiàn)找礦突破的前提。建議從制度層面做如下設(shè)計(jì)：

一是根據(jù)《省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃》，結(jié)合各地的礦產(chǎn)資源條件，劃分出礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查區(qū)的圖幅和航空物探測(cè)量區(qū)。并將礦產(chǎn)調(diào)查和航空物探測(cè)量區(qū)域在媒體公告，公開競(jìng)標(biāo)。在確定了由民間投資進(jìn)行基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查的圖幅范圍內(nèi)，不再設(shè)置礦業(yè)權(quán)。民間出資開展的1∶5萬商業(yè)性礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查和航空物探項(xiàng)目，對(duì)新發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)地，民間出資人在每幅礦調(diào)區(qū)內(nèi)選擇一個(gè)地質(zhì)異常可優(yōu)先取得探礦權(quán)。對(duì)1∶2.5萬航空物探的出資人每2000平方公里的范圍內(nèi)選擇一個(gè)異常優(yōu)先取得探礦權(quán)，出資人選擇的探礦權(quán)面積不得超過30平方公里。

二是把1：5萬礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查和1∶2.5萬航空物探測(cè)量項(xiàng)目由國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)管理。面向社會(huì)尋找1：5萬礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查和航空物探測(cè)量的出資人。在此基礎(chǔ)上，國(guó)土資源管理部門和民間出資人共同尋找具有相應(yīng)甲級(jí)資質(zhì)的功勛單位為技術(shù)依托。

三是必須嚴(yán)格按相關(guān)規(guī)范、規(guī)定開展工作。項(xiàng)目工作進(jìn)展情況，工作成果及經(jīng)費(fèi)使用情況，按半年報(bào)、年報(bào)要求，于每年的6月底和12月底以前上報(bào)省、市、縣三級(jí)國(guó)土資源部門。在項(xiàng)目施工過程中，如果發(fā)現(xiàn)重大地質(zhì)情況變化或不可抗拒的自然災(zāi)害等情況時(shí)，需變更設(shè)計(jì)或工作量的，由項(xiàng)目承擔(dān)單位和施工監(jiān)理單位向國(guó)土資源部門提出書面申請(qǐng)，經(jīng)審查批準(zhǔn)后，才可變更設(shè)計(jì)。國(guó)土資源部門在嚴(yán)格勘查施工監(jiān)理的基礎(chǔ)上，根據(jù)各項(xiàng)目的進(jìn)展情況，每年組織有關(guān)專家對(duì)項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)檢查1-2次，各項(xiàng)目年度野外工作結(jié)束時(shí)，做相應(yīng)總結(jié)，經(jīng)專家檢查認(rèn)定后方可收隊(duì)。

四是按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)編寫項(xiàng)目報(bào)告。報(bào)告編寫完成后，按合同匯交資料，對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量管理按國(guó)家地質(zhì)調(diào)查和航空綜合物探規(guī)范編寫技術(shù)要求。

通過采取以上措施，相信會(huì)有大量民間資金進(jìn)入基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查。這樣做的結(jié)果，既節(jié)省了國(guó)家資金，又加快了找礦速度，是一舉多得的好事。

