李宜強(qiáng)

一、引言

在我國(guó)現(xiàn)階段，區(qū)域政府間競(jìng)爭(zhēng)是一種客觀存在的社會(huì)政治現(xiàn)象。在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府被奉為“大公無(wú)私”的“慈善者”角色，因而人們很難認(rèn)識(shí)到也不愿承認(rèn)政府競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，傳統(tǒng)的行政區(qū)劃、行政運(yùn)行制度以及由之派生而來(lái)的地方保護(hù)主義越來(lái)越成為區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的障礙。各種地方封鎖、地方市場(chǎng)分割、諸侯經(jīng)濟(jì)、區(qū)域大戰(zhàn)層出不窮，從而形成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的矛盾沖突。近年來(lái)，隨著地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的日趨白熱化，政府間競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題越來(lái)越引起了我國(guó)學(xué)者的關(guān)注。區(qū)域政府間競(jìng)爭(zhēng)是一種由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中出現(xiàn)的特殊現(xiàn)象，是一種跨越行政區(qū)域的政府行為，將之放到更大的區(qū)域空間（即社會(huì)區(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域）來(lái)看，這種政府間競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)超越了單純的行政區(qū)域內(nèi)部行為，是較易引發(fā)區(qū)域性沖突與矛盾的公關(guān)行為，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相悖。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化有諸多理論的支撐和經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)證明的優(yōu)良特點(diǎn)，而現(xiàn)行的行政區(qū)劃以及由之帶來(lái)的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象又阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，這一問(wèn)題的解決必然會(huì)成為政府官員、學(xué)者及企業(yè)家關(guān)注的焦點(diǎn)，這也是本文研究的基點(diǎn)。

二、解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)沖突的新思路：復(fù)合治理

區(qū)域公共管理理論從制度建設(shè)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)為確保地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的順利進(jìn)展，除了要采取相應(yīng)的政策措施外，更要通過(guò)大量的制度安排來(lái)約束與引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的良性發(fā)展。王健等以區(qū)域公共管理理論為基礎(chǔ)提出了復(fù)合行政的理念。它是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，在跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制。[1]復(fù)合行政理念在一定程度上解決了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的矛盾沖突，也為區(qū)域公共管理理論的縱深發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)。

在復(fù)合行政的基礎(chǔ)上，范巧等人在楊雪冬研究的基礎(chǔ)上引入了復(fù)合治理的概念。復(fù)合治理是指在“小政府的善政和大市場(chǎng)的自由化基礎(chǔ)上，將政府公共服務(wù)等職能通過(guò)轉(zhuǎn)包、招標(biāo)等形式讓渡給公民社會(huì)組織，通過(guò)公民社會(huì)的良好運(yùn)行彌補(bǔ)政府失靈、市場(chǎng)失靈，從而達(dá)到政府、公民社會(huì)、市場(chǎng)的和諧發(fā)展”。[2]它具有多治理主體、多維度、合作互補(bǔ)、個(gè)人為最基本單位、高效率、目標(biāo)性等特征。

