季建林 戚小倩

十“重”十“輕”:當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新建設(shè)中的誤區(qū)分析*

季建林 戚小倩

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，是中央在新形勢(shì)下促進(jìn)黨和國(guó)家事業(yè)長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略決策，是我國(guó)深化改革開放的重大戰(zhàn)略部署。目前，各地正按照中央決策，全面推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。值得注意的是，一些地方在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新過程中出現(xiàn)了一些偏差，有的地方甚至陷入誤區(qū)。具體表現(xiàn)為十“重”十“輕”:重強(qiáng)化輕改革，重維穩(wěn)輕根本，重管理輕服務(wù)，重形式輕內(nèi)容，重標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一輕條件差異，重全面控制輕激發(fā)活力，重政府責(zé)任輕社會(huì)參與，重權(quán)力延伸輕村居自治，重現(xiàn)代技術(shù)輕群眾工作，重屬地管理輕上級(jí)責(zé)任。

社會(huì)管理創(chuàng)新;誤區(qū);成因與危害

當(dāng)前，各地正按照中央要求，全面推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，構(gòu)建新的社會(huì)管理體制。但是在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新過程中，一些地方由于沒有正確理解和領(lǐng)會(huì)中央意圖，由于體制機(jī)制存在的弊端、執(zhí)政能力不適應(yīng)以及官僚主義、形式主義作祟，出現(xiàn)了一些偏差，有的甚至走入誤區(qū)。筆者將這些情況概括為十“重”十“輕”，并對(duì)其成因與危害進(jìn)行分析，祈望引起有關(guān)方面的重視。

一、重強(qiáng)化 輕改革

改革開放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)管理面對(duì)的情況日趨復(fù)雜，原有的社會(huì)管理體制已嚴(yán)重不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，社會(huì)管理體制需要不斷地進(jìn)行調(diào)整和改革。黨和政府審時(shí)度勢(shì)，高度重視并積極推進(jìn)社會(huì)管理體制的改革與創(chuàng)新，出臺(tái)了一系列政策來(lái)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，初步形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。但是，伴隨著社會(huì)管理創(chuàng)新的深入推進(jìn)，我國(guó)社會(huì)管理的很多薄弱環(huán)節(jié)、社會(huì)管理體制存在的問題越來(lái)越顯露。從總體上說(shuō)，目前我國(guó)政府社會(huì)管理職能還不能完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的要求。一是政府社會(huì)管理和服務(wù)滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，滯后于人民群眾的需要，社會(huì)保障體系和社會(huì)管理制度不健全，“一手硬(經(jīng)濟(jì)建設(shè))、一手軟(社會(huì)管理)”的問題比較突出。二是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展過程中，貧富差距拉大、社會(huì)保障覆蓋率較低、就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻等問題較為突出。三是政府在社會(huì)管理方式上遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)組織形態(tài)和社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生的重大變化，對(duì)于迅速成長(zhǎng)起來(lái)的以非公有制部門為代表的新生社會(huì)組織，在服務(wù)的理念、方法乃至機(jī)構(gòu)等方面嚴(yán)重缺失。四是在不同社會(huì)階層之間的利益摩擦和沖突增多的現(xiàn)實(shí)中，缺乏通暢的利益訴求表達(dá)渠道，也缺乏為利益訴求表達(dá)服務(wù)的社會(huì)團(tuán)體與機(jī)構(gòu)。五是群眾組織官僚化，社會(huì)服務(wù)組織嚴(yán)重缺乏，社會(huì)團(tuán)體等民間組織的作用難以得到充分發(fā)揮，社會(huì)資本的開發(fā)利用不足，社會(huì)的自我組織能力不強(qiáng)。

面對(duì)急劇變化發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，有的人看不到、看不清我國(guó)原有的社會(huì)管理體制與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)深刻變化的不適應(yīng)性，在社會(huì)管理創(chuàng)新中，不僅不去改革社會(huì)管理體制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不適應(yīng)方面，而且還一味地強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化社會(huì)管理”，去強(qiáng)化社會(huì)管理體制中與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)的過時(shí)的內(nèi)容。更為嚴(yán)重的是，有的地方借推進(jìn)社會(huì)管理體制的改革與創(chuàng)新為名，采取許多強(qiáng)化社會(huì)控制的措施，有的甚至力圖用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府對(duì)社會(huì)實(shí)行嚴(yán)格管理的方法去“加強(qiáng)社會(huì)管理”。這種做法與社會(huì)管理創(chuàng)新背道而馳，很容易造成和助長(zhǎng)“社會(huì)管理創(chuàng)新就是對(duì)改革開放弊端的糾正”的錯(cuò)覺，不符合胡錦濤總書記在2011年“七一”講話中提出的“堅(jiān)持不懈把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國(guó)理政各個(gè)環(huán)節(jié)，奮力把改革開放推向前進(jìn)”的精神。

