邸乘光 賈紹俊

積極推進(jìn)機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)*
——對合肥市黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)的調(diào)查與思考

邸乘光 賈紹俊

黨政機關(guān)黨內(nèi)民主是黨內(nèi)民主的最重要的組成部分。近年來，合肥市黨政機關(guān)在發(fā)展黨內(nèi)民主方面做了很多探索，取得了一些成效，但同時也還存在著一些問題。進(jìn)一步發(fā)展黨政機關(guān)黨內(nèi)民主，還需要多方面的探索和努力，其中，最主要的是:要把尊重黨員主體地位作為推進(jìn)黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)的前提;要把保障黨員民主權(quán)利作為推進(jìn)黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)的根本;要把完善民主決策機制作為推進(jìn)黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)的關(guān)鍵。

黨政機關(guān);黨內(nèi)民主;黨員主體地位;黨員民主權(quán)利

黨內(nèi)民主是黨的生命?！耙詳U大黨內(nèi)民主帶動人民民主。當(dāng)前，無論是從黨的自身建設(shè)要求來看，還是從人民民主發(fā)展需要來看，都已經(jīng)把發(fā)展黨內(nèi)民主這一重大課題擺到了全黨面前。黨政機關(guān)黨內(nèi)民主是黨內(nèi)民主最重要的組成部分。為深入了解黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)的現(xiàn)狀，探索進(jìn)一步加強和推進(jìn)黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)的途徑和措施，筆者于2009年集中在安徽省合肥市及所屬廬陽區(qū)、肥西縣開展了黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)情況的調(diào)查。本次調(diào)查主要采取問卷調(diào)查、座談討論和個別訪談的形式進(jìn)行。分別在市直、區(qū)直、縣直機關(guān)召開了座談會，調(diào)查對象涉及市、區(qū)、縣直機關(guān)不同部門、不同年齡、不同黨齡、不同學(xué)歷、不同職級的黨員。設(shè)計了有關(guān)機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)的調(diào)查問卷，發(fā)放300份，收回有效問卷283份。本報告主要根據(jù)座談、訪談和問卷統(tǒng)計結(jié)果，就合肥市黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)的基本現(xiàn)狀、存在問題及原因進(jìn)行概述和分析，并對進(jìn)一步加強和推進(jìn)黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)提出一些意見和建議。

一、近年來機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)的基本狀況

近年來，合肥市黨政機關(guān)自覺堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，根據(jù)中央關(guān)于以改革創(chuàng)新精神全面推進(jìn)新的偉大工程的總體部署，切實加強黨的建設(shè)，包括加強黨內(nèi)民主建設(shè)。通過加強黨內(nèi)民主教育、拓寬黨內(nèi)民主渠道、完善黨內(nèi)民主制度等基本措施，積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)實踐，使機關(guān)黨內(nèi)民主得到進(jìn)一步發(fā)展。

(一)黨政機關(guān)黨員民主意識不斷增強

合肥市黨政機關(guān)在深入開展先進(jìn)性教育和學(xué)習(xí)實踐活動的同時，緊緊圍繞保障黨員主體地位和民主權(quán)利、發(fā)揮黨組織和廣大黨員的積極性主動性創(chuàng)造性、增強黨的創(chuàng)新活力，不斷加強尊重黨員主體地位、推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)方面的教育。各黨政機關(guān)黨組織把《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等作為黨政機關(guān)黨內(nèi)民主教育的重要內(nèi)容，把黨員權(quán)利和義務(wù)教育統(tǒng)一起來，把提高黨員主體意識作為推進(jìn)機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)的基礎(chǔ)性工程來抓，增強了黨員的主體意識，提高了黨員的民主素養(yǎng)。問卷統(tǒng)計結(jié)果顯示，在被調(diào)查者中，近85%的人對黨員基本權(quán)利的內(nèi)容非常熟悉或基本了解;86.9%的人熟悉和了解《黨章》規(guī)定的黨員“八項權(quán)利”;50.5%的人認(rèn)為自己對黨內(nèi)生活的參與是“積極主動、熱情很高”的;69.6%的人表示在黨內(nèi)會議上會“公開表達(dá)”自己的意見;絕大多數(shù)被調(diào)查者表示現(xiàn)在對落實黨員民主權(quán)利、推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)比以往更加重視。所有這些，為黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)奠定了重要基礎(chǔ)。

