李大輝 焦淑珊 王德潤

（黑龍江省拜泉縣土地礦業(yè)權(quán)儲(chǔ)備交易中心）

黑龍江省拜泉縣閑置土地調(diào)查以及對(duì)策

李大輝 焦淑珊 王德潤

（黑龍江省拜泉縣土地礦業(yè)權(quán)儲(chǔ)備交易中心）

所謂閑置土地，從狹義上講就是國土資源部1999年第5號(hào)令《閑置土地處置辦法》中關(guān)于閑置土地的定義“本辦法所稱閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地?！倍趶V義上講，閑置土地應(yīng)該是指不按規(guī)劃、設(shè)定用途使用或者沒有得到及時(shí)充分使用的土地，應(yīng)收回而未收回和一直擱置的閑散土地都應(yīng)該屬于閑置土地范疇，如果按照國土資源部5號(hào)令《閑置土地處置辦法》界定在狹義的范圍是不科學(xué)的，并不能滿足現(xiàn)實(shí)生活的客觀認(rèn)識(shí)，尤其在具體操作上存在很大誤區(qū)。

本文所稱閑置土地為廣義的閑置土地。

一、開發(fā)閑置土地必要性

拜泉縣是位于黑龍江省的農(nóng)業(yè)生態(tài)大縣，幅員面積3597.95平方公里，人口總數(shù)54萬多人。隨著人口的快速增長和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人和地的矛盾開始顯現(xiàn)。最近幾年各種土地價(jià)格都有不同程度的上漲，以拜泉縣一級(jí)商業(yè)和住宅為例，黃金地段一級(jí)商業(yè)門市樓房達(dá)到租金420元/建筑平方米—1750元/建筑平方米，普通住宅樓房出售價(jià)格業(yè)已達(dá)到 2200-2800元/建筑平方米。隨著拜泉縣工業(yè)發(fā)展和招商引資的進(jìn)行 ，工業(yè)項(xiàng)目對(duì)土地需求也日益加大，沒有充足的土地供應(yīng)，工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益就會(huì)受到制約，對(duì)外來客商的吸引力也會(huì)相應(yīng)減弱。并且，由于拜泉縣是生態(tài)農(nóng)業(yè)大縣，以綠色農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)也有著同樣迫切的土地需求，隨著畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的逐年推廣、擴(kuò)大，對(duì)土地資源的需求也更加旺盛。

二、拜泉縣閑置土地形成的原因

土地閑置狀況的發(fā)生不是今天才有的，有著深層的歷史原因：一是企業(yè)自身的原因。改革開放以來，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的結(jié)束，市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立 ，拜泉縣不少以前靠吃大鍋飯和財(cái)政補(bǔ)貼的企業(yè)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)，逐漸走向破產(chǎn)倒閉。這樣原企業(yè)的土地就閑置荒廢下來，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和職工思想的陳舊觀念造成了土地的長時(shí)間閑置。由于安置企業(yè)職工和政治穩(wěn)定的需要，“不患寡而患不均”，原有土地資產(chǎn)未能得到有效的處置。另一個(gè)重要原因是政府政策錯(cuò)誤保守的觀念。當(dāng)時(shí)土地置換和盤活土地資產(chǎn)當(dāng)還不能納入政府通盤考慮之中，于是原來企業(yè)閑置的大量土地資產(chǎn)但政府沒能得到合理、有效的利用，盤活土地資產(chǎn)就成了空談口號(hào)。第三就是在實(shí)行的撤鄉(xiāng)并屯和遷徙造成的土地閑置，由于農(nóng)村土地相對(duì)比較寬裕，不注重利用，也造成了鄉(xiāng)村土地的閑置。四是城鎮(zhèn)村規(guī)劃不合理。不合理的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃也在一定程度上造成了土地的閑置。

三、拜泉縣閑置土地潛力調(diào)查

根據(jù)國土資源部門歷時(shí)三年的調(diào)查，截止2010年6月份統(tǒng)計(jì)，拜泉縣總閑置土地總面積223,730平方米，其中工業(yè)用地119,919平方米，占閑置土地總面積的 53.6%。未能得到充分有效的利用;其中政策性撤鄉(xiāng)并屯面積閑置土地面積41,211平方米(占閑置總面積的18.42%)也未能得到充分利用。鄉(xiāng)村學(xué)校撤并閑置土地面積 27,810平方米 占總閑置面積的12.43%;其中農(nóng)戶遷移等原因產(chǎn)生的廢棄閑置地34,790平方米, 占總閑置面積的15.55%。