在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，復(fù)合治理的核心思想體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，善政的小政府。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，政府只需要擔(dān)當(dāng)社會(huì)生活的“守夜人”，盡量避免其對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，并認(rèn)為一切經(jīng)濟(jì)生活都應(yīng)當(dāng)由“看不見(jiàn)的手”牽引而自由競(jìng)爭(zhēng)。凱恩斯的經(jīng)濟(jì)理論則與此針鋒相對(duì)，他認(rèn)為政府不應(yīng)當(dāng)消極地?fù)?dān)當(dāng)社會(huì)生活的“守夜人”，而應(yīng)當(dāng)積極地干預(yù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活，通過(guò)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政杠桿來(lái)全面調(diào)控經(jīng)濟(jì)是政府的責(zé)任。與亞當(dāng)·斯密及凱恩斯不同，艾哈德提出了適當(dāng)政府論，一方面他否認(rèn)了凱恩斯主義全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的思想，另一方面他也不贊成亞當(dāng)·斯密自由放任的自由經(jīng)濟(jì)主義。他力圖在自由放任與政府干預(yù)之間尋求“第三條道路”。[3]基于前人的研究，復(fù)合治理贊成“小政府”的觀點(diǎn)，認(rèn)為只要存在政府就會(huì)有政府失靈，就會(huì)存在權(quán)力尋租及政府“經(jīng)濟(jì)人”現(xiàn)象。所以，復(fù)合治理提倡在轉(zhuǎn)變政府職能和減小政府權(quán)力的基礎(chǔ)上，建設(shè)“善政的小政府”，它包含了法治、清廉、透明、良好的公共服務(wù)以及高效率等含義。第二，自由化的大市場(chǎng)。在我國(guó)現(xiàn)階段，政府代替市場(chǎng)以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，出現(xiàn)了各種“國(guó)進(jìn)民退”與“市場(chǎng)分割”問(wèn)題。這主要是地方政府過(guò)多干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的后果。復(fù)合治理理論認(rèn)為，要消除這些現(xiàn)象，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)和配置資源的作用，促進(jìn)市場(chǎng)要素在區(qū)域間的自由流動(dòng)。只有充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，才能調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性和主動(dòng)性，消除政府占用資金、資源及壟斷社會(huì)精英階層的狀況，從而為經(jīng)濟(jì)一體化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多更大的舞臺(tái)。第三，良好運(yùn)行的公民社會(huì)。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，隨著城市化進(jìn)程的加速，西方國(guó)家流動(dòng)性大、個(gè)體性強(qiáng)的城市居民群體正在形成，他們教育程度高，有個(gè)人見(jiàn)解，不相信任何權(quán)勢(shì)，尤其是懷疑政治家與企業(yè)之間的聯(lián)系。同時(shí)，“參與民主”在西方得到了廣泛發(fā)展，它號(hào)召并鼓勵(lì)全體民眾參與國(guó)家和社會(huì)管理。在這樣的背景下，復(fù)合治理理論借助“國(guó)家—市場(chǎng)—民間社會(huì)”三分法，認(rèn)為良好運(yùn)行的公民社會(huì)是復(fù)合治理的重要條件之一。而所謂良好運(yùn)行的公民社會(huì)包括公民社會(huì)組織的規(guī)模擴(kuò)大、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的較好解決、業(yè)余性和專業(yè)性的協(xié)調(diào)、非官僚政府化維持、非營(yíng)利性質(zhì)維持等要求。[4]第四，公民社會(huì)與政府、市場(chǎng)的和諧。當(dāng)今世界的三大重要力量是政府、市場(chǎng)和社會(huì)。復(fù)合治理理論首先是建立在完善的政府、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和成熟的公民社會(huì)基礎(chǔ)之上的。在管理方式上，政府要改變傳統(tǒng)的管理方法，把本來(lái)不屬于自己的權(quán)力下放給社會(huì)的各種自治組織和法人實(shí)體，從而形成和諧的政府與公民社會(huì)。公民社會(huì)組織與市場(chǎng)主體以最優(yōu)服務(wù)的提供以及公眾對(duì)公民社會(huì)組織的認(rèn)同感形成市場(chǎng)與公民社會(huì)的和諧。最后，政府通過(guò)立法、執(zhí)法等手段維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有序進(jìn)行，保證市場(chǎng)主體的利益，從而維護(hù)自身在市場(chǎng)上的主體地位，使政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系達(dá)到和諧。這三個(gè)和諧便是公民社會(huì)與政府、市場(chǎng)的和諧。

因此，復(fù)合治理不僅強(qiáng)調(diào)小政府、大市場(chǎng)及良好運(yùn)行的公民社會(huì)三者之間的耦合，更強(qiáng)調(diào)一種多中心、平等治理及關(guān)系和諧的市場(chǎng)治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。[5]楊雪冬在《和諧社會(huì)與復(fù)合治理》一文中提出，要落實(shí)復(fù)合公共責(zé)任，單純依靠任何現(xiàn)有的單個(gè)治理機(jī)制都是無(wú)法完成的，因此需要建立起新的治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和共存的秩序。這就是復(fù)合治理提出的根據(jù)。復(fù)合治理貫徹了治理的基本精神，即謀求各治理主體之間的合作互補(bǔ)關(guān)系，但又與目前流行的區(qū)域治理、全球治理理念不同，后兩者依然是地域意義上的，沒(méi)有擺脫民族國(guó)家的局限，只不過(guò)是把地域的范圍擴(kuò)大了而已。換言之，上述政府間競(jìng)爭(zhēng)難題的解決有賴于有效治理機(jī)制的建立，進(jìn)而形成區(qū)域合作的制度基礎(chǔ)。本文將吸收現(xiàn)有理論的精華，嘗試從復(fù)合治理的理論視角，借鑒法國(guó)復(fù)合治理經(jīng)驗(yàn)，探討如何克服政府間競(jìng)爭(zhēng)難題，探究區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的制度基礎(chǔ)，提出并建立一個(gè)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的復(fù)合治理體系。本文的基本論點(diǎn)是：建立復(fù)合治理體系是解決區(qū)域合作中政府間競(jìng)爭(zhēng)難題的一個(gè)可以參考的途徑，這有利于構(gòu)建區(qū)域合作的制度基礎(chǔ)，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的和諧開(kāi)展。

