韓敏

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京100081）

黨代表任期制的探索歷程與經(jīng)驗(yàn)

韓敏

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京100081）

中國(guó)共產(chǎn)黨成立之后，對(duì)黨的代表大會(huì)制度及黨代表任期制進(jìn)行了不懈探索。90年來(lái)，黨代表任期制大致經(jīng)歷了堅(jiān)持黨代會(huì)年會(huì)制─提出并試點(diǎn)黨代會(huì)常任制─實(shí)行黨代表任期制等階段。改革開放以來(lái)，在多年試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，不少地方在黨代表任期制實(shí)踐中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，如黨代表直選、設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)以及建立配套制度等，可為以后全國(guó)范圍內(nèi)黨代表任期制的普遍推廣提供有效的指導(dǎo)和借鑒。

中國(guó)共產(chǎn)黨；黨代會(huì)常任制;黨代表任期制

中國(guó)共產(chǎn)黨代表大會(huì)制度是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨建設(shè)史上的偉大成果，其理論源于馬列主義的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨學(xué)說(shuō)，并在實(shí)踐中結(jié)合中國(guó)國(guó)情逐步得到發(fā)展和完善。黨的十六大報(bào)告指出，要擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)，積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式。黨的十七大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程（修正案）》中也明確要求黨的各級(jí)代表大會(huì)代表實(shí)行任期制。梳理中國(guó)共產(chǎn)黨代表大會(huì)代表任期制（以下簡(jiǎn)稱黨代表任期制）的歷史沿革，總結(jié)各地實(shí)行黨代表任期制的經(jīng)驗(yàn)，有利于進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)民主和黨代表任期制建設(shè)。

一、黨代表任期制的發(fā)展歷程

中國(guó)共產(chǎn)黨成立伊始，就是按照馬克思主義的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨建黨原則建立的。自建黨以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨結(jié)合本國(guó)國(guó)情，對(duì)黨代表大會(huì)制度進(jìn)行了深入的思考和探索，并在實(shí)踐中不斷總結(jié)和創(chuàng)新，使黨代表任期制日益成熟和完善。

（一）改革開放之前黨代表任期制的初步實(shí)踐

1.1921年～1928年間基本上堅(jiān)持了黨代會(huì)年會(huì)制。中國(guó)共產(chǎn)黨建黨之初，盡管處于地下秘密斗爭(zhēng)環(huán)境，但仍嚴(yán)格按照馬列主義建黨學(xué)說(shuō)，堅(jiān)持了黨代表大會(huì)年會(huì)制。1921年黨的一大的召開宣告了黨的誕生，也標(biāo)志著黨繼承了馬克思主義無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的黨代表制度。一大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》沒(méi)有對(duì)黨代表大會(huì)具體的運(yùn)行模式作出規(guī)定。1922年召開的黨的二大制定了第一個(gè)黨章，其中明文規(guī)定：全國(guó)代表大會(huì)每年由中央執(zhí)行委員會(huì)定期召集一次。在1923年黨的三大通過(guò)的黨章修正章程和1925年黨的四大通過(guò)的第二次修正章程中，都重申了每年召開黨的全國(guó)代表大會(huì)的規(guī)定。1928年召開了黨的六大，通過(guò)的新黨章仍然規(guī)定：黨的全國(guó)代表大會(huì)按通常規(guī)例，每年開會(huì)一次。

2.1928年～1956年黨代會(huì)年會(huì)制在曲折中徘徊。黨的六大和七大之間相隔了長(zhǎng)達(dá)17年。在1928年黨的六大召開之后，黨面臨著前所未有的險(xiǎn)惡環(huán)境，可以說(shuō)，黨的七大的姍姍來(lái)遲主要是由當(dāng)時(shí)嚴(yán)峻的革命斗爭(zhēng)形勢(shì)所決定的。1945年中國(guó)共產(chǎn)黨召開了第七次代表大會(huì)，考慮到每年召開一次黨代會(huì)實(shí)際操作起來(lái)有難度，修改后的黨章規(guī)定，在通常情況下，黨的全國(guó)代表大會(huì)每三年召開一次，期間可舉行黨代表會(huì)議。這實(shí)際上改變了黨自成立以來(lái)就實(shí)行的年會(huì)制。由于七大之后，黨先后擔(dān)負(fù)著解放全中國(guó)、成立新中國(guó)和建設(shè)新中國(guó)的歷史重任，黨的全國(guó)代表大會(huì)并未依照黨章規(guī)定如期舉行，直到1956年才召開了八大。