(二)黨政機關(guān)黨內(nèi)民主制度逐步完善

發(fā)展黨內(nèi)民主，教育是基礎(chǔ)，制度是關(guān)鍵。合肥市黨政機關(guān)在推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的實踐中，在注重加強黨內(nèi)民主教育、提高黨員民主意識的同時，也高度重視黨內(nèi)民主制度建設(shè)，在完善黨內(nèi)民主制度方面做了一些努力和嘗試，使機關(guān)黨內(nèi)民主制度不斷得以完善。

1.進(jìn)一步完善黨務(wù)公開制度。黨務(wù)公開是黨內(nèi)民主的前提，知情權(quán)是黨員最基本的民主權(quán)利。目前，在黨務(wù)公開方面，合肥市黨政機關(guān)基本上形成了較為統(tǒng)一的認(rèn)識，各機關(guān)黨組織正在為建設(shè)“陽光黨務(wù)”而努力。他們按照“凡與黨員群眾利益密切相關(guān)的重要事項及黨員群眾關(guān)心的黨內(nèi)熱點問題，只要不涉及黨內(nèi)秘密，在研究決定之前，都要在適當(dāng)范圍內(nèi)進(jìn)行公開，廣泛聽取意見”的基本要求，結(jié)合建立和完善“黨內(nèi)重要事項通報制”、“黨內(nèi)重要事項研討制”、“黨代表或黨員聽證制”、“黨員意見征集制”，以及適當(dāng)擴大各級黨的代表大會會議文件征求意見稿的征求意見范圍等，進(jìn)一步推進(jìn)黨務(wù)公開。按照“目標(biāo)任務(wù)常年公開，經(jīng)常性工作定期公開，階段性工作逐步公開，臨時性工作隨時公開”的總體要求，充分利用黨務(wù)公開欄、各種黨內(nèi)會議，以及現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)辦公設(shè)備等不斷地改革和創(chuàng)新黨務(wù)公開的形式。

2.進(jìn)一步完善黨內(nèi)選舉制度。黨員的民主選舉權(quán)是黨員“最基本的、最重要的權(quán)力”。合肥市黨政機關(guān)黨組織將改革選舉制度作為推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的突破口，通過保障黨員“最基本的、最重要的權(quán)力”來促進(jìn)黨內(nèi)民主獲得實質(zhì)性的進(jìn)展。2007年合肥市黨政機關(guān)黨組織成功完成了換屆選舉。在選舉的過程中，進(jìn)一步落實和完善“公推直選”制度，擴大差額選舉和直接選舉的范圍，改革和完善候選人提名制度，嘗試建立科學(xué)民主的選舉程序，從而保障了黨員的選舉權(quán)。

3.進(jìn)一步完善意見表達(dá)機制。黨員能否充分表達(dá)自己的意見和建議，是黨員參與權(quán)落實情況的重要體現(xiàn)，也是衡量黨內(nèi)民主發(fā)展程度的重要尺度。合肥市機關(guān)黨組織在制定本部門和單位的各項具體規(guī)章制度、年度計劃、學(xué)習(xí)活動安排時，堅持通過各種方式自下而上地廣泛征集和聽取黨員群眾意見和建議，并對其中正確的意見和建議及時加以吸收;許多機關(guān)黨組織還實行了“一把手”或領(lǐng)導(dǎo)班子成員與普通黨員“定期見面會”、“不定期接待日”等制度，以及通過設(shè)立意見箱、“領(lǐng)導(dǎo)專線”、“網(wǎng)上留言”等渠道和方式，及時了解黨員群眾的意見和建議，解決黨員群眾反映的各種問題，從而保障了黨員的參與權(quán)。

4.進(jìn)一步完善黨內(nèi)監(jiān)督機制。黨內(nèi)監(jiān)督是黨內(nèi)民主的重要表現(xiàn)。黨員對黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督，是黨員民主權(quán)利的一個重要方面。近年來，合肥市黨政機關(guān)將黨員監(jiān)督權(quán)的落實作為推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的一項重要工作來抓，很多部門和單位一方面不斷完善“黨內(nèi)報告制度”，通過機關(guān)黨組織向黨員大會定期報告工作等方式來加強黨內(nèi)監(jiān)督;另一方面不斷拓寬監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督機制，通過進(jìn)一步完善述職述廉、民主評議、談話誡勉、民主生活會、重大事項報告等制度，做好群眾來信、來訪和舉報工作等途徑和方式，加強對領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督，形成了多層次、多角度的監(jiān)督合力，增強了監(jiān)督的實效，從而保障了黨員的監(jiān)督權(quán)。

