■ 楊伯軒

（河南省地礦局發(fā)展研究中心，鄭州 450012）

解析地勘單位改革發(fā)展的三大體制性障礙

■ 楊伯軒

（河南省地礦局發(fā)展研究中心，鄭州 450012）

總體上看，十多年來地勘單位的改革方向是正確的，成效是顯著的，但還存在一些突出的深層次問題。主要表現(xiàn)在三方面：一是地質(zhì)找礦成果交易的有限性；二是地勘隊伍“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”的局限性；三是地勘單位經(jīng)營實體管理的不規(guī)范性?！笆濉笔菄械乜眴挝桓母锇l(fā)展的關鍵時期，地勘體制機制改革將進入“深水區(qū)”。認清地質(zhì)工作體制障礙、事企混合運行體制障礙、內(nèi)部產(chǎn)權管理體制障礙等三大體制性障礙，對做好地勘體制機制改革制度設計具有積極意義。

成果交易；有限性；過渡性政策 ；規(guī)范

1999年以來，以《國務院辦公廳關于印發(fā)地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案的通知》（下稱“37號文”）為標志，我國地質(zhì)找礦工作體制進行了重大改革，主要是公益性地質(zhì)工作、商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的分體運行，國有地勘單位屬地化管理。總體上看，這十多年的改革方向是正確的，成效是顯著的。但還存在一些突出問題，比如，國有地勘單位事企不分、公商混合的問題仍然存在，企業(yè)作為商業(yè)性礦產(chǎn)勘查市場主體的地位尚待鞏固，近年來國家和各地大幅度增加對地質(zhì)找礦的投入，卻鮮見有宏觀影響的大成果，等等。這些問題的存在，有思想觀念和執(zhí)行力的問題，也有體制性障礙等深層次的原因。

1 地質(zhì)找礦成果交易的有限性—地質(zhì)工作體制障礙

地質(zhì)勘查是經(jīng)濟建設的先行性、基礎性工作，地質(zhì)勘查工作的主要特點是提供地質(zhì)礦產(chǎn)信息形態(tài)的產(chǎn)品。雖然同為信息產(chǎn)品，但其社會屬性與經(jīng)濟屬性在工作的不同階段、不同部門是不同的：地質(zhì)調(diào)查工作提供的是地質(zhì)資料信息（包括可供進一步勘查的礦產(chǎn)地的地質(zhì)信息），具有公共性社會屬性，其產(chǎn)品為公共物品或準公共物品，大都屬公益性地質(zhì)工作范疇；資源勘查工作（預查、普查、詳查、勘探）提供的是可供開采的礦產(chǎn)儲量等信息產(chǎn)品，當受政府委托、承擔財政資金安排的礦產(chǎn)勘查項目時，收取成本費用，不謀求利潤，具有準公益性質(zhì)；當受企業(yè)或其他礦業(yè)權人委托開展勘查時，是市場經(jīng)營行為，屬商業(yè)性礦產(chǎn)勘查的范疇，如無特殊約定，具有加工承攬合同的法律特征。

事實上，現(xiàn)階段乃至今后一個較長時期，礦產(chǎn)資源作為重要戰(zhàn)略資源的地位不會改變，仍將是國家和地方政府宏觀調(diào)控的重要抓手。政府直接投資資源勘查，通過勘查成果有償出讓，引導商業(yè)性勘查投入和掌控重要礦產(chǎn)資源，實現(xiàn)資源安全供應并獲得相應的經(jīng)濟收益。在這個過程中，國有地勘單位是財政出資的地質(zhì)勘查項目的主要承擔者，取得的找礦成果交給政府，由政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃部署進行資源配置，不能夠在市場上進行自由交易。礦產(chǎn)資源公共物品性、自然壟斷性的社會屬性決定了資源勘查的產(chǎn)品和服務只允許在市場中有限度地交易，是其經(jīng)濟屬性必須讓位于社會屬性的根本表現(xiàn)。