三、復(fù)合治理與區(qū)域合作：法國(guó)經(jīng)驗(yàn)與啟示

1.復(fù)合治理的基本精神：對(duì)區(qū)域合作的理解。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的制度研究中，有關(guān)跨界治理問(wèn)題的討論主要源于“有效的治理能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的理論假設(shè)。經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)通過(guò)“無(wú)形之手”來(lái)實(shí)現(xiàn)資源均衡配置的目的，重視市場(chǎng)和價(jià)格機(jī)制在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用。但在現(xiàn)實(shí)中，市場(chǎng)也存在種種局限性，如無(wú)法提供均衡的公共物品以及存在壟斷、信息不對(duì)稱等。隨著理論與實(shí)踐的發(fā)展，人們開(kāi)始重視政府在矯正市場(chǎng)失靈方面的作用，但政府在實(shí)踐中卻陷入了低效率、權(quán)力尋租、權(quán)貴資本等境地，從人們預(yù)想的“援助之手”轉(zhuǎn)為“掠奪之手”。在市場(chǎng)和政府雙重失靈的情況下，越來(lái)越多的人期待通過(guò)“治理機(jī)制”來(lái)更為有效地協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，人們?cè)凇笆袌?chǎng)失靈”與“政府失靈”之后對(duì)更加有效的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制的期待和探索，反映在對(duì)治理范式的大量研究上。

鮑勃·杰索普指出，在協(xié)調(diào)現(xiàn)代社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)等制度安排問(wèn)題上，人們面臨著四種可供選擇的方式：無(wú)人統(tǒng)治、市場(chǎng)機(jī)制、等級(jí)制、自組織治理。杰索普所謂的自組織治理就是我們所談的“治理”。治理理論提出，公共行政將依靠一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系來(lái)進(jìn)行。公共管理參與者的多元化，多元化主體之間的權(quán)力依賴與合作伙伴關(guān)系，以及協(xié)商、談判和交易，最終必然形成一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)。這種網(wǎng)絡(luò)體系與傳統(tǒng)的單一等級(jí)制式的協(xié)調(diào)方式有著本質(zhì)的區(qū)別，也與依靠“看不見(jiàn)的手”來(lái)進(jìn)行操縱的市場(chǎng)機(jī)制不同。它由參與公共管理的各政策群體，為獲取他人的支持和幫助而放棄自己的部分權(quán)利（社會(huì)組織和個(gè)人放棄自己的部分經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，政府放棄自己的部分強(qiáng)制權(quán)），依靠自己的優(yōu)勢(shì)和資源，通過(guò)對(duì)話以增進(jìn)理解，樹立共同目標(biāo)并相互信任，建立短期、中期、長(zhǎng)期的合作關(guān)系，以減少機(jī)會(huì)主義，相互鼓勵(lì)并共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，最終建立一種公共事務(wù)的管理聯(lián)合體。這種聯(lián)合體的特征不再是監(jiān)督，而是自主合作；不再是集權(quán)，而是權(quán)力在縱向和橫向上的同時(shí)分散；不再追求一致性和普遍性，而是追求多元化和多樣性基礎(chǔ)之上的共同利益。