二、重維穩(wěn) 輕根本

現(xiàn)在，不少地方將維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作為加強(qiáng)和社會(huì)管理創(chuàng)新的“中心工作”和“重中之重”，實(shí)行“維穩(wěn)”責(zé)任制，有的地方還實(shí)行嚴(yán)格的“問責(zé)制”和“一票否決制”。無(wú)疑，這對(duì)強(qiáng)化各級(jí)政府的社會(huì)管理責(zé)任起到了一定的積極作用。但是，社會(huì)管理創(chuàng)新的“中心工作”不是“維穩(wěn)”，而是民生。政府轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理之根本在于更加注重民生，只有從民生的源頭上解決諸多矛盾，社會(huì)才能長(zhǎng)久穩(wěn)定?！熬S穩(wěn)”僅是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理工作中的一部分內(nèi)容，不能以偏概全，更不能本末倒置。以“維穩(wěn)”責(zé)任制和“一票否決制”來(lái)考核評(píng)價(jià)社會(huì)管理創(chuàng)新是不科學(xué)、不恰當(dāng)?shù)?。即使用“一票否決制”來(lái)考核評(píng)價(jià)“維穩(wěn)”，也是不合理的，甚至?xí)a(chǎn)生極大弊端。主要表現(xiàn)在:第一，標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局正在進(jìn)行重大調(diào)整，社會(huì)矛盾進(jìn)入多發(fā)期和集中發(fā)生期。由于這些矛盾是在發(fā)展中產(chǎn)生的，因而發(fā)展較快的地方以及改革向縱深發(fā)展的地方，社會(huì)矛盾就可能呈現(xiàn)多發(fā)和集中發(fā)生的狀態(tài)。以一個(gè)地方社會(huì)矛盾的多少作為判斷這個(gè)地方“維穩(wěn)”工作乃至全面工作的標(biāo)準(zhǔn)，顯然不科學(xué)且有失公平，不僅會(huì)束縛發(fā)展的手腳，甚至可能走到否定改革的反面?，F(xiàn)在，有些地方維穩(wěn)的“一票否決制”成為個(gè)別干部不敢依法行政的“雷管”。第二，誘發(fā)信訪亂象。目前我國(guó)信訪形勢(shì)嚴(yán)峻，信訪量呈倒金字塔型，不少上訪人員“信上不信下”、“信訪不信法”，赴京上訪、非正常上訪頻發(fā)。有的上訪人員到重點(diǎn)敏感地區(qū)聚集，采取過激行為制造影響。為了遏制信訪量和群體性事件的上升態(tài)勢(shì)，有些地方上級(jí)往往對(duì)下級(jí)采取維穩(wěn)“問責(zé)制”。這種不科學(xué)的責(zé)任制，帶來(lái)的后果是一些下級(jí)機(jī)關(guān)千方百計(jì)尋求應(yīng)對(duì)之策。有的地方瞞報(bào)、少報(bào)社會(huì)矛盾，有的地方攔截上訪群眾，還有的地方下級(jí)機(jī)關(guān)甚至用金錢或其他方法到有關(guān)機(jī)關(guān)“注銷”上訪登記數(shù)，而有的地方甚至發(fā)生給“注銷數(shù)”實(shí)行“明碼標(biāo)價(jià)”的荒唐事，等等。信訪亂象叢生，從一個(gè)方面透視出這種考核方法的弊端。第三，高成本難持久。從總體上講，我國(guó)政局穩(wěn)定，社會(huì)管理中存在的矛盾，包括群體性事件，絕大多數(shù)都屬于人民內(nèi)部矛盾，主要應(yīng)通過政策調(diào)整和思想政治工作來(lái)解決。但是，由于“維穩(wěn)”被作為社會(huì)管理創(chuàng)新的“中心工作”和“重中之重”，因而，一些地方不惜血本，開支浩大。據(jù)清華大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究課題組的研究成果，2009年全國(guó)內(nèi)保費(fèi)用達(dá)到5140億元，已經(jīng)接近軍費(fèi)的5321億元。并且公共安全支出在政府財(cái)政支出的增幅達(dá)47.5%。①以上這些問題的存在與發(fā)生，應(yīng)與目前“維穩(wěn)”工作中存在不科學(xué)、不合理的考核責(zé)任制有關(guān)系。由此，我國(guó)社會(huì)管理工作考核方法的不科學(xué)與不合理，必然會(huì)給社會(huì)管理帶來(lái)極大的負(fù)面作用。因此，構(gòu)建新型社會(huì)管理體制，要高度重視現(xiàn)行考核方法中存在的弊端，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，設(shè)計(jì)出科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)、考核方法和考核體制。