(三)黨政機關(guān)黨內(nèi)民主途徑不斷拓寬

合肥市一些黨政機關(guān)黨組織在強化黨內(nèi)民主教育、完善黨內(nèi)民主制度的同時，還結(jié)合本部門的實際積極探索推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的途徑和方式。廬陽區(qū)通過試行機關(guān)黨員首議制，進(jìn)一步探索落實黨員知情權(quán)的新途徑。區(qū)機關(guān)按照“重要文件黨內(nèi)先傳達(dá)、重大事項黨員先知道、重大問題黨員先討論、重大決策黨員先行動”的“四先”要求，對事關(guān)黨政機關(guān)發(fā)展大局的重大事項以及黨員、群眾關(guān)注的焦點、熱點、難點問題，廣泛征集和聽取黨員的意見建議，讓黨員“先知道、先討論、先行動”，有力地推進(jìn)了區(qū)機關(guān)黨組織決策的民主化、科學(xué)化。目前該區(qū)正在進(jìn)一步探索建立和完善一套適合該區(qū)機關(guān)實際的“首議制”實施辦法和程序，推動該項制度逐步走向成熟和完善。

部分黨政機關(guān)黨組織在換屆選舉中嘗試引入競爭機制，采用“見面活動、競選演說、責(zé)任承諾、接受咨詢”等競選規(guī)則和程序，使政治素質(zhì)高、工作能力強、年輕有為、熱心黨務(wù)的同志通過參加競選走上機關(guān)黨組織領(lǐng)導(dǎo)崗位。有的單位正在試行中層以上領(lǐng)導(dǎo)干部職位競爭上崗制，使機關(guān)的優(yōu)秀黨員特別是年輕黨員通過公平競爭走向領(lǐng)導(dǎo)崗位，大大提高了黨員的工作熱情、政治感情和民主激情，對推進(jìn)黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)起到了重要的促進(jìn)作用。

二、黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)存在問題及原因分析

(一)黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)存在的主要問題

1.黨員民主權(quán)利意識仍較淡薄，黨內(nèi)民主建設(shè)缺乏思想動力。隨著黨內(nèi)民主建設(shè)的加強，機關(guān)黨員民主意識不斷提升，但與機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)對黨員民主意識的要求相比，部分黨員的民主意識仍顯淡薄。問卷統(tǒng)計結(jié)果顯示，尚有51.9%的被調(diào)查者不知道“黨員是黨內(nèi)權(quán)力的主體”。在座談和訪談中，部分黨員對于黨員的知情權(quán)、選舉權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)了解的并不是很多，而對于黨員的其他權(quán)利更是知之甚少。這些都表明，部分黨政機關(guān)黨員的民主素養(yǎng)還較低，對自身的民主權(quán)利認(rèn)識不夠，維護(hù)或行使民主權(quán)利的意愿不強;一些黨員的民主意識淡薄，實現(xiàn)自我權(quán)利的信心不足，順從、依賴、附和心理比較嚴(yán)重;在一些黨內(nèi)活動中，“不敢講話”、“不講真話”的問題依然存在。這就使得黨內(nèi)民主建設(shè)在一定程度上缺少了主體思想保證和精神動力。

2.黨政機關(guān)黨內(nèi)民主氛圍不濃，黨內(nèi)民主建設(shè)缺乏良好的民主環(huán)境。黨內(nèi)民主的發(fā)展離不開民主的環(huán)境和氛圍。然而，在當(dāng)前的黨內(nèi)生活中，很多黨政機關(guān)都還沒有真正形成良好民主的環(huán)境和濃厚的民主氛圍，主要表現(xiàn)為:有些黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部對黨員的主體地位認(rèn)識不足、尊重不夠，在黨內(nèi)生活中忽視黨員的意見建議;在黨內(nèi)民主決策和民主管理上，一些黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部也不是真心實意地想讓普通黨員或代表真正參與進(jìn)來;有些領(lǐng)導(dǎo)雖然嘴上大講“民主”、“平等”，但是心里還是對“不同意見的黨員”持抵觸和反對情緒，甚至對勇于批評和敢于監(jiān)督者進(jìn)行打擊報復(fù)。這都在一定程度上影響了黨員民主意識的增強和民主參與積極性的提高。