通過(guò)以上分析，可以認(rèn)為，“治理”帶有強(qiáng)烈的改革色彩，即針對(duì)傳統(tǒng)官僚組織進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)改造與對(duì)僵硬國(guó)家機(jī)器的改造。本質(zhì)上它試圖將政府的概念虛擬化。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，治理范式要求建立“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”三位一體的協(xié)調(diào)機(jī)制，必須吸納區(qū)域利益相關(guān)者的加入，它是一種公私部門之間伙伴關(guān)系的協(xié)作過(guò)程。第二，治理范式嘗試打破行政區(qū)劃堡壘，降低官僚體制所造成的交易費(fèi)用，從而提高制度效率。在我國(guó)現(xiàn)階段，即使在市場(chǎng)化程度最高、與全球化關(guān)系最為密切的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域公共事務(wù)也都是由政府主導(dǎo)并由政府職能部門來(lái)完成，公民、私人部門和非政府的公共組織對(duì)區(qū)域發(fā)展的影響仍然非常微弱，這與治理精神大相徑庭。這或許也是區(qū)域合作無(wú)法解決諸多深層次問(wèn)題的部分原因。因此，要進(jìn)一步提升區(qū)域合作質(zhì)量，必須適時(shí)改進(jìn)已有的區(qū)域合作策略，逐步走向區(qū)域治理，以形成區(qū)域內(nèi)多元利益相關(guān)者的協(xié)作性治理。

本文的復(fù)合治理強(qiáng)調(diào)的是區(qū)域內(nèi)多元利益主體的互動(dòng)和參與，促使關(guān)鍵的區(qū)域性公共問(wèn)題不僅能夠被表達(dá)，而且易于解決。具體而言，就是在現(xiàn)有地方政府之間協(xié)作的基礎(chǔ)上，增進(jìn)地方政府與企業(yè)及其他非政府組織的協(xié)作互動(dòng)。在這方面，法國(guó)的城市合同就是典型的復(fù)合治理案例。

2.法國(guó)復(fù)合治理的經(jīng)驗(yàn)：城市合同（Contrat de Ville）。20世紀(jì)60年代至70年代，二戰(zhàn)復(fù)蘇時(shí)期的法國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，城市需要大量的勞動(dòng)力，大量的農(nóng)村人口涌入城市。同時(shí)，法國(guó)城鎮(zhèn)化速度加快，很多街區(qū)被翻新擴(kuò)大，為迎接新的移民，大量新的建筑拔地而起。這便是法國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的黃金10年。但時(shí)至今日，法國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老年社會(huì)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，城市中失業(yè)率高漲，社會(huì)治安急劇下降。如發(fā)生于2003年的巴黎郊區(qū)騷亂事件就震驚了全世界，也給法國(guó)浪漫和諧的國(guó)家形象造成了很大的負(fù)面影響。為扭轉(zhuǎn)這一不利局面，建設(shè)和諧安寧的城市街區(qū)，提高市民生活質(zhì)量，在中央政府的鼓勵(lì)協(xié)調(diào)之下，法國(guó)各地大力推行城市合同計(jì)劃。城市合同指法國(guó)中央政府、各地區(qū)政府和市政府及法國(guó)家庭基金會(huì)（CAF）共同推行的一項(xiàng)旨在建設(shè)和諧社區(qū)與和諧城市的一項(xiàng)龐大的財(cái)政投資計(jì)劃。各合同參與者必須履行合同所規(guī)定的義務(wù)，包括人員的調(diào)配和財(cái)政的投資等。城市合同在彌補(bǔ)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)差異、促進(jìn)社會(huì)和諧等方面起到了重要作用，是法國(guó)復(fù)合治理的典型案例，它主要在以下三個(gè)方面提供可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)：

（1）分權(quán)與合作是城市合同的基礎(chǔ)。法國(guó)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始實(shí)行地方分權(quán)后，地方政府在區(qū)域合作中的地位與影響與日俱增。地方已經(jīng)成為法國(guó)及歐盟協(xié)調(diào)體系中一個(gè)重要的組成部分。這是因?yàn)椋胤秸诜▏?guó)擁有明確的憲法地位，中央政府無(wú)權(quán)侵犯和剝奪其權(quán)利。因此，在城市合同中，中央政府與地方政府之間的關(guān)系是典型的“合作”關(guān)系而非上下級(jí)關(guān)系。同時(shí)，法國(guó)公民社會(huì)的成熟也促使各種非政府組織參與到公共事務(wù)管理中來(lái)，它們與政府之間的關(guān)系并非“官與民”的關(guān)系，而是區(qū)域治理中的“伙伴”關(guān)系。因此，整體來(lái)看，城市合同參與者之間的關(guān)系，呈現(xiàn)出平等與多元化的特征。2003～2009年，法國(guó)開(kāi)始了第一次城市合同的建設(shè)和實(shí)施。城市合同（2003～2009年）的參與者包括法國(guó)中央政府（L'Etat）、各大區(qū)政府（Le Conseil Regionale）、各市鎮(zhèn)政府（La v ille）、法國(guó)家庭基金會(huì)（CAF）、法國(guó)社會(huì)基金會(huì)（Le Fonds d'Action Sociale）、法國(guó)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)（OPAC）以及各類非政府組織（ONG）。