三、重管理 輕服務(wù)

社會(huì)管理是政府的職能之一，公共服務(wù)是政府職能的重要組成部分，現(xiàn)代政府的職能，不僅體現(xiàn)在通過制定一系列法律規(guī)范和社會(huì)政策，對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，而且更多地表現(xiàn)在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上。政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在預(yù)防和解決社會(huì)問題、處理社會(huì)矛盾、調(diào)整社會(huì)關(guān)系、改善社會(huì)生活方式、完善社會(huì)制度、減少社會(huì)發(fā)展的障礙因素等方面，具有重要作用。

但是，有的地方分不清社會(huì)服務(wù)水平低是目前政府社會(huì)管理中的主要矛盾或者是矛盾的主要方面，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理過程中，不適當(dāng)?shù)貙⒅饕Ψ旁谔嵘罢鐣?huì)管理能力”上，借加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理之名，擴(kuò)編制、升級(jí)別、增機(jī)構(gòu)、加財(cái)力、添人員、建大樓、購(gòu)設(shè)備，進(jìn)行“自我武裝、自我提升、自我發(fā)展”，而在“政府社會(huì)管理能力”不斷提升的同時(shí)，政府的公共服務(wù)水平與能力不僅沒有提升反而降低和削弱。這種“頭重腳輕”式的社會(huì)管理創(chuàng)新，不僅得不到人民群眾的擁護(hù)與支持，而且也背離了社會(huì)管理創(chuàng)新是政府更好地為人民服務(wù)、為社會(huì)服務(wù)的宗旨。

四、重形式 輕內(nèi)容

隨著社會(huì)管理創(chuàng)新在全國(guó)的蓬勃展開，一些地方的形式主義也越來(lái)越多。一是“參觀交流”多。一些在社會(huì)管理創(chuàng)新上先行一步、搞得較好的城市，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和旅游景點(diǎn)多的城市，常有各地黨政一把手率領(lǐng)的龐大代表團(tuán)來(lái)參觀考察，甚至在各縣(區(qū))、各部委辦局、各街道辦事處，也有“對(duì)口”單位之間的“參觀交流”，接待的人力財(cái)力支出甚大。二是檢查評(píng)比濫。適當(dāng)?shù)臋z查評(píng)比對(duì)于社會(huì)管理創(chuàng)新工作無(wú)疑具有積極的推動(dòng)作用。但目前的問題是，一些地方檢查評(píng)比項(xiàng)目太多，政府各部門都強(qiáng)調(diào)自己的工作職能，都強(qiáng)調(diào)自己在社會(huì)管理創(chuàng)新中的重要性，制定相關(guān)的考核考評(píng)指標(biāo)，要求層層貫徹，這使得層層“創(chuàng)新”加碼，基層苦不堪言。據(jù)筆者調(diào)查，在有的地方，街道這一級(jí)需要應(yīng)對(duì)上級(jí)幾十個(gè)政府機(jī)構(gòu)的考核，要做的臺(tái)賬多達(dá)五六十本，不僅要有電子版本而且要有紙質(zhì)版本，這使得基層干部為應(yīng)對(duì)檢查而把主要的精力用在做好各種臺(tái)賬上，難有時(shí)間和精力去服務(wù)群眾。三是“一票否決”多?，F(xiàn)在政府的許多部門不但對(duì)下級(jí)和基層下達(dá)較多的考核評(píng)比指標(biāo)，而且都強(qiáng)調(diào)這些指標(biāo)的重要性，以“一票否決”的方式與職務(wù)晉升、評(píng)選先進(jìn)、獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)等掛鉤。這種做法迫使下級(jí)和基層圍繞著上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的指揮棒轉(zhuǎn)。作為基層，面對(duì)眾多的經(jīng)過努力卻仍然難以達(dá)標(biāo)的工作任務(wù)，一些基層干部或是為了自保，或是為了不扣工資獎(jiǎng)金，或是為了升遷，都會(huì)想盡辦法，夸大成績(jī)，掩蓋問題，甚至無(wú)中生有，說(shuō)假話做假賬，以形式主義來(lái)對(duì)付官僚主義。將大量的人力、物力、財(cái)力耗在形式主義上，真正推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的力量就會(huì)大打折扣。