因此，有專家指出，現(xiàn)有的地質(zhì)工作“兩分法”（即：公益性地質(zhì)工作、商業(yè)性地質(zhì)工作）值得商榷，采取“三分法”（即：公益性地質(zhì)工作、準公益性地質(zhì)工作、商業(yè)性地質(zhì)工作）來界定現(xiàn)階段地質(zhì)工作的性質(zhì)，似乎更符合目前的國情。相應地，比照國家事業(yè)單位的分類原則，應考慮將現(xiàn)有的國有地勘單位進行“三分法”歸類：一是為社會公眾提供地質(zhì)服務、成果由社會共享的地質(zhì)調(diào)查評價工作，屬于公益一類事業(yè)單位。公益一類地質(zhì)調(diào)查工作范圍大致為：①基礎性的區(qū)域地質(zhì)調(diào)查工作,這是為經(jīng)濟社會發(fā)展提供基礎資料的公益性工作；②為社會服務的公益性事務性工作, 例如各類相關基礎圖件編繪、及時更新和各類相關信息的收集整理，通過多種渠道、多方式的及時發(fā)布等；③作為政府宏觀調(diào)控的規(guī)劃工作所需的資源勘查工作，例如資源量調(diào)查、環(huán)境地質(zhì)調(diào)查等；④政府為引導社會資金進行資源開發(fā)或環(huán)境治理減少風險所做的資源勘查工作，例如礦產(chǎn)調(diào)查、預查、資源區(qū)劃等。二是主要承擔中央財政和省財政資金安排的礦產(chǎn)勘查工作，其找礦成果不能在礦業(yè)權市場上自由交換。其身份是給“政府打工”，具有準公益特征，屬于公益二類或三類事業(yè)單位。三是開展商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)工作，成果可以在市場上自主處置，將其列為事業(yè)單位分類的大三類，即“從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位”，在政府相關政策支持下，逐步發(fā)展壯大，過渡為綜合實力強的大型資源勘查開發(fā)集團公司。

2 地勘隊伍“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”的局限性——事企混合運行體制障礙

“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”是除地質(zhì)調(diào)查院、地質(zhì)環(huán)境總站之外，現(xiàn)有大多數(shù)地勘單位的生存狀態(tài)，指的是在“三不變”（保留事業(yè)單位的性質(zhì)、建制級別不變，單位職工身份不變和財政撥款渠道不變）的前提下，地勘單位要“積極開展多種經(jīng)營和服務創(chuàng)收，逐步成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟實體”（引自37號文）。在當時的歷史條件下，這種事業(yè)體制、企業(yè)管理兩方面“利益均沾”的制度安排有其合理性。地勘單位靠著“經(jīng)費上邊撥一點、任務縱向來一點、缺口市場補一點”的傳統(tǒng)事業(yè)單位發(fā)展模式，基本實現(xiàn)了“隊伍不散、秩序不亂、工作不斷”的預期目標，保存了大部分地質(zhì)找礦的有生力量。但是，隨著地質(zhì)工作的改革發(fā)展，這種制度的局限性越來越突出，“雙刃劍”的特點越來越顯化。主要表現(xiàn)在，一是，事業(yè)單位和企業(yè)單位兩類不同的組織形式之間的矛盾難以協(xié)調(diào)。作為事業(yè)性質(zhì)的組織，要求地勘單位以“提供公益性公共服務”為基本宗旨，公共性、非盈利性是其顯著特征。但為適應2020年我國完善的社會主義市場經(jīng)濟體系建成后的生存發(fā)展的需要，過渡期內(nèi)的地勘單位必須要進行擴大再生產(chǎn)和必要的資本原始積累，增強發(fā)展的活力和動力，切實提高地勘單位生存發(fā)展的綜合實力。而在事業(yè)單位的框架下實現(xiàn)這一目標，顯然有很多障礙難以突破，這也是長期以來“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”難以從法規(guī)層面明確界定的根本原因。二是，事業(yè)單位預算管理體制阻礙了地勘單位跨越式發(fā)展壯大。2003年礦業(yè)權市場化改革以來，一些地勘單位利用自有資金開展了自有礦業(yè)權勘查，取得了一些探礦權轉(zhuǎn)讓收入，但地勘單位將這些收入用于擴大再生產(chǎn)的政策并不明確。特別是2011年1月1日起施行的《財政部關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，要求“將全國各類事業(yè)單位預算外收入全部上繳中央國庫”。大多數(shù)地勘單位為財政補助類型的事業(yè)單位，嚴格“收支兩條線”管理后，全部收入繳至指定賬號，支出由同級財政安排，地勘單位實現(xiàn)資本快速積累和加快發(fā)展的困難就會進一步增加，而且隨著國家對事業(yè)單位收入財政管理的進一步規(guī)范，這種制度“掣肘”現(xiàn)象將會有增無減。三是，事業(yè)單位的用人和分配機制不利于地勘隊伍創(chuàng)造力的發(fā)揮。地勘事業(yè)單位的主體執(zhí)行預算管理體制，勞動用工關系相對固定，工資薪酬與崗位掛鉤，與單位盈利能力的關系不甚密切。在這種制度體系下，易于產(chǎn)生循規(guī)蹈矩、安于現(xiàn)狀的思維定勢，改革創(chuàng)新的源動力不足。在事業(yè)單位框架下興辦的各類地勘實體，盡管在轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制、建立有效的激勵和約束制度等方面進行了積極嘗試，激發(fā)了隊伍活力和創(chuàng)造力，但是隨著這種效應的放大，因越“雷池”而飽受爭議，甚至因沒有具體的政策條款規(guī)定而受到監(jiān)督部門的追究。

