■ 孟旭光/強(qiáng) 真/郝 慶/侯華麗/安翠娟/吳尚昆

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃的功能定位與編制思路

■ 孟旭光/強(qiáng) 真/郝 慶/侯華麗/安翠娟/吳尚昆

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃是空間規(guī)劃體系最高層級(jí)規(guī)劃、國(guó)土資源開(kāi)發(fā)與空間布局相關(guān)規(guī)劃編制的重要依據(jù)以及實(shí)現(xiàn)區(qū)域分工互補(bǔ)的重要手段。要進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、宏觀部署，通過(guò)發(fā)揮國(guó)土資源的基本功能、國(guó)土的載體作用來(lái)提升國(guó)土規(guī)劃的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和綜合性；通過(guò)確定可行的規(guī)劃目標(biāo)與指標(biāo)體系、合理的空間布局方案、建立可操作的規(guī)劃實(shí)施體系來(lái)發(fā)揮國(guó)土規(guī)劃的引導(dǎo)和約束功能。

國(guó)土規(guī)劃；空間布局；優(yōu)化配置

目前，國(guó)土資源部和國(guó)家發(fā)展改革委正在組織開(kāi)展全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要的編制工作。重新審視和研討國(guó)土規(guī)劃的一些基本問(wèn)題，豐富和完善國(guó)土規(guī)劃的創(chuàng)新性思維，是提高國(guó)土規(guī)劃科學(xué)性和有用性的必要理論準(zhǔn)備。

1 國(guó)土規(guī)劃必須體現(xiàn)時(shí)代特征

1.1 國(guó)土規(guī)劃的時(shí)代背景

(1)我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建了一個(gè)龐大的，且相對(duì)完備的國(guó)家規(guī)劃體系。二十世紀(jì)國(guó)土規(guī)劃的7項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容、3個(gè)核心任務(wù)（國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)力合理布局和生態(tài)環(huán)境綜合整治）絕大部分已獨(dú)立成為專項(xiàng)規(guī)劃，且均已處于我國(guó)規(guī)劃體系中的重要位置，并有相應(yīng)的法律保障。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅一個(gè)?。▍^(qū)）的省級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃就達(dá)到50余個(gè)。目前由于國(guó)土規(guī)劃的缺位，一些重點(diǎn)部門的專項(xiàng)規(guī)劃開(kāi)始重視空間規(guī)劃。主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等發(fā)展迅速，實(shí)質(zhì)上在部分地行使國(guó)土規(guī)劃的功能?？臻g規(guī)劃“數(shù)規(guī)”并存，迫切需要在空間上進(jìn)行宏觀調(diào)控，積極發(fā)揮國(guó)土規(guī)劃的控制、優(yōu)化、協(xié)調(diào)和保障作用。

(2)我國(guó)進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會(huì)新的發(fā)展階段。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出新的階段性特征：國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)快速發(fā)展，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，“五化”水平不斷提升，能源、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)工程建設(shè)成效顯著，人民生活水平不斷提高等。但同時(shí)還存在生產(chǎn)力水平總體不高、長(zhǎng)期形成的結(jié)構(gòu)性矛盾和粗放型增長(zhǎng)方式尚未根本改變、資源環(huán)境瓶頸約束加劇、體制機(jī)制不完善等突出矛盾和問(wèn)題?！翱茖W(xué)發(fā)展觀”、“五個(gè)統(tǒng)籌”、“和諧發(fā)展”、“綠色發(fā)展”、“民富國(guó)強(qiáng)”、“低碳經(jīng)濟(jì)”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“區(qū)域協(xié)調(diào)”等將是21世紀(jì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵詞，資源節(jié)約和環(huán)境友好仍然是影響國(guó)家科學(xué)發(fā)展的核心問(wèn)題。新的發(fā)展階段要求國(guó)土規(guī)劃將保障國(guó)土資源安全、促進(jìn)人地關(guān)系和諧、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、改善民生、全面參與全球化等作為重中之重。