（2）統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)增強(qiáng)了城市合同行政主體的協(xié)調(diào)能力。城市合同的主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是城市合同實(shí)施委員會(huì)（Un g roupe de pilo tage），它主要由簽字各方派駐的一到兩位代表組成，其主要工作是在各成員平等磋商的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況和計(jì)劃好的優(yōu)先領(lǐng)域選擇實(shí)施項(xiàng)目。項(xiàng)目的具體實(shí)施則由其常設(shè)行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施完成。行政機(jī)關(guān)按以下組織形式構(gòu)成：①秘書處，主要負(fù)責(zé)城市合同實(shí)施委員會(huì)運(yùn)行的日常行政事務(wù)管理；②經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)際發(fā)展部，主要負(fù)責(zé)城市合同中與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的重大決策與規(guī)劃項(xiàng)目的落實(shí)以及吸引外資并為企業(yè)提供服務(wù)等；③資源管理部，主要負(fù)責(zé)金融管理、人力資源管理、信息的收集與維護(hù)等；④城市發(fā)展部，主要負(fù)責(zé)城郊發(fā)展的規(guī)劃、土地使用的規(guī)劃等；⑤水資源管理部，主要負(fù)責(zé)水的開(kāi)發(fā)與利用、水的再循環(huán)與市場(chǎng)調(diào)研、市場(chǎng)的研究與開(kāi)發(fā)等；⑥衛(wèi)生管理部，主要負(fù)責(zé)街道清理、垃圾采集與回收、城市清潔發(fā)展的研究等；⑦道路維護(hù)部，主要負(fù)責(zé)工程管理與維護(hù)、隧道建設(shè)與維護(hù)、交通道路建設(shè)與維護(hù)等。

（3）城市合同規(guī)范了參與者的活動(dòng)與行為。在城市合同（2003～2009年）的框架下，法國(guó)各市鎮(zhèn)政府通過(guò)合同的形式，引導(dǎo)各種非政府組織的活動(dòng)。以民間體育運(yùn)動(dòng)組織為例，政府承諾通過(guò)從社會(huì)補(bǔ)助資金中撥出專項(xiàng)體育基金對(duì)各種體育運(yùn)動(dòng)組織的活動(dòng)進(jìn)行直接或間接支持。而作為回饋，各種體育運(yùn)動(dòng)組織要接受政府的宏觀指導(dǎo)，開(kāi)展的各種體育運(yùn)動(dòng)要符合政府的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。具體要求為，體育運(yùn)動(dòng)組織應(yīng)優(yōu)先讓社區(qū)的弱勢(shì)群體入會(huì)，減免弱勢(shì)群體會(huì)費(fèi)，各種體育硬件設(shè)施應(yīng)建立在社區(qū)較為方便的地段，體育運(yùn)動(dòng)組織應(yīng)在各街道定時(shí)舉行各種體育賽事，以豐富居民生活等。作為權(quán)力機(jī)構(gòu)，市政府并不直接干涉民間體育運(yùn)動(dòng)組織的各種活動(dòng)，但需要定期評(píng)估它們的社會(huì)功能及合同的履行情況。評(píng)估時(shí)間一般為每半年一次。評(píng)估工作由一個(gè)專門的評(píng)估委員會(huì)來(lái)完成。該評(píng)估委員會(huì)由市政府官員、法國(guó)家庭基金會(huì)代表、體育局官員等機(jī)構(gòu)的人員組成。