五、重標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一 輕條件差異

在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理過程中，不少地方對(duì)社區(qū)公共服務(wù)中心建設(shè)面積、公共綠化面積、文化體育娛樂設(shè)施、圖書閱覽室的圖書報(bào)刊數(shù)、居民多長(zhǎng)時(shí)間可到達(dá)衛(wèi)生所、多少距離內(nèi)有藥房等建設(shè)指標(biāo)，都制定了詳盡、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行驗(yàn)收評(píng)比“達(dá)標(biāo)”。這種做法在某種情況下可以推動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)管理的硬件建設(shè)有較大的改善。但是，我國(guó)各地差異極大，不同的省、市、縣(區(qū))，甚至不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很大差別，而且社區(qū)種類和特點(diǎn)及其居民結(jié)構(gòu)與需求、社會(huì)公共設(shè)施條件，也有很大差別。如果不考慮條件的差異性，只強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性，從思想根源上是形而上學(xué)，從工作方法上是簡(jiǎn)單化，從工作作風(fēng)上是形式主義。其強(qiáng)力推行的結(jié)果，不僅造成原有設(shè)施廢棄等諸多浪費(fèi)，而且往往是條件好的地方“錦上添花”，條件差的地方是“創(chuàng)造條件也要上”的負(fù)債建設(shè)。

六、重全面控制 輕激發(fā)活力

我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)提高社會(huì)管理水平提出了新的較高要求。社會(huì)管理的重要任務(wù)之一就是要化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有兩種實(shí)現(xiàn)方式:一是實(shí)現(xiàn)控制性秩序，即依靠強(qiáng)大的控制性權(quán)力，控制每一個(gè)社會(huì)組織和個(gè)體的行為與言論，從而使社會(huì)整體上不出現(xiàn)動(dòng)蕩，保持社會(huì)穩(wěn)定。另一種是實(shí)現(xiàn)自治性秩序，即每個(gè)社會(huì)組織和個(gè)體都在認(rèn)同社會(huì)共識(shí)、遵循社會(huì)基本行為規(guī)則的基礎(chǔ)上，行使自己的權(quán)利，并對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，從而使各個(gè)社會(huì)組織和個(gè)體都能協(xié)調(diào)共處、自治有序。這兩種實(shí)現(xiàn)方式都可以使社會(huì)處于穩(wěn)定狀態(tài)。而在某種意義上講，要實(shí)現(xiàn)第二種穩(wěn)定，即自治性穩(wěn)定，往往要以第一種穩(wěn)定即控制性秩序?yàn)榛A(chǔ)，或由它過渡而來(lái)。實(shí)現(xiàn)控制性秩序顯然不是社會(huì)管理創(chuàng)新的目標(biāo)和境界，因?yàn)檫@種秩序不可避免地存在高風(fēng)險(xiǎn)、高成本和低創(chuàng)造力、低效率，它是沒有社會(huì)活力的，也是難以持久的。社會(huì)管理創(chuàng)新的目標(biāo)和境界在于拓展社會(huì)空間，最大限度地激發(fā)社會(huì)活力。