3 加強(qiáng)解釋和答復(fù)，充分發(fā)揮存量礦業(yè)權(quán)的作用，實(shí)現(xiàn)找礦突破

我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法是在1986年制定并于1996年修改的；幾個(gè)配套行政法規(guī)是1998年以前發(fā)布的。十幾年來，國(guó)際國(guó)內(nèi)的環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，這些法律法規(guī)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適于目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀。（甚至出現(xiàn)了基層政府或國(guó)土資源管理部門創(chuàng)造的一些根據(jù)變化了的情況且利于找礦突破的政策措施，或無法可依，或相對(duì)于當(dāng)前法律是違法的情況）。因此，一方面要及時(shí)修訂法律法規(guī)，另一方面在未修訂之前應(yīng)加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)法律法規(guī)的解釋，同時(shí)有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)基層的創(chuàng)新及時(shí)予以認(rèn)可，出臺(tái)鼓勵(lì)或獎(jiǎng)勵(lì)措施，以減少制度層面對(duì)找礦突破的阻礙。當(dāng)前，我國(guó)的礦業(yè)權(quán)管理制度，已經(jīng)不適應(yīng)利用存量礦業(yè)權(quán)進(jìn)行找礦的需要。筆者在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)了以下幾個(gè)問題：一是近年開展的礦產(chǎn)資源整合工作，取得了很大的成績(jī)，但整合工作中缺少可操作性具體措施，使得整合工作進(jìn)展緩慢。二是一些老礦山，由于長(zhǎng)年開采，已經(jīng)到達(dá)采礦許可證規(guī)定的標(biāo)高，在原標(biāo)高范圍外，又發(fā)現(xiàn)了新的礦體。如果不制止對(duì)新礦體的開采，將出現(xiàn)超深越界采礦的違法行為，如果制止，將浪費(fèi)資源，不利于合理利用資源。如果登記機(jī)關(guān)為其頒發(fā)調(diào)整標(biāo)高的采礦許可證，又無法律法規(guī)依據(jù)。三是一些礦山在開采的過程中，發(fā)現(xiàn)一些礦體平面越出界外，一些采礦權(quán)人有查明這些礦體的想法，但苦于無礦業(yè)權(quán)證，無法對(duì)其進(jìn)行查證。而當(dāng)前我國(guó)礦法體系中又無解決這類問題的辦法，是允許找礦還是按違法探采礦進(jìn)行查處，使基層國(guó)土資源管理部門陷入了兩難的尷尬境地。四是由于我國(guó)采礦權(quán)登記是四級(jí)管理，市縣兩級(jí)頒發(fā)的采礦證，有的發(fā)現(xiàn)了省部?jī)杉?jí)管理的礦種，如果變更礦種，無法律法規(guī)和規(guī)范性文件依據(jù)，難以具體操作。這些情況在無法可依的情況下，基層管理部門的執(zhí)法機(jī)關(guān)不得不依據(jù)現(xiàn)有的法律對(duì)他們的行為進(jìn)行制止。這在某種程度上阻礙了找礦的突破。

隨著國(guó)內(nèi)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，問題還會(huì)層出不窮。要根據(jù)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、找礦自身的特點(diǎn)和礦業(yè)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展變化，及時(shí)修改礦法及其配套法規(guī)。同時(shí)，還要充分發(fā)揮相應(yīng)機(jī)關(guān)，特別是部、廳國(guó)土資源部門兩級(jí)規(guī)范性文件的作用，采取措施，建立多種形式的溝通渠道和平臺(tái)，及時(shí)了解新事物、新情況、新現(xiàn)象、新問題，組織專家進(jìn)行論證，對(duì)基層提出的問題及時(shí)答復(fù)和解釋。對(duì)基層創(chuàng)造的好經(jīng)驗(yàn)、好做法經(jīng)過充分論證后，只要不侵害公共利益，就應(yīng)予以認(rèn)可，并出臺(tái)可操作的辦法，解決礦業(yè)法律法規(guī)及規(guī)范性文件滯后的問題，從而推動(dòng)找礦工作的突破。

總之，隨著變化了的形勢(shì)不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新；運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思路進(jìn)行體制創(chuàng)新；加強(qiáng)對(duì)新事物、新情況、新現(xiàn)象、新問題的認(rèn)可、答復(fù)和解釋，根據(jù)變化了的形勢(shì)和環(huán)境，不斷完善礦業(yè)法律法規(guī)體系，減少制度對(duì)找礦突破的阻礙，也是實(shí)現(xiàn)找礦工作突破的重要舉措。

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F407.1

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1672-6995(2011)02-0030-03

2010-10-19

鐘振遠(yuǎn)（1962-），男，內(nèi)蒙赤峰市人，教授級(jí)高工，工學(xué)學(xué)士，赤峰市國(guó)土資源局副局長(zhǎng)，主要從事地礦經(jīng)濟(jì)研究和礦政管理工作。