3.1956年召開的黨的八大提出了黨代會(huì)常任制。1956年4月28日毛澤東在《在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上的總結(jié)講話》中指出：“是否可以仿照人民代表大會(huì)的辦法，設(shè)黨的常任代表。我們有人民的國(guó)會(huì)，有黨的國(guó)會(huì)，黨的國(guó)會(huì)就是黨的代表大會(huì)。設(shè)常任代表有什么好處呢？就是可以一年開一次代表大會(huì)。我們已經(jīng)有十年沒(méi)有開黨的代表大會(huì)了，有了常任代表制度，每年就非開會(huì)不可。是不是可以考慮采用這個(gè)辦法，比如五年一任。這還沒(méi)有寫到黨章草案上去，提出來(lái)請(qǐng)大家考慮，看是否可以?！薄?〕這個(gè)建議得到了中央領(lǐng)導(dǎo)集體的贊同，并被吸收到黨章修改稿中。鄧小平主持的黨章修改小組在聽取了省、市、自治區(qū)黨委負(fù)責(zé)人的意見，并經(jīng)過(guò)上上下下反復(fù)討論和修改后，黨代會(huì)常任制終于被寫進(jìn)了八大通過(guò)的黨章里。為貫徹落實(shí)黨的八大決定的黨代會(huì)常任制，1956年11月，中央專門頒布了《關(guān)于黨的第八次全國(guó)代表大會(huì)以后召開的地方各級(jí)黨的代表大會(huì)實(shí)行常任制問(wèn)題的規(guī)定》。1957年10月，中央又作出了《關(guān)于黨的地方各級(jí)代表大會(huì)代表名額和代表改選、補(bǔ)選問(wèn)題的規(guī)定》。當(dāng)時(shí)全國(guó)各省、市、自治區(qū)一級(jí)黨的代表大會(huì)（除西藏外）和1500個(gè)左右的縣（自治縣、市）都從當(dāng)屆起實(shí)行了常任制?！?〕

4.1956年后至1978年年底以前黨代會(huì)常任制探索被中斷。按照八大提出的黨代會(huì)常任制，黨的八大二次會(huì)議應(yīng)于1957年召開，遺憾的是，從1957年起黨的指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)向“左”的方面，致使八大二次會(huì)議于1958年5月才召開?？梢哉f(shuō)，八大提出的常任制并沒(méi)有在實(shí)踐中被實(shí)行。此后，黨并沒(méi)有一年召開一次黨代表會(huì)議，直到1969年4月，才召開了黨的九大，而且九大通過(guò)的黨章正式否定了八大通過(guò)的黨代會(huì)常任制，并規(guī)定：黨的全國(guó)代表大會(huì)，每五年舉行一次。在特殊情況下，可以提前或延期舉行?！拔幕蟾锩笔陝?dòng)亂使黨的民主生活遭到了嚴(yán)重的破壞，1973年召開的黨的十大和1977年召開的黨的十一大延續(xù)了“左”的錯(cuò)誤，使黨的八大提出的黨代會(huì)常任制探索被迫中斷。

（二）改革開放以來(lái)黨逐步規(guī)范黨代表任期制的實(shí)踐探索

1.改革開放之初黨代會(huì)常任制進(jìn)行第一輪試點(diǎn)。黨的十一屆三中全會(huì)的召開標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)前所未有的嶄新時(shí)期，黨的代表大會(huì)常任制也被重新提上了議程。黨的十一屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于黨內(nèi)生活的若干準(zhǔn)則》第8條規(guī)定：各級(jí)黨組織應(yīng)按照黨章規(guī)定，定期召開黨員大會(huì)和代表大會(huì)。1980年中央印發(fā)了由中組部起草的《關(guān)于開好縣、市、州黨代表大會(huì)的幾點(diǎn)意見》。1982年黨的十二大通過(guò)的新黨章全面改正了九大、十大、十一大黨章中“左”的錯(cuò)誤，并規(guī)定黨的全國(guó)代表大會(huì)每五年舉行一次，由中央委員會(huì)召集。中央委員會(huì)認(rèn)為有必要，或者有1/3以上的省一級(jí)組織提出要求，全國(guó)代表大會(huì)可以提前舉行；如無(wú)非常情況，不得延期舉行。新黨章還明確規(guī)定了全國(guó)黨代會(huì)的職權(quán)及其與中央委員會(huì)的關(guān)系。從黨的十二大到黨的十七大，每次全國(guó)黨代會(huì)都能按照黨章要求如期舉行，這標(biāo)志著黨代表大會(huì)制度已經(jīng)走向了規(guī)范化。