但是，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理工作中，一些地方對(duì)強(qiáng)化控制性秩序表現(xiàn)出極大的熱情，將大量的人力、物力、財(cái)力投入到擴(kuò)編警察隊(duì)伍、增加協(xié)警保安、安裝監(jiān)視探頭、建設(shè)治安崗卡，有的地方甚至實(shí)行村莊封閉式管理，等等。這些地方對(duì)各種社會(huì)矛盾產(chǎn)生的根源缺乏深入探究，對(duì)建立社會(huì)利益訴求表達(dá)、溝通、對(duì)話、協(xié)商、參與的平臺(tái)與機(jī)制建設(shè)興趣不大、熱情不高，尤其在規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)作、調(diào)整政府與社會(huì)的權(quán)力格局、提高社會(huì)自治能力與水平、體現(xiàn)社會(huì)公平公正方面關(guān)注度低，投入少。穩(wěn)定不是靠“維”出來(lái)的，最穩(wěn)定的社會(huì)是沒有顛覆需求的社會(huì)，最穩(wěn)定的社會(huì)是公平正義的社會(huì)，最穩(wěn)定的社會(huì)是各種社會(huì)組織和個(gè)體能充分激活創(chuàng)造力并能自治自理的社會(huì)。因而，將維系社會(huì)秩序和激發(fā)社會(huì)活力有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，應(yīng)成為社會(huì)管理創(chuàng)新的關(guān)鍵內(nèi)容。

七、重政府責(zé)任 輕社會(huì)參與

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)的社會(huì)管理主要通過行政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。隨著改革開放的深入進(jìn)行，這種用行政手段進(jìn)行社會(huì)管理越來(lái)越不合時(shí)宜。但是，由于我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾在逐漸積累并日趨復(fù)雜。面對(duì)這種日益復(fù)雜的利益訴求和矛盾沖突狀況，一些地方重走以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)行政手段主導(dǎo)社會(huì)管理的老路，不適當(dāng)?shù)貙⒄鳛樯鐣?huì)管理的唯一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和責(zé)任主體，在社會(huì)管理中承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任。這種“一竿子插到底”的社會(huì)管理看起來(lái)效率很高，但是由此付出的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的成本也會(huì)很高。

造成這種現(xiàn)象的原因是比較復(fù)雜的。一是改革開放前我國(guó)本身就是一個(gè)行政化的社會(huì)。雖然改革開放使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但行政化社會(huì)并沒有發(fā)生大的變革，行政對(duì)社會(huì)的控制反而加強(qiáng)。面對(duì)當(dāng)前社會(huì)矛盾的多發(fā)凸顯狀況，一些政府管理部門認(rèn)識(shí)到社會(huì)管理的緊迫問題，“責(zé)無(wú)旁貸”地承擔(dān)起社會(huì)管理的“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”和“無(wú)限責(zé)任”。二是一些地方將社會(huì)管理等同于社會(huì)控制，把社會(huì)管理錯(cuò)認(rèn)為社會(huì)問題管理或社會(huì)危機(jī)管理。在這樣的思維定式下，一些地方政府自然認(rèn)為自己要承擔(dān)起社會(huì)控制的責(zé)任，忽視了社會(huì)自治和社會(huì)參與。雖然一些地方政府也意識(shí)到在社會(huì)管理中社會(huì)參與的重要性，也進(jìn)行了一些社會(huì)參與的努力，但是這種社會(huì)參與僅限于某些機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位出人、出物、出錢參與社區(qū)建設(shè)而已，并不是讓社會(huì)資本、民間組織、社會(huì)團(tuán)體廣泛參與社會(huì)管理，也并非鼓勵(lì)民眾以制度化或非制度化的途徑參與社會(huì)政治生活。

目前一些地方政府幾乎以“無(wú)限責(zé)任公司”姿態(tài)進(jìn)行的社會(huì)管理“加強(qiáng)和創(chuàng)新”，如果演變成一場(chǎng)強(qiáng)化政府行政權(quán)力“運(yùn)動(dòng)”，必然會(huì)擠壓社會(huì)自治空間，使社會(huì)失去自我建設(shè)和自我發(fā)展能力，那是與社會(huì)管理創(chuàng)新、政府自身改革與職能轉(zhuǎn)換背道而馳的。正確的思路與做法應(yīng)該是:要努力解決政府在社會(huì)管理中包攬一切、將所有責(zé)任和矛盾都集中在自己身上的問題，解決政府在社會(huì)管理中的錯(cuò)位和缺位問題，形成政府主導(dǎo)、多方參與、共同治理的社會(huì)管理新格局。