3.機關(guān)黨內(nèi)民主制度落實不到位，黨員民主權(quán)利缺乏有效保障。加強黨內(nèi)民主建設(shè)，制度是關(guān)鍵。如果黨內(nèi)民主制度不健全，或雖然建立了各種制度，但不能得到很好地遵守和執(zhí)行，黨內(nèi)民主建設(shè)也就會失去有效的制度保障。問卷統(tǒng)計結(jié)果顯示，49.1%的被調(diào)查者認(rèn)為“黨員行使權(quán)利缺乏有效保障”是當(dāng)前發(fā)展黨內(nèi)民主的首要障礙;74.9%的黨員認(rèn)為目前基層黨內(nèi)選舉方式“需要改進(jìn)”或是“應(yīng)當(dāng)改革”。當(dāng)前雖然很多黨員的民主意識在不斷增強，但是由于黨內(nèi)民主制度執(zhí)行不到位，黨員的各項民主權(quán)利只能處于“應(yīng)然”狀態(tài)，得不到很好的落實。

4.黨內(nèi)監(jiān)督仍是黨內(nèi)民主建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。黨內(nèi)監(jiān)督作為黨內(nèi)民主建設(shè)的重要內(nèi)容，既是黨員民主權(quán)利得以實現(xiàn)的主要途徑，也是黨內(nèi)民主建設(shè)的重要保障。但目前機關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督仍較困難，特別是“黨政‘一把手’監(jiān)督難”的問題仍較突出。在黨政機關(guān)監(jiān)督體系中，“一把手”的絕對權(quán)力導(dǎo)致普通黨員面對“一把手”時往往處于“想監(jiān)督而不敢監(jiān)督”、“敢監(jiān)督而監(jiān)督不了”、“監(jiān)督了又被‘打擊報復(fù)’”等多種困境之中，這就嚴(yán)重挫傷了黨員監(jiān)督的積極性，使不少黨員喪失了監(jiān)督的信心和勇氣。問卷統(tǒng)計結(jié)果顯示，有24.4%和33.7%的被調(diào)查者表示，自己在黨內(nèi)會議上不“公開表達(dá)自己的意見”主要是基于擔(dān)心“會受到孤立或報復(fù)”和“領(lǐng)導(dǎo)人不喜歡聽到不同的意見”的考慮。

(二)黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)存在問題的成因分析

1.傳統(tǒng)政治文化和舊的思想觀念的影響。我國是一個有著數(shù)千年封建專制歷史的國家，缺乏民主傳統(tǒng)，公民權(quán)利意識淡漠。長期以來，“官本位”、“家長制”及其延伸出來的“唯權(quán)唯上”的“特權(quán)思想”、“等級觀念”，都深深地影響著每一個中國人，也影響著黨內(nèi)民主的發(fā)展。正是這些傳統(tǒng)政治文化和舊的思想觀念的影響，使我們的一些領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏民主觀念，在黨內(nèi)生活中習(xí)慣于被人們服從和附和，聽不得“不同意見”和“不同聲音”。至于一些普通黨員，由于“等級”思想的影響，在黨內(nèi)生活中缺乏參與意識、競爭意識，不敢提出批評意見，不敢亮出自己的不同觀點，不敢講真話、講實話。

2.黨員主體地位未得到充分尊重和落實。發(fā)展黨內(nèi)民主，最根本的就是要尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利。但是，從一些黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)的實踐看，一些單位的領(lǐng)導(dǎo)干部對尊重黨員主體地位和保障黨員民主權(quán)利的重要性認(rèn)識不足，黨員主體地位并沒有得到充分尊重，黨員民主權(quán)利也沒有得到切實保障。長期以來形成的黨員處于“被動”、“順從”的“客體”地位尚未得到根本改變。黨員主體地位得不到充分尊重，黨內(nèi)民主建設(shè)也就缺少了主體保證。

3.黨內(nèi)民主制度可操作性和約束力不強。改革開放以來我們黨在黨內(nèi)民主制度建設(shè)方面做了很多努力，形成了覆蓋面較廣的黨內(nèi)民主制度，內(nèi)容涉及到黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各個方面。但從制度實施情況來看，一些制度可操作性不強，缺少剛性約束力和強度執(zhí)行力，極易在現(xiàn)實的黨內(nèi)生活中被形式化。特別是有些制度對于黨員權(quán)利雖然做了規(guī)定，但是對于侵害黨員權(quán)利的行為該怎樣懲戒并沒有規(guī)定;有些制度規(guī)定雖然在內(nèi)容上有所涉及，但是過于抽象，不同程度地存在宏觀指導(dǎo)多、微觀約束少的問題。

三、進(jìn)一步加強黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)的建議

黨的十七大明確提出要“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進(jìn)黨務(wù)公開，營造黨內(nèi)民主討論環(huán)境”①。這一基本要求，為我們進(jìn)一步加強黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)提供了科學(xué)指導(dǎo)。