3.法國(guó)復(fù)合治理的啟示。法國(guó)就是在多中心、平等治理及和諧關(guān)系構(gòu)建所形成的一套合作體系下，演化出了世界上最為成熟和成功的復(fù)合治理模式。從法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，有三點(diǎn)具有啟發(fā)意義：第一，有計(jì)劃有步驟的市場(chǎng)分權(quán)是復(fù)合治理的必要條件和有效途徑。復(fù)合治理是各級(jí)政府、市場(chǎng)、社會(huì)與公民等方面的共治，地方自主權(quán)、第三部門的崛起、公民的廣泛參與，是實(shí)現(xiàn)復(fù)合治理的基礎(chǔ)。第二，復(fù)合治理需要跨界治理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)參與者的關(guān)系。復(fù)合治理的參與者呈多元化，為促使區(qū)域合作順利進(jìn)行，各合作成員必須讓渡出部分權(quán)力，以制定整體性的合作發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決成員之間的利益矛盾沖突。第三，合同是處理復(fù)合治理參與者之間關(guān)系的基礎(chǔ)。合同的第一個(gè)經(jīng)濟(jì)作用是約束政府，約束的是政府對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的任意干預(yù)。合同的第二個(gè)經(jīng)濟(jì)作用是規(guī)范經(jīng)濟(jì)人行為，促使其在法律與政策的框架下進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。合同的這兩個(gè)作用在復(fù)合治理上也是存在的，但它還增加了一些特別的內(nèi)涵，即約束參與復(fù)合治理的各個(gè)成員，一方面防止政府對(duì)經(jīng)濟(jì)合作的任意干預(yù)，另一方面約束經(jīng)濟(jì)人的“自利”行為。上述三點(diǎn)就構(gòu)成了由市場(chǎng)分權(quán)、跨界治理機(jī)構(gòu)和約束機(jī)制所組成的復(fù)合治理體制，也就是復(fù)合治理的內(nèi)涵所在。

相對(duì)于科層結(jié)構(gòu)和正式的契約關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為，組織間網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了與市場(chǎng)和等級(jí)制截然不同的經(jīng)濟(jì)行為協(xié)調(diào)方式，并提倡應(yīng)當(dāng)以系統(tǒng)化和非正式社會(huì)系統(tǒng)為特征進(jìn)行組織間的協(xié)調(diào)。瓊斯等在論文《網(wǎng)絡(luò)治理的一般理論》中，對(duì)理論界的九種描述進(jìn)行綜合分析后認(rèn)為：“網(wǎng)絡(luò)治理包含著對(duì)自主組織（就像非營(yíng)利組織一樣）的一系列有選擇的、持續(xù)的、結(jié)構(gòu)化的安排，這些組織為了適應(yīng)周圍環(huán)境中偶然發(fā)生的事件，協(xié)調(diào)、維護(hù)交易，基于隱喻和寬泛的協(xié)議從事產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)造?！蔽覈?guó)幾千年的封建文化、傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致人們?nèi)狈﹂L(zhǎng)期的相互聯(lián)系與合作意識(shí)，很少通過(guò)集體決策、聯(lián)合行動(dòng)來(lái)生產(chǎn)產(chǎn)品或服務(wù)，以便更為迅速地適應(yīng)不斷變化的技術(shù)和市場(chǎng)環(huán)境，提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。因此，引進(jìn)法國(guó)復(fù)合治理經(jīng)驗(yàn)并與我國(guó)國(guó)情相結(jié)合，應(yīng)當(dāng)是一個(gè)較優(yōu)選擇。

四、構(gòu)建我國(guó)區(qū)域合作的復(fù)合治理體系

近年來(lái)為保增長(zhǎng)，中央政府除了實(shí)行積極的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策外，還動(dòng)用其他手段來(lái)調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，批準(zhǔn)地方政府各種各樣的區(qū)域規(guī)劃就是一類。僅2009年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大型區(qū)域發(fā)展規(guī)劃就達(dá)11個(gè)?，F(xiàn)階段，我國(guó)區(qū)域合作的運(yùn)作必然面臨上述提出的政府競(jìng)爭(zhēng)的矛盾，解決這一矛盾的根本途徑在于建立合作的制度基礎(chǔ)，這個(gè)制度基礎(chǔ)就是我們提出的復(fù)合治理體系。復(fù)合治理主要通過(guò)有約束的政府主體、市場(chǎng)主體、公民社會(huì)主體的和諧來(lái)解決多中心交疊與嵌套問(wèn)題，避免統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)過(guò)程中的角色定位問(wèn)題以及行政區(qū)內(nèi)部事務(wù)與跨行政區(qū)公共服務(wù)協(xié)調(diào)問(wèn)題的產(chǎn)生，也通過(guò)公民社會(huì)統(tǒng)一提供社會(huì)服務(wù)來(lái)消除區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中不同層級(jí)行政區(qū)加入和退出的壁壘。根據(jù)法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，復(fù)合治理體系的構(gòu)建應(yīng)基本包括：構(gòu)建市場(chǎng)分權(quán)體制、構(gòu)建跨界治理機(jī)構(gòu)以及構(gòu)建合同約束機(jī)制。