新時期的地質(zhì)工作正面臨著新的發(fā)展機遇：國家和一些省份大幅度地提高了地質(zhì)勘查財政投入，明確了一系列支持鼓勵地勘單位發(fā)展的政策措施，國家制訂了《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008-2015年）》，國土資源部提出了“358”地質(zhì)找礦宏偉目標，新啟動的地質(zhì)保障工程每年投資150億元、要連續(xù)投3年，一些省份也制訂了重大礦產(chǎn)勘查財政專項、深部找礦計劃等；屬地化管理后，特別是《國務院關于加強地質(zhì)工作的決定》實施以來，地勘單位的綜合實力和自我生存發(fā)展能力顯著增強，廣大職工改革的心理預期趨向明朗。這些，為地勘單位更好地發(fā)揮地質(zhì)找礦和地學服務主力軍作用提供了廣闊的空間，也為加快發(fā)展、做大做強提供了難得的好時機。另一方面，還應該看到，由于各地國有勘查單位發(fā)展道路、產(chǎn)業(yè)特征大多雷同，在深化改革做強發(fā)展的過程中，依靠市場機制的整合重組將不可避免：一些不具備礦業(yè)權和技術優(yōu)勢的地勘單位將被重組或者兼并，一些地勘單位將被大型礦業(yè)集團并購，也會有少數(shù)地勘單位憑借其礦業(yè)權和技術優(yōu)勢脫穎而出，成長為新的勘查開發(fā)一體化的礦業(yè)集團，從而形成成熟市場經(jīng)濟國家曾出現(xiàn)的地勘產(chǎn)業(yè)組織生態(tài)模式。

因此，深入推進地勘單位改革發(fā)展，需要重新審視“戴事業(yè)帽子、走企業(yè)路子”命題的可行性和歷史局限性。如果地勘單位一味地沉湎于小富即安、小進即滿的自我陶醉中、而不愿意接受這只是一種“權宜之計”的話，就會因“安于現(xiàn)狀不想改、畏首畏尾不敢改、視野狹窄不會改”而貽誤改革發(fā)展時機，喪失改革發(fā)展動力。其結(jié)果可能會在完善的社會主義市場經(jīng)濟體制建成后，使隊伍的生存發(fā)展面臨更大的困難，會更加“被”邊緣化。

3 地勘單位經(jīng)營實體管理的不規(guī)范性——內(nèi)部產(chǎn)權管理體制障礙

二十世紀八十年代中期，地質(zhì)勘查業(yè)日漸萎縮，地勘隊伍生存面臨困境，不得不組建經(jīng)營實體，劃小核算單位，開展“一業(yè)為主、多種經(jīng)營”，大多數(shù)地勘單位的經(jīng)營實體逐漸形成四類產(chǎn)業(yè)格局：多種經(jīng)營、工勘施工、地質(zhì)勘查和礦產(chǎn)開發(fā)。2000年前后，在當時國有企業(yè)改組改制的大環(huán)境下，地勘單位的各類實體多數(shù)改制為股份合作制企業(yè)，其中一些實體不是企業(yè)法人，但也模擬股份合作改制。礦業(yè)權市場化配置后，在“國退民進”、增加職工“財產(chǎn)性收入”的背景下，一些單位相繼組建了股份來源多元化的資源型公司，有的直接由地勘單位職工發(fā)起注冊為全民營公司。由此，形成了今天地勘單位“一隊多公司”、各種所有制、多專業(yè)覆蓋的企業(yè)格局。