(3)我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了較大的變化。未來(lái)影響中國(guó)國(guó)土規(guī)劃的政治經(jīng)濟(jì)體制特征主要呈現(xiàn)以下變化趨勢(shì)。第一，地方政府管理權(quán)限逐步擴(kuò)大。中央管理經(jīng)濟(jì)的權(quán)限逐步下放，地方政府成為重要的利益主體，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理權(quán)限和調(diào)控權(quán)限逐步加強(qiáng)，二者需要在相互尊重的前期下，在空間上合理劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)。第二，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善。在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口在國(guó)土空間上自由流動(dòng)，國(guó)家不能用強(qiáng)制手段限制經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)，只能通過(guò)國(guó)土規(guī)劃等政府行為在空間上對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)。第三，社會(huì)主義民主不斷深化。政治民主要求國(guó)民的基本權(quán)利在空間上平等，要求生活環(huán)境、就業(yè)、就近公共服務(wù)等機(jī)會(huì)平等。國(guó)家需要通過(guò)空間上的配置，對(duì)國(guó)民所得和財(cái)富進(jìn)行再分配。國(guó)土規(guī)劃編制模式上需要體現(xiàn)政治民主的需求。

(4)經(jīng)濟(jì)全球化和信息化成為時(shí)代特征。金融危機(jī)后，世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)將經(jīng)歷深度調(diào)整，國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)將更加激烈，我國(guó)要提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力并在國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工中占據(jù)有利位置，亟需推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，這就迫切需要積極推進(jìn)國(guó)土資源利用模式轉(zhuǎn)型，加快構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用新模式，以進(jìn)一步提高國(guó)土資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)和世界經(jīng)濟(jì)融為一體，全球化和信息化對(duì)人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、資源、環(huán)境等國(guó)土資源要素的變化產(chǎn)生了重要影響。新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃必須考慮全球化和信息化對(duì)重塑國(guó)土開(kāi)發(fā)格局的影響，國(guó)土規(guī)劃的編制和實(shí)施要考慮世界經(jīng)濟(jì)格局的變化，以及國(guó)際間國(guó)土開(kāi)發(fā)利用的合作與交流等。

1.2 國(guó)土規(guī)劃的時(shí)代特征

新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃必須具有開(kāi)放化、全球化、信息化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化的時(shí)代特征。規(guī)劃重點(diǎn)任務(wù)將主要圍繞以下方面來(lái)確定：節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)國(guó)土資源安全、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)、改善民生、應(yīng)對(duì)地球環(huán)境變化、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、包容性發(fā)展、提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃要樹(shù)立新型的資源觀和資源管理觀：

(1)堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先，強(qiáng)化資源節(jié)約的政策導(dǎo)向，以提高資源利用效率為重點(diǎn)，通過(guò)資源利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

(2)實(shí)行供需雙向調(diào)節(jié)，促進(jìn)由外延粗放利用資源向內(nèi)涵集約利用資源轉(zhuǎn)變，以資源利用結(jié)構(gòu)調(diào)整推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

(3)改革資源管理方式，完善資源管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)資源的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)綜合管理，促進(jìn)資源和環(huán)境保護(hù)。

(4)統(tǒng)籌考慮國(guó)內(nèi)外兩種資源，以開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、全球的視野，構(gòu)建資源安全保障體系。

2 國(guó)土規(guī)劃是高層次的國(guó)土空間布局與資源優(yōu)化配置方案

2.1 國(guó)土規(guī)劃的概念和內(nèi)涵辨析

20世紀(jì)國(guó)土規(guī)劃的重點(diǎn)是國(guó)土開(kāi)發(fā)與整治，包括對(duì)國(guó)土資源的考察、開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)等5個(gè)方面的工作。我們認(rèn)為，隨著國(guó)土規(guī)劃編制宏觀環(huán)境的變化，新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃的概念和內(nèi)涵應(yīng)有所發(fā)展，應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化、資源優(yōu)化配置，以及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與綜合治理。國(guó)土規(guī)劃是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境關(guān)系的國(guó)土空間布局與資源優(yōu)化配置方案。對(duì)于國(guó)土規(guī)劃可以形成以下基本認(rèn)識(shí)：

(1)國(guó)土規(guī)劃是一種政府的公共管理行為，是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的一種手段，目的是彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)控的盲目性、自發(fā)性和滯后性。

(2)國(guó)土規(guī)劃是依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)土自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，對(duì)國(guó)土資源和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和整治的統(tǒng)籌謀劃以及在時(shí)間上與空間上的總體安排和部署。

(3)國(guó)土規(guī)劃的對(duì)象是國(guó)土空間、國(guó)土資源及其開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，是集國(guó)土要素規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃于一體的綜合性規(guī)劃。國(guó)土規(guī)劃的范圍是全部國(guó)土，包括海洋、地下的礦產(chǎn)資源。國(guó)土規(guī)劃將國(guó)土資源和環(huán)境作為一個(gè)系統(tǒng)，統(tǒng)籌謀劃。