第一，要轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建市場(chǎng)分權(quán)體制。我國(guó)傳統(tǒng)上是一個(gè)中央集權(quán)的國(guó)家，而構(gòu)建復(fù)合治理體系，中央分權(quán)給地方政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)是前提和條件，也是走向善治的必由之路。一方面，分權(quán)改革應(yīng)當(dāng)在各級(jí)政府之間和政府部門之間進(jìn)行，它主要表現(xiàn)為權(quán)力在政府間平行或垂直移動(dòng)的過(guò)程，具有府際間權(quán)力、利益關(guān)系調(diào)整的屬性，表現(xiàn)為圍繞著政治和決策權(quán)、事權(quán)與財(cái)權(quán)分配而進(jìn)行的權(quán)力、責(zé)任轉(zhuǎn)移過(guò)程；另一方面，它還表現(xiàn)為政府部門將公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的相關(guān)權(quán)力和責(zé)任向市場(chǎng)與公民社會(huì)轉(zhuǎn)移，表現(xiàn)為政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)分立的關(guān)系結(jié)構(gòu)。具體而言，宏觀層面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)穩(wěn)定和就業(yè)問(wèn)題可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)完成，政府只需進(jìn)行宏觀調(diào)控，而微觀層面的經(jīng)濟(jì)事務(wù)通過(guò)轉(zhuǎn)包、招標(biāo)等形式使政府讓渡公共服務(wù)職能，讓渡公共服務(wù)將形成“花最少的錢辦最好的事”的局面，將促使民眾對(duì)政府擁護(hù)程度的大大提高，這可以說(shuō)是一個(gè)“帕累托改進(jìn)”。而公民社會(huì)的不斷發(fā)展將導(dǎo)致讓渡公共服務(wù)給公民社會(huì)組織成為可能。公民社會(huì)組織的民間性、非營(yíng)利性、自治性、集體性等特征將成為公民社會(huì)組織“花最少的錢辦最好的事”的保證。

第二，要建立多元主體參與的跨界治理機(jī)構(gòu)。現(xiàn)有研究成果表明，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作的協(xié)調(diào)發(fā)展，打破區(qū)域行政壁壘，必須建立跨界治理機(jī)構(gòu)以模糊行政機(jī)構(gòu)。傳統(tǒng)的跨界治理組織模式是建立在政府部門之間以及各級(jí)政府之間的區(qū)域政府間合作組織，如城市聯(lián)盟等方式。但實(shí)踐證明，轉(zhuǎn)型中的中國(guó)地方政府已經(jīng)逐漸從“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸\利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”。[6]因此，完全依靠地方政府去打破行政分割，弱化甚至放棄地方保護(hù)的責(zé)任，以區(qū)域利益為重，是不現(xiàn)實(shí)的。在這種情況下，復(fù)合治理模式下的跨界治理機(jī)構(gòu)便成為特別適宜的協(xié)調(diào)方式。它們運(yùn)作的典型表現(xiàn)就是談判與博弈，謀求通過(guò)談判與博弈來(lái)達(dá)成妥協(xié)，實(shí)現(xiàn)共同產(chǎn)品，例如一項(xiàng)城市規(guī)劃或公共政策問(wèn)題的解決方案。復(fù)合治理模式要求區(qū)域合作應(yīng)當(dāng)讓不同的行動(dòng)者和利益團(tuán)體介入決策，包括私人部門、各種非政府組織（NGO）和地方團(tuán)體。復(fù)合治理的跨界治理機(jī)構(gòu)不是只有政府的力量，還必須吸納區(qū)域利益相關(guān)者的加入，從而實(shí)現(xiàn)多元化、多層次主體的共同治理。公共政策只有建立在區(qū)域利益相關(guān)者高度認(rèn)同和平等伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上，滿足各利益相關(guān)者愿景的前提下，才能得以有效實(shí)施，才能切實(shí)解決區(qū)域發(fā)展的問(wèn)題。