其中一部分是原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下破產(chǎn)倒閉的國有、集體中小型企業(yè)，以及國家政策轉(zhuǎn)型的單位。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及企業(yè)自身的原因倒閉破產(chǎn)的企業(yè)也日益突出，尤其在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置現(xiàn)象更是比較嚴(yán)重，例如由于2004年以后進(jìn)行的糧食企業(yè)改制，閑置了大面積的國有土地未能充分及時(shí)利用，只有一少部分（糧庫、收購站等）在秋季收購糧食和經(jīng)濟(jì)作物才能使用較少一段時(shí)間。土地是一種稀缺資源，如果能夠得到充分利用的話，將是一筆可觀的財(cái)富，能為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供有效保障。而同時(shí)工業(yè)用地、基本建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)三項(xiàng)用地（畜禽養(yǎng)殖用地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、養(yǎng)殖水面用地）等項(xiàng)目卻要占用部分耕地以及其他用途土地 ，尤其畜禽養(yǎng)殖用地完全可以使用閑置土地。既避免了土地的浪費(fèi)，也能減少土地平整等一系列的支出，減少投資成本。

四、閑置土地的類型：

拜泉縣閑置土地按照造成閑置的成因分為三類：

1、破產(chǎn)關(guān)停型。

包括縣域內(nèi)破產(chǎn)、關(guān)停、并轉(zhuǎn)、倒閉的企業(yè)事業(yè)單位，包括拜泉縣亞麻原料廠、上升鄉(xiāng)供銷社等一系列原來國有、集體的企業(yè)。

2、撤并政策型。

主要是指由于政策變化以及事業(yè)需要，搬遷整合閑置的辦公用地以及教學(xué)用地。包括原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)村政府辦公用地 、事業(yè)單位用地 以及學(xué)校合并后空閑的土地，和一部分國有農(nóng)林牧場用地。

3、遷移荒廢型。

主要是指集體居民由于搬遷或者購置新房廢棄、荒廢的土地。包括房屋宅基地和園田地。這部分土地很多都位于村屯邊上以及區(qū)位不好，交通不太便利的地方。

五、解決閑置土地方法和對(duì)策：

閑置土地的處置應(yīng)該堅(jiān)持這樣的幾個(gè)原則：

1、法律依據(jù)要充分

根據(jù)土地管理法五十八條第四款“因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的”可以收回。第六十二條“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地?！?；“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！薄暗诹鍡l 有下列情形之一的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)：（一）為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的；（二）不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；（三）因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的?！睆耐恋毓芾矸ǖ姆蓷l文上可以看出國家法律對(duì)閑置土地的利用和閑置土地的收回是有明確規(guī)定的。

2、政策上要積極引導(dǎo)扶持

針對(duì)土地的閑置狀況，要以政府為主導(dǎo)，相關(guān)部門協(xié)同配合。加大處理力度，解決好土地閑置的現(xiàn)象。例如在招商引資和產(chǎn)業(yè)政策上要向閑置土地傾斜，如果企業(yè)能夠利用閑置土地的可以適當(dāng)?shù)臏p免土地使用、出讓以及稅費(fèi)額度， 同時(shí)對(duì)積極使用閑置土地的企業(yè)、個(gè)人進(jìn)行榮譽(yù)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。在城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)和村屯規(guī)劃上，科學(xué)規(guī)劃。能用閑置土地的不用好地，不粗放使用有限的土地資源，不能盲目的求大貪洋。同時(shí)加大土地整理與復(fù)墾力度。對(duì)閑置廢棄和的土地開展土地整理與復(fù)墾，用以補(bǔ)充耕地和新增建設(shè)用地的不足，加大投入力度，建立以政府投資，吸引社會(huì)資金投入，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織參與的多元化投資模式。

3、措施上要方法得當(dāng)、因地制宜，靈活多樣。

由于閑置土地的成因和類型都很復(fù)雜，很多都是歷史和政策原因造成的，解決起來有相當(dāng)大的難度。在處理方式上應(yīng)該靈活多樣，因地制宜。破產(chǎn)關(guān)停型這一部分面積大，尤為適合招商引資的中小型工業(yè)用地，其中地理?xiàng)l件優(yōu)越的部分可以作為修理業(yè)和倉儲(chǔ)用地來使用；撤并政策型這一部分閑置土地的面積都比較大，可以合適作為養(yǎng)殖用地和工業(yè)用地。遷移荒廢型的閑置土地，每宗面積都比較小，基本都在500平方米以下，總量可觀，但是零散，基本上每一個(gè)村屯都不同程度存在。此類土地適合復(fù)墾還耕或者進(jìn)行家庭養(yǎng)殖。適宜的還可作新型農(nóng)村的公共娛樂活動(dòng)室。對(duì)應(yīng)該收回而未收回的閑置土地，應(yīng)該使用行政手段和法律手段促使被閑置土地得到有效利用，主要可以采用臨時(shí)使用，限期開發(fā)、協(xié)議收買以及無償收回的手段使閑置土地得到再度有效利用。

如何解決人多地少的矛盾是擺在我們面前的一道難題，積極清理閑置土地，挖掘閑置土地的潛力，盤活土地資產(chǎn)，是解決這一突出矛盾的重要手段，集約利用土地，集中優(yōu)勢資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)是拜泉發(fā)展的必然選擇，也是和諧社會(huì)發(fā)展的必然選擇。

TU365

A

1674-3954（2011）02-0007-01