(4)國(guó)土規(guī)劃是人們對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)或狀態(tài)所做的總體構(gòu)想、行動(dòng)時(shí)序和政策措施。

2.2 國(guó)土規(guī)劃的地位和作用

國(guó)土規(guī)劃是空間規(guī)劃體系最高層級(jí)規(guī)劃,是國(guó)土資源開(kāi)發(fā)與空間布局相關(guān)規(guī)劃編制的重要依據(jù)，是保證可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域分工互補(bǔ)的重要手段。國(guó)土規(guī)劃確定的目標(biāo)和任務(wù)，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)力量的可能，分期分批納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的五年及年度計(jì)劃中，并制定相應(yīng)的政策、法規(guī)，發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行等多種方式組織實(shí)施。國(guó)土規(guī)劃的作用可以概括為三個(gè)統(tǒng)籌，兩個(gè)協(xié)調(diào)，即統(tǒng)籌人與自然的發(fā)展，統(tǒng)籌地區(qū)間的發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，協(xié)調(diào)不同部門的發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)地區(qū)間的利益關(guān)系，具體為：

(1)明確方向：在全面調(diào)查了解重要國(guó)土資源稟賦和開(kāi)發(fā)利用狀況，評(píng)價(jià)國(guó)土資源與環(huán)境綜合承載能力的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略，明確國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用與資源優(yōu)化配置的戰(zhàn)略目標(biāo)，為未來(lái)10-20年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指明方向。其國(guó)土空間布局方案和思路，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局提供依據(jù)，其重要資源優(yōu)化配置思路，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度和規(guī)模的確定提供參考。

(2)優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局：構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)體系，確定不同類型的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域和發(fā)展方向；確定人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)的合理布局，明確發(fā)展的方向、規(guī)模和結(jié)構(gòu)；合理安排交通、通信、動(dòng)力和水源等區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施。

(3)提升國(guó)土資源功能：確定國(guó)土整治重點(diǎn)領(lǐng)域和重大工程，加強(qiáng)國(guó)土綜合整治；創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)模式和途徑，提出環(huán)境治理和保護(hù)的目標(biāo)與對(duì)策；構(gòu)建能源礦產(chǎn)保障體系，提高資源的保障能力。國(guó)土資源的功能或效用是其自身的客觀性質(zhì)與人的主觀要求相結(jié)合的產(chǎn)物。國(guó)土規(guī)劃可以將這兩者結(jié)合起來(lái)，很好地提升國(guó)土資源功能。

(4)約束規(guī)范不良的國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、需要與可能、整體與局部等各類關(guān)系，對(duì)國(guó)土資源和在國(guó)土上的主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)要素，進(jìn)行綜合考慮和配置，平衡國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域的資源需求規(guī)模，確定本地區(qū)主要自然資源的開(kāi)發(fā)規(guī)劃、布局和步驟；建立與社會(huì)主義市場(chǎng)體制相對(duì)應(yīng)的國(guó)土空間管理與資源優(yōu)化配置政策體系。

3 提升國(guó)土規(guī)劃的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和綜合性

3.1 長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、宏觀部署，體現(xiàn)國(guó)土規(guī)劃的戰(zhàn)略性

規(guī)劃是對(duì)客觀事物未來(lái)的發(fā)展所作的安排，國(guó)土規(guī)劃應(yīng)是決定國(guó)土發(fā)展框架的10年以上的長(zhǎng)期基本規(guī)劃。國(guó)土規(guī)劃，在時(shí)間上，基于現(xiàn)在著眼未來(lái)，有超前性，具有較長(zhǎng)的跨度；在空間上，致力于資源優(yōu)化配置和合理布局；在站位上，要體現(xiàn)國(guó)家意志，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，處理好當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部與全局的利益關(guān)系，制定規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和政策，提出國(guó)土資源有效保護(hù)和合理利用的重大戰(zhàn)略部署。做到長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，階段安排，滾動(dòng)修編，以應(yīng)對(duì)未來(lái)的不確定性。全國(guó)規(guī)劃要站在國(guó)家戰(zhàn)略高度，首先，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。我國(guó)東部、中部、西部、東北四大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略主要突出的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展板塊空間結(jié)構(gòu)，尚未形成由點(diǎn)、線、面、網(wǎng)絡(luò)、體系等空間要素組成的系統(tǒng)完整的空間戰(zhàn)略體系，需要國(guó)土規(guī)劃來(lái)進(jìn)一步補(bǔ)充完善。其次，解決不同類型區(qū)域的區(qū)域分工和定位問(wèn)題，特別是跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，并對(duì)重要資源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)做出宏觀部署。