第三，要構(gòu)建區(qū)域合作中的合同約束機(jī)制。在區(qū)域合作中，政府可通過(guò)契約模式將部分微觀的具體性社會(huì)管理與服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給非營(yíng)利組織，這樣不但可以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)等政府改革目標(biāo)，還可以使非營(yíng)利組織“有事可做”，拓展非營(yíng)利組織生存與發(fā)展的空間，實(shí)現(xiàn)政府與非營(yíng)利組織的良性互動(dòng)。契約模式指政府通過(guò)簽訂契約將部分微觀的具體性社會(huì)服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給非營(yíng)利組織履行。通常表現(xiàn)為政府與非營(yíng)利組織就某一公共服務(wù)項(xiàng)目達(dá)成協(xié)議，簽訂合同，由政府出資，非營(yíng)利組織出人力、技術(shù)、資源和管理等，共同執(zhí)行項(xiàng)目。契約模式對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)的區(qū)域合作而言，具有兩方面的優(yōu)點(diǎn)：首先，契約機(jī)制約束了政府的“經(jīng)濟(jì)人”沖動(dòng)。在片面政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)下，我國(guó)地方政府本身固有的有限理性和追求壟斷租金最大化的沖動(dòng)得到了釋放。在GDP標(biāo)準(zhǔn)崇拜的評(píng)價(jià)體系中，地方政府往往以“全能者”的身份出現(xiàn)而缺乏約束。[7]通過(guò)契約形式，政府把部分公共物品和服務(wù)讓渡給了非政府組織，從而促使政府退出部分社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域，降低了政府“權(quán)力尋租”的風(fēng)險(xiǎn)。其次，契約機(jī)制激發(fā)了民間非政府組織的活力，推動(dòng)了公民社會(huì)的建立。民間非政府組織承擔(dān)公共物品與公共服務(wù)，使之能充分利用成本、技術(shù)、競(jìng)爭(zhēng)等方面的優(yōu)勢(shì)，為社會(huì)公眾提供高效、高品質(zhì)的物資與服務(wù)，最終達(dá)到居民網(wǎng)絡(luò)自治。從這個(gè)層面看，契約機(jī)制也加快了公民社會(huì)形成的步伐。

五、結(jié)語(yǔ)

如果區(qū)域合作的目標(biāo)僅僅是實(shí)現(xiàn)商品及要素在不同區(qū)域間的自由流動(dòng)，并做大做強(qiáng)區(qū)域內(nèi)的“蛋糕”，那么區(qū)域合作的目的未免顯得過(guò)于狹窄與功利化。法國(guó)在資產(chǎn)階級(jí)大革命時(shí)期提出的“自由、平等、博愛(ài)”，一直是法國(guó)甚至整個(gè)西方人追求的美好價(jià)值目標(biāo)，暫且不談?wù)撐鞣侥芊裾嬲龑?shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，但必須承認(rèn)，這樣的價(jià)值觀得到了歐洲民眾的普遍認(rèn)同。

在我國(guó)，科學(xué)發(fā)展觀提出了“以人為本”的發(fā)展觀和協(xié)調(diào)發(fā)展觀。從這個(gè)角度來(lái)看，區(qū)域合作最根本的目的不僅僅是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，更要實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。而各項(xiàng)事業(yè)的均衡發(fā)展也正是為了讓區(qū)域內(nèi)的公民活得“更有尊嚴(yán)”，實(shí)現(xiàn)人的全面、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。這也是本文研究復(fù)合治理的宗旨所在。

＊本文系2011年度廣西教育廳科研立項(xiàng)項(xiàng)目“關(guān)于區(qū)域軟實(shí)力的研究：從歐盟到泛北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)”（項(xiàng)目編號(hào)：201106LX473）的階段性研究成果。

[1]王健，等“.復(fù)合行政”的提出——解決當(dāng)代中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)劃沖突的新思路 [J].中國(guó)行政管理，2004（4）：47.

[2]、[5]范巧，郭愛(ài)君.從復(fù)合行政到復(fù)合治理——區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)矛盾解決的新視角[J].南方經(jīng)濟(jì)，2009（6）：64-66.

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