八、重權(quán)力延伸 輕村居自治

我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)是國(guó)家與社會(huì)一體化，行政力量和行政基礎(chǔ)在社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用。改革開放后，雖然市場(chǎng)機(jī)制開始滲入到社會(huì)領(lǐng)域，但是行政力量和行政基礎(chǔ)在社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用的格局依然沒有太大改變。社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)重要內(nèi)容就是培育公民社會(huì)，發(fā)展社會(huì)主義民主，壯大社會(huì)自治組織，使政權(quán)與社會(huì)矛盾之間有緩沖地帶，有中間隔離層，這樣既可以大大減少社會(huì)矛盾產(chǎn)生的數(shù)量，同時(shí)也可以弱化社會(huì)矛盾對(duì)社會(huì)制度的直接對(duì)抗?，F(xiàn)在，許多政府部門改進(jìn)工作作風(fēng)，在農(nóng)村和城市社區(qū)公共服務(wù)中心設(shè)立辦事窗口，簡(jiǎn)化辦事程序，方便了群眾，改善了干群關(guān)系。但是，還有一些政府部門不是去努力減少權(quán)力與社會(huì)矛盾的摩擦，而是在“創(chuàng)新”的旗幟下，不斷擴(kuò)充自己的權(quán)責(zé)，并將權(quán)責(zé)向下延伸到村民委員會(huì)和居民委員會(huì)。由于財(cái)權(quán)不隨事權(quán)向下轉(zhuǎn)移，村民委員會(huì)和居民委員會(huì)一方面要“貼錢”替上級(jí)辦事，另一方面還要接受上級(jí)“考評(píng)”，甚至可能出現(xiàn)被“一票否決”的情況。問題的嚴(yán)重性還在于，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)原本是村民和居民的自治組織，現(xiàn)在由于一些地方的上級(jí)職能部門將行政權(quán)力延伸至村民委員會(huì)、居民委員會(huì)，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的干部?jī)叭怀闪恕俺怨绎垺钡摹罢ぷ魅藛T”，基層民主和基層自治嚴(yán)重削弱。

九、重現(xiàn)代技術(shù) 輕群眾工作

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，說(shuō)到底就是做人的工作，做群眾工作。做好人的工作，做好群眾工作，要講究方式方法?，F(xiàn)在有的地方社會(huì)管理工作“見物不見人”，重視物質(zhì)條件建設(shè)，忽視思想政治工作，重視現(xiàn)代科技裝備，忽視群眾工作，認(rèn)為只要實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理手段的現(xiàn)代化，就能有效地防范和化解各種社會(huì)矛盾。殊不知，現(xiàn)代技術(shù)裝備的先進(jìn)和物質(zhì)條件的改善，都不能取代黨的群眾工作的重要地位。當(dāng)前在一些地方存在這樣一些現(xiàn)象:群眾反映的問題越來(lái)越復(fù)雜，干部處理問題的方法卻越來(lái)越簡(jiǎn)單;工作手段越來(lái)越專業(yè)，應(yīng)付復(fù)雜局勢(shì)的辦法卻越來(lái)越少;部門和干部的管理職能越來(lái)越強(qiáng)，對(duì)群眾的服務(wù)意識(shí)卻越來(lái)越差。有些干部工作作風(fēng)不扎實(shí)，甚至存在工作浮漂、官僚主義、形式主義等問題，政策落實(shí)有死角，或執(zhí)行政策走了樣，以致上情不能下達(dá)，下情不能上傳，造成干群關(guān)系緊張。這些問題存在的一個(gè)重要原因，就是干部做群眾工作的能力與水平不能適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展的需要。

緊密聯(lián)系群眾是我黨最大的政治優(yōu)勢(shì)，脫離群眾是我黨最大的危險(xiǎn)。我們要把加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理作為新時(shí)期加強(qiáng)和創(chuàng)新群眾工作來(lái)做。我們要按照胡錦濤總書記的要求，“始終把群眾的利益放在第一位，在各項(xiàng)工作各個(gè)環(huán)節(jié)都細(xì)心研究群眾的利益，關(guān)心群眾疾苦，體察群眾情緒，努力運(yùn)用說(shuō)服教育、示范引導(dǎo)和提供服務(wù)等方法，做好新形勢(shì)下的群眾工作，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾不斷前進(jìn)。領(lǐng)導(dǎo)干部必須深入基層、深入群眾，特別是要到最困難的地方去，到群眾意見多的地方去，到工作推不開的地方去，同那里的干部和群眾一道，努力排憂解難，化解矛盾，打開工作局面”②。同時(shí)，“做宣傳群眾、教育群眾的工作，要講究方式方法，善于擺事實(shí)、講道理，努力做到深入淺出、以理服人，使群眾能聽得明白、聽得進(jìn)去，真正產(chǎn)生實(shí)際效果。各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部都要深入群眾、深入基層，著力提高宣傳群眾、組織群眾的本領(lǐng)，善于在服務(wù)群眾的過程中做好宣傳群眾、教育群眾的工作，把廣大群眾凝聚在黨和政府周圍，共同為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而奮斗”③。