3.2 發(fā)揮國(guó)土資源的基本功能，體現(xiàn)國(guó)土規(guī)劃的基礎(chǔ)性

國(guó)土規(guī)劃的基礎(chǔ)性是由國(guó)土資源的基本功能所決定的。國(guó)土既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的載體，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)所需要的淡水、土地、礦產(chǎn)、能源等基本物質(zhì)原料的來(lái)源，國(guó)土資源兼有國(guó)家領(lǐng)土、自然資源基礎(chǔ)和生命支持系統(tǒng)的作用。雖然當(dāng)前我國(guó)各類規(guī)劃存在相互制約、內(nèi)容重復(fù)和功能交叉的問(wèn)題，但也有一些共同點(diǎn)，一是出發(fā)點(diǎn)一致，各類規(guī)劃的基本出發(fā)點(diǎn)都是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高人民生活水平；二是終極目標(biāo)一致，都是全面建設(shè)小康社會(huì)和科學(xué)發(fā)展；三是對(duì)國(guó)土空間和國(guó)土資源需求一致。由此，建議國(guó)土規(guī)劃重點(diǎn)突出對(duì)國(guó)土空間及其資源開(kāi)發(fā)利用的統(tǒng)籌，保障各類規(guī)劃的落地，以國(guó)土資源部門職能為抓手，體現(xiàn)國(guó)土資源的優(yōu)化配置和宏觀調(diào)控作用，統(tǒng)籌國(guó)土資源和國(guó)土空間可持續(xù)利用與國(guó)民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展關(guān)系，以凸顯國(guó)土規(guī)劃的基礎(chǔ)性。

3.3 通過(guò)國(guó)土的載體作用，體現(xiàn)國(guó)土規(guī)劃的綜合性

國(guó)土規(guī)劃的綜合性主要體現(xiàn)在通過(guò)國(guó)土這一經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的載體，將人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)利用緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌和統(tǒng)領(lǐng)。一是要以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)為引導(dǎo)，以國(guó)土資源調(diào)查評(píng)價(jià)和承載能力為基本依據(jù)，統(tǒng)籌國(guó)土空間，將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行客觀、科學(xué)的空間落實(shí)。二是更加強(qiáng)調(diào)區(qū)域的綜合發(fā)展，給各地均等的發(fā)展權(quán)利，點(diǎn)面結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)資源環(huán)境綜合承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用適宜性，構(gòu)建多層次、綜合性的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用格局。三是要平衡產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等規(guī)劃對(duì)國(guó)土建設(shè)空間的需求總規(guī)模，保證各類規(guī)劃科學(xué)、合理實(shí)施，實(shí)現(xiàn)有限資源在重點(diǎn)領(lǐng)域合理分配和高效利用。四是要體現(xiàn)對(duì)重要國(guó)土資源的綜合管理，以及對(duì)土地利用規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃的引導(dǎo)。五是考慮海陸一體化和地上地下的統(tǒng)籌發(fā)展。但這種綜合不是將所有規(guī)劃簡(jiǎn)單疊加，而是在規(guī)劃目標(biāo)的引導(dǎo)下，有選擇地進(jìn)行優(yōu)化、協(xié)調(diào)。

4 充分發(fā)揮國(guó)土規(guī)劃的引導(dǎo)和約束功能

“引導(dǎo)”和“約束”是國(guó)土規(guī)劃的基本功能。實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)基本功能，關(guān)鍵要解決三個(gè)難點(diǎn)：一是如何建立規(guī)劃指標(biāo)體系，二是如何進(jìn)行空間布局，三是如何設(shè)計(jì)實(shí)施的抓手。新一輪國(guó)土規(guī)劃不僅要在資源開(kāi)發(fā)利用的規(guī)模上進(jìn)行合理設(shè)計(jì)和預(yù)測(cè)，而且在資源利用的空間布局、準(zhǔn)入限制及開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度上要體現(xiàn)出一定的約束性和對(duì)生產(chǎn)力布局的引導(dǎo)性。國(guó)土資源的合理利用是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各項(xiàng)規(guī)劃和部門職能的著力點(diǎn)。土地用途管制可以作為實(shí)施國(guó)土規(guī)劃最直接、最有效的途徑。如可設(shè)置不同行業(yè)的土地準(zhǔn)入制度引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局等。