1988年年底到2002年11月黨的十六大召開前夕進(jìn)行的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)為第一輪試點(diǎn)。經(jīng)中組部和浙江省委批準(zhǔn)，從1988年起，浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)（縣級(jí)）和紹興市（地級(jí)）在黨的代表大會(huì)制度方面借鑒黨的八大提出的黨代會(huì)常任制，率先建立了地方黨的代表大會(huì)常任制，開始了黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)工作。此后，其他試點(diǎn)單位也相繼展開工作。由于理論界和學(xué)術(shù)界對(duì)實(shí)行黨代會(huì)常任制的根本意圖理解不到位，對(duì)黨代會(huì)常任制的理論基礎(chǔ)缺乏深入研究，導(dǎo)致試點(diǎn)工作沒(méi)有得到理論和政策上的指導(dǎo)，使得所有試點(diǎn)都只是流于表面形式，收效甚微。到黨的十六大召開前，除浙江省的臺(tái)州市椒江區(qū)、紹興市、瑞安市和山西省的晉中市榆次區(qū)、和順縣5個(gè)市縣區(qū)還在試點(diǎn)外，其余試點(diǎn)均已停止。

2.黨的十六大之后黨代會(huì)常任制進(jìn)行第二輪試點(diǎn)。2002年召開的黨的十六大肯定了黨代會(huì)常任制的工作，為黨代會(huì)常任制的實(shí)踐探索提供了有力的支持。黨的十六大報(bào)告指出：要擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)，積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式。這是黨首次正式明確指出要讓黨代表在閉會(huì)期間也積極發(fā)揮作用。黨的十六大之后，第二輪黨代會(huì)常任制試點(diǎn)工作如火如荼般展開，四川、山東、山西、廣西、廣東等地的二十多個(gè)市縣區(qū)都開始了試點(diǎn)工作，一直延續(xù)至今。與第一輪相比，第二輪試點(diǎn)范圍更加廣泛，對(duì)于黨代會(huì)常任制的內(nèi)涵掌握得也更加深入。更重要的是，在黨的政策指引和大量理論研究的指導(dǎo)下，試點(diǎn)地區(qū)高度重視黨代表發(fā)揮作用的經(jīng)常性，通過(guò)制定一系列規(guī)章制度來(lái)保障黨代表在會(huì)議結(jié)束之后仍能履行職權(quán)，一些試點(diǎn)地區(qū)更是創(chuàng)造性地設(shè)置了區(qū)委黨員代表聯(lián)絡(luò)辦公室等常設(shè)機(jī)構(gòu)，有效地改善了之前黨代表僅在黨代會(huì)會(huì)議期間履職的狀況。

3.黨的十七大正式規(guī)定黨的代表大會(huì)實(shí)行代表任期制。隨著試點(diǎn)工作的不斷深入進(jìn)行，黨代會(huì)常任制無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中都取得了顯著的成效。2007年召開的黨的十七大對(duì)其成果及時(shí)加以總結(jié)，作出了各級(jí)黨代表大會(huì)代表實(shí)行任期制的重大決策。十七大報(bào)告指出：完善黨的代表大會(huì)制度，實(shí)行黨的代表大會(huì)任期制，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會(huì)常任制，并將黨的各級(jí)代表大會(huì)代表實(shí)行任期制寫入黨章。2008年7月16日中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》）。2009年黨的十七屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出：落實(shí)和完善黨代表大會(huì)代表任期制，建立健全代表參與重大決策、參加重要干部推薦和民主評(píng)議、列席黨委有關(guān)會(huì)議、聯(lián)系黨員群眾等制度和辦法，做好代表聯(lián)絡(luò)工作，保障代表充分行使各項(xiàng)權(quán)利，充分反映黨員意見和建議。這些決定為當(dāng)前進(jìn)行的黨代表常任制試點(diǎn)工作注入了新的活力。

二、改革開放以來(lái)黨代表任期制的主要經(jīng)驗(yàn)

目前學(xué)術(shù)界對(duì)黨代表任期制的經(jīng)驗(yàn)研究還比較薄弱。隨著黨代表任期制的進(jìn)一步深入和全面實(shí)行，我們需要及時(shí)總結(jié)黨代表任期制試點(diǎn)工作實(shí)踐中所取得的經(jīng)驗(yàn)，為以后全國(guó)范圍內(nèi)黨代表任期制的普遍推廣提供指導(dǎo)和借鑒。