由于各單位的公司是在地勘事業(yè)體制中衍生的，企業(yè)機制尚未真正形成，企業(yè)內(nèi)部管理的許多深層次矛盾沒有得到妥善解決，由此引發(fā)一些問題。主要表現(xiàn)在：一是體制不順，機制不活。地勘單位是預算管理單位，在事業(yè)體制下辦的各類企業(yè)難以確立在市場中的主體地位，企業(yè)依附于事業(yè)單位，在企業(yè)工作的員工大多是事業(yè)職工身份，企業(yè)的管理方式受事業(yè)體制慣性影響，企業(yè)本性不強，盈虧責任弱化，難以做到自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展。二是企業(yè)規(guī)模小，經(jīng)濟效益差。企業(yè)經(jīng)營規(guī)模多數(shù)在1000萬元以下，抗擊市場風險的能力差，多為“一風吹”公司；地勘單位創(chuàng)辦的企業(yè)產(chǎn)業(yè)門類大多雷同，市場級次不高，彼此間相互競爭、相互拆臺，經(jīng)濟規(guī)模效益難以提高。三是治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范。在管理體制上，地勘單位將這類實體作為下屬單位考核，下達經(jīng)營目標和制定經(jīng)濟責任制。在治理結(jié)構(gòu)上，企業(yè)名義上有董事會、監(jiān)事會，實則隊領導班子才是公司的決策層。在成本核算上，由于地勘企業(yè)員工身份和事業(yè)單位職工身份的雙重性，地勘企業(yè)經(jīng)營中的一些成本費用計入事業(yè)單位中，而事業(yè)單位“不便處理”的費用又往往在企業(yè)里報銷，成本費用相互擠占習以為常。造成成本費用、利潤不實，在財務、稅務部門的檢查中往往出現(xiàn)紕漏，甚至招致處罰。此外，還存在著分紅行為和投資行為不規(guī)范等突出問題。

規(guī)范地勘單位二級實體的經(jīng)營管理，關鍵是要實現(xiàn)更為徹底的“事企分開”：一是要規(guī)范事業(yè)單位、企業(yè)單位不同的管理定位。對事業(yè)單位要進一步強化其事業(yè)職能，提高服務功能，使作用的發(fā)揮越來越強，注重和諧隊伍建設，職工民主管理；對于地勘企業(yè)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，以提高企業(yè)市場競爭能力和經(jīng)濟效益為目的，實現(xiàn)自主發(fā)展壯大。二是要建立事企分開的科學考核評價體系。推進地勘事業(yè)單位與地勘企業(yè)的財務、統(tǒng)計等分體運行。在此基礎上，建立事企分開的評價體系，對企業(yè)重點考核產(chǎn)值、利潤、資產(chǎn)等經(jīng)濟指標；對事業(yè)單位重點考核是否確保高標準、高質(zhì)量完成上級下達的地質(zhì)工作任務，是否確保地礦經(jīng)濟平穩(wěn)健康運行。建立事業(yè)單位、企業(yè)單位各自不同的激勵機制。事業(yè)單位強調(diào)崗位責任，給員工以成就感和榮譽感，充分保障職工的合法權益，讓改革發(fā)展的成果惠及更多職工，提高廣大職工的“幸福指數(shù)”；企業(yè)則與盈利能力、盈利水平相掛鉤，實行比較靈活的分配制度。三是要不斷完善以聘任制度和崗位管理為核心的事業(yè)單位人事管理制度，實行由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由固定用人向合同用人轉(zhuǎn)變，由檔案工資向崗位工資轉(zhuǎn)變；探索建立靈活的地勘企業(yè)用人制度，在企業(yè)工作的原事業(yè)身份的員工在原單位保留事業(yè)身份，重新與企業(yè)簽訂勞動協(xié)議，與企業(yè)聘任的其他員工同工同酬，確保地勘單位和地勘企業(yè)的發(fā)展動力和內(nèi)部活力。

地勘單位發(fā)展中的障礙使身處其中的人們覺得困惑，更感受到改革的緊迫性。處在重要關鍵節(jié)點的地質(zhì)工作，經(jīng)過地質(zhì)找礦改革發(fā)展大討論的洗禮后，會進一步探索出一些打破常規(guī)的創(chuàng)新之舉。廣大地質(zhì)工作者也會在更高的站位上，以更加寬容的態(tài)度對待發(fā)展中遇到的各種問題，進一步突破固有的工作模式和管理模式的禁錮，想得深一些，看得遠一些，謀劃得細一些，更大程度地爭取到改革發(fā)展的時間和空間。

[1]中國地質(zhì)學會21世紀中國地質(zhì)研究分會.中國地質(zhì)工作發(fā)展規(guī)律研究[M].北京:地質(zhì)出版社,2010.

[2]邵毅.地勘單位改革更需要內(nèi)生動力[J].中國國土資源經(jīng)濟,2010,23(8):4-8.

[3]孫東方.對當前地勘單位改革與發(fā)展的思考[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息,2010(7):10-11.

F407.1

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1672-6995(2011)04-0042-03

2010-12-07

楊伯軒（1967-），男，河南省羅山縣人，高級工程師，大學本科學歷，河南省地礦局發(fā)展研究中心研究室主任，主要從事地礦產(chǎn)業(yè)政策及地勘單位改革發(fā)展研究。