4.1 剛性和彈性相結(jié)合，確定切實(shí)可行的國(guó)土規(guī)劃目標(biāo)與指標(biāo)體系

規(guī)劃目標(biāo)是國(guó)土規(guī)劃的重要組成部分，是對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用和資源優(yōu)化配置戰(zhàn)略部署的本質(zhì)反映。既要系統(tǒng)，又要簡(jiǎn)明，目標(biāo)設(shè)置不宜過(guò)多，避免面面俱到的羅列?？梢酝ㄟ^(guò)差別化的資源高效利用和規(guī)?？刂?，建立規(guī)劃的指標(biāo)體系，從土地、水等重要資源開(kāi)發(fā)利用的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度等方面體現(xiàn)約束性和引導(dǎo)性。

4.2 正規(guī)劃和反規(guī)劃相結(jié)合，探索科學(xué)合理的空間布局方案

國(guó)土規(guī)劃的規(guī)劃期一般為10年以上，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異的情況下，我們對(duì)未來(lái)的形勢(shì)很難做出準(zhǔn)確的判斷，因此，在規(guī)劃的過(guò)程中必須預(yù)留出一定的調(diào)整空間。經(jīng)濟(jì)地理與自然地理相結(jié)合，一方面采用正規(guī)劃方法，對(duì)我們能夠判斷相對(duì)準(zhǔn)確的內(nèi)容，進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃；另一方面，可以采用反規(guī)劃的方法，劃定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的“紅線”，或待規(guī)劃區(qū)，對(duì)特定區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，或留待以后規(guī)劃。而后，通過(guò)空間布局、準(zhǔn)入限制條件等來(lái)體現(xiàn)規(guī)劃的約束性和引導(dǎo)性。同時(shí)建議無(wú)論是全國(guó)尺度的國(guó)土規(guī)劃，還是重點(diǎn)區(qū)域的國(guó)土規(guī)劃，均要特別重視跨行政區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題，因?yàn)榇龠M(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展的重要手段。

4.3 繼承和創(chuàng)新相結(jié)合，建立可操作的規(guī)劃實(shí)施體系

已經(jīng)完成試點(diǎn)的幾個(gè)規(guī)劃，至今只有遼寧規(guī)劃得到批復(fù)并開(kāi)始實(shí)施?？傮w看，在規(guī)劃實(shí)施方面缺乏有力的抓手，規(guī)劃的約束性和引導(dǎo)性體現(xiàn)不夠，規(guī)劃的作用難以發(fā)揮。對(duì)此，一方面，要系統(tǒng)梳理國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的現(xiàn)行政策與法律，以國(guó)土資源部為切入點(diǎn)，從土地、礦產(chǎn)等資源優(yōu)化配置、用途管制、資源利用效率、地質(zhì)保障、國(guó)土整治等方面設(shè)計(jì)實(shí)施抓手；另一面，要加強(qiáng)地方調(diào)研，將地方政府實(shí)施較好的創(chuàng)新性政策，提高到國(guó)家層面，同時(shí)，學(xué)習(xí)借鑒區(qū)域規(guī)劃和主體功能區(qū)等規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段，探索新國(guó)土規(guī)劃的實(shí)施體系。

[1]國(guó)家計(jì)劃委員會(huì).全國(guó)國(guó)土總體規(guī)劃綱要（草案）[R].北京：國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)，1990.

[2]郝慶，孟旭光，強(qiáng)真.新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃編制環(huán)境分析及開(kāi)展建議[J].經(jīng)濟(jì)地理，2010（30）：1180－1184.

[3]郝慶. 國(guó)土規(guī)劃做什么[J].中國(guó)土地，2010(10):11－13.

[4]張彥英,樊笑英.新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃面對(duì)的問(wèn)題解析[J].自然辯證法研究,2010(26):66-70.

[5]張彥英，樊笑英.新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃的任務(wù)、問(wèn)題及對(duì)策[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)，2010，23（11）：4-7.

F123.8

A

1672-6995(2011)04-0029-03

2011-03-10

孟旭光（1965-），女，河北省玉田縣人，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究員，工學(xué)博士，主要從事資源經(jīng)濟(jì)和國(guó)土資源規(guī)劃研究。