第一，從黨代表的產(chǎn)生來(lái)看，部分試點(diǎn)單位采用了直選方式，并擴(kuò)大了差額選舉比例，使選舉結(jié)果更具科學(xué)性與民主性。黨代表由黨員間接選舉改為直接選舉，可以充分調(diào)動(dòng)黨員的積極性和主動(dòng)性，增加黨員對(duì)黨代表的了解，提高黨代表的素質(zhì)，活躍黨內(nèi)的民主氛圍，從而真正體現(xiàn)黨員的主體地位。浙江省臺(tái)州市路橋區(qū)、四川省雅安市雨城區(qū)和滎經(jīng)縣等地都推行了黨代表直選，大致經(jīng)過(guò)了自愿報(bào)名—支部大會(huì)表決推薦（初選）—選區(qū)或選舉單位投票推選（預(yù)選）—組織考察—選舉委員會(huì)資格審查—張榜公示—競(jìng)選承諾演說(shuō)—正式選舉—當(dāng)場(chǎng)唱票選出代表（直選）并頒發(fā)證書—張榜公告等程序，〔3〕而且選舉的差額比例達(dá)到30%以上。在今后的黨代表選舉過(guò)程中，應(yīng)該從結(jié)構(gòu)上摸索黨代表的比例分配問(wèn)題，使黨代表從廣度和深度上真正成為黨員的“代表”。

第二，從保障制度的建設(shè)來(lái)看，一些試點(diǎn)地區(qū)賦予了黨代表更加全面和實(shí)質(zhì)性的權(quán)利義務(wù)，并建立了一系列配套制度，充分保障了黨代表任期期間作用的發(fā)揮。如四川省大英縣建立了情況通報(bào)、黨代表聽證、黨代表列席相關(guān)會(huì)議、黨代表視察等制度。浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)建立了黨代表調(diào)研、代表活動(dòng)日、黨內(nèi)情況通報(bào)、民主懇談、聯(lián)系黨員群眾、教育培訓(xùn)、代表團(tuán)等制度。此后這些有益經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)展到了黨代會(huì)常任制等黨內(nèi)生活之中，并取得了顯著的成效。如上海金山區(qū)呂巷鎮(zhèn)制定完善了《黨委委員聯(lián)系代表和代表聯(lián)系黨員、群眾制度》，湖北省宜都市建立了黨代表公推委員制度，山東省威海市在鎮(zhèn)級(jí)實(shí)行了黨委班子由黨代表直選制度。

第三，從組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置來(lái)看，一些試點(diǎn)地區(qū)專門設(shè)立了黨代會(huì)常任制的常設(shè)機(jī)構(gòu)，使黨代表活動(dòng)得到了充分的組織保障。如四川省雅安市雨城區(qū)黨代會(huì)之下專門設(shè)立了三個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，分別是監(jiān)督委員會(huì)、代表工作委員會(huì)和決策咨詢委員會(huì)。浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)委專門設(shè)立了黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室，由一名副部長(zhǎng)兼任主任，對(duì)外掛牌辦公，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)收集和整理代表們的意見和建議，接待和處理代表的來(lái)信來(lái)訪，受理代表議案等。〔3〕

第四，從黨內(nèi)權(quán)力的分配來(lái)看，部分試點(diǎn)單位取消了黨委常委會(huì)，這一創(chuàng)舉有力地推動(dòng)了黨內(nèi)分權(quán)模式的積極探索。如湖北省羅田縣取消了黨委常委會(huì)，實(shí)行委員制，并嚴(yán)格實(shí)行票決制。黨委常委會(huì)的取消有利于人們正確認(rèn)識(shí)黨員、黨代表、黨代會(huì)、全委會(huì)之間的權(quán)力授受關(guān)系，使黨的代表大會(huì)真正成為黨內(nèi)最高的決策機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，使全委會(huì)真正成為黨代會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，在黨代會(huì)閉會(huì)期間領(lǐng)導(dǎo)同級(jí)黨組織執(zhí)行黨代會(huì)的決議。如遇到重大問(wèn)題，由全委會(huì)投票表決。

誠(chéng)然，黨代表任期制在全國(guó)大范圍推行的時(shí)間還不長(zhǎng)，還面臨著不少問(wèn)題，需要我們?cè)趯?shí)踐中加以解決。黨代表任期制作為黨代表常任制的一個(gè)組成部分，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可避免地會(huì)涉及到領(lǐng)導(dǎo)體制和權(quán)力架構(gòu)的改革，需要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。今后，在各地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步明確黨代表的職責(zé)和權(quán)利，完善黨代表聯(lián)系黨員活動(dòng)等相關(guān)制度，為黨代表任期制改革提供系統(tǒng)的、可以操作的行動(dòng)準(zhǔn)則。

〔1〕毛澤東文集：第7卷〔M〕.北京：人民出版社，1999：54.

〔2〕張書林.黨代會(huì)常任制的理論與實(shí)踐發(fā)展軌跡探究〔J〕.大連干部學(xué)刊，2009（4）.

〔3〕段興權(quán).十六大以來(lái)黨代會(huì)常任制試點(diǎn)的制度創(chuàng)新〔J〕.中國(guó)黨政干部論壇，2008（2）.

D23

A

1009-1203（2011）06-0041-03

2011-10-09

韓敏（1987-），女，山西太原人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院2010級(jí)碩士研究生。

責(zé)任編輯 馮耀明