十、重“屬地管理” 輕上級(jí)責(zé)任

目前，許多地方社會(huì)管理實(shí)行的是屬地管理。屬地管理作為行政管理的一種模式，有其存在的合理性。然而在現(xiàn)實(shí)中，一些地方往往把屬地管理絕對(duì)化和模式化，把一切責(zé)任和矛盾都推給基層，使基層不堪重負(fù)。以安全生產(chǎn)為例，安全生產(chǎn)的管理職能是由相關(guān)職能部門來(lái)承擔(dān)的，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、生產(chǎn)企業(yè)或社區(qū)根本就沒有此項(xiàng)管理和監(jiān)督職能，然而一旦發(fā)生安全事故，“屬地”的相關(guān)人員都要因此負(fù)連帶責(zé)任而受到懲罰，這顯然有失公平，也解決不了實(shí)際問題。

現(xiàn)實(shí)中，屬地管理中普遍存在著責(zé)與權(quán)分離、權(quán)與利分離的現(xiàn)象，讓基層行政處于兩難境地:一方面，沒有法律授權(quán)的基層組織如果“積極作為”，就會(huì)變成“亂政”和“擾民”，容易激化矛盾。另一方面，基層如果“不作為”，又容易成為瀆職的“第一責(zé)任人”，在進(jìn)退之間，難以找到自己的位置，從而“無(wú)所作為”。近年來(lái)基層出現(xiàn)的種種問題和矛盾，其根源大多不是因?yàn)榛鶎拥牟蛔鳛椋且驗(yàn)榛鶎拥臒o(wú)法作為。因?yàn)樵S多問題和矛盾往往與上級(jí)制定的有關(guān)政策有偏差或脫離實(shí)際有關(guān)。上級(jí)部門如果不去檢討自己的工作是否缺位或失職，也不去反思政策是否存在偏差或是否需要調(diào)整，任由一些上級(jí)主管部門以“屬地管理”為由將責(zé)任推給基層，那么，基層發(fā)生的問題與矛盾，不僅使基層有苦難言，而且也使基層永遠(yuǎn)陷于難以解決的問題和矛盾之中。因此，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理過程中，只有加強(qiáng)上級(jí)部門的責(zé)任意識(shí)，正確對(duì)待基層的問題與矛盾，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新。

不容否認(rèn)，社會(huì)管理創(chuàng)新工作在各級(jí)政府的大力推動(dòng)下有很大進(jìn)展，取得了顯著成績(jī)。但是作為一項(xiàng)嶄新、宏大的社會(huì)工程，社會(huì)管理創(chuàng)新在研究、探索與實(shí)踐中，難免會(huì)有一些曲折與失誤。本文對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理工作存在的一些誤區(qū)進(jìn)行歸納與分析，意在推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新工作的科學(xué)化。

注釋

①關(guān)武君:《天價(jià)維穩(wěn)不是長(zhǎng)久之計(jì)》，《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2010年5月27日。②胡錦濤:《在“三個(gè)代表”重要思想理論研討會(huì)上的講話》，《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第371—372頁(yè)。③胡錦濤:《做好當(dāng)前黨和國(guó)家的各項(xiàng)工作》，《十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(中)，中央文獻(xiàn)出版社，2006年，第317頁(yè)。

C916

A

1003—0751(2011)06—0113—05

2011—08—29

2011年度江蘇省南通社會(huì)科學(xué)基金課題《南通社會(huì)管理實(shí)踐再創(chuàng)新研究》(2011ANT001)系列論文之一。

季建林，男，中共南通市委黨校教授(南通 226007)。

戚小倩，女，中共南通市委黨校講師(南通 226007)。

責(zé)任編輯:海 玉