(一)把尊重黨員主體地位作為推進(jìn)黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)的前提

“黨內(nèi)民主從本質(zhì)上講，就是全體黨員在黨內(nèi)當(dāng)家作主的政治權(quán)利和政治制度，黨員主體地位的實現(xiàn)程度是衡量黨內(nèi)民主發(fā)展程度的重要標(biāo)尺。”②因此，在推進(jìn)機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)時，必須把尊重和落實黨員主體地位作為重要前提。

1.建立健全黨員主體意識和民主觀念培養(yǎng)教育的長效機制。發(fā)展黨內(nèi)民主，應(yīng)把增強黨政機關(guān)黨員主體意識和民主觀念作為首要環(huán)節(jié)，通過各種學(xué)習(xí)教育活動和實踐鍛煉使廣大黨員認(rèn)識到自己的主體地位，形成“黨員是主體”、“黨內(nèi)民主就是黨員在黨內(nèi)當(dāng)家作主”的共識，從而增強主體意識和民主觀念，為發(fā)展黨政機關(guān)黨內(nèi)民主奠定一個良好的思想基礎(chǔ)。一是要不斷拓展和創(chuàng)新教育的內(nèi)容和形式。各黨政機關(guān)黨組織可以通過黨員學(xué)習(xí)日、“三會一課”、網(wǎng)絡(luò)交流、專題討論、黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部輪流上黨課等途徑和方式，組織黨員、干部認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章和黨內(nèi)法規(guī)，學(xué)習(xí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于發(fā)展黨內(nèi)民主、保障黨員民主權(quán)利的一系列重要論述，提高對黨內(nèi)民主建設(shè)重要性和必要性的認(rèn)識，增強黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展黨內(nèi)民主的責(zé)任感、緊迫感和自覺性。二是要制定系統(tǒng)的學(xué)習(xí)規(guī)劃，加強黨內(nèi)民主教育和培訓(xùn)。各級黨組織應(yīng)把加強黨內(nèi)民主教育作為一項長期的任務(wù)，把增強民主觀念、提高民主素質(zhì)與黨的先進(jìn)性建設(shè)結(jié)合起來，把理論教育和實踐養(yǎng)成結(jié)合起來，結(jié)合機關(guān)的實際制定出系統(tǒng)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)計劃。按照系統(tǒng)覆蓋、重點突出、難點解疑的要求，組織編寫黨內(nèi)民主知識學(xué)習(xí)材料，聘請有關(guān)專家為機關(guān)黨員上黨課、辦講座、做輔導(dǎo)，使黨員牢固樹立主體意識和民主觀念。三是要建立考評制度，切實提高學(xué)習(xí)效果。各黨政機關(guān)黨組織應(yīng)按照學(xué)習(xí)計劃，定期對黨員干部的學(xué)習(xí)成效進(jìn)行測評，并采取一定的獎懲措施。應(yīng)把學(xué)習(xí)效果和年度評優(yōu)聯(lián)系起來，促使機關(guān)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部重視黨員的學(xué)習(xí)教育，提高學(xué)習(xí)教育的成效。

2.加強黨政機關(guān)黨內(nèi)民主環(huán)境建設(shè)，營造濃厚的黨內(nèi)民主氛圍。黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)中存在的一些問題，尤其是黨員主體意識和民主觀念的淡薄，都與黨內(nèi)缺乏良好的民主環(huán)境有關(guān)。營造良好的黨內(nèi)民主環(huán)境是推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的基本條件。黨政機關(guān)黨組織應(yīng)通過不斷優(yōu)化黨內(nèi)政治環(huán)境，逐步清除“官本位”、“家長制”等傳統(tǒng)觀念的影響，營造平等、民主的良好氛圍。要克服“黨內(nèi)民主環(huán)境是看不見、摸不著”的錯誤想法，把黨內(nèi)民主環(huán)境建設(shè)與黨員民主素質(zhì)的提高、黨內(nèi)民主制度的落實以及黨員各項民主權(quán)利的保障等具體工作結(jié)合起來，努力營造“學(xué)民主、講民主、建民主”的良好氛圍。

3.多方打造平臺，為黨政機關(guān)黨員提高民主實踐能力創(chuàng)造載體。廣大黨員只有具備一定的民主能力特別是民主參與能力，才能在黨內(nèi)選舉、黨內(nèi)監(jiān)督等現(xiàn)實的民主活動中發(fā)揮主體作用。實踐表明，實踐鍛煉是提高黨員主體意識和培養(yǎng)黨員民主能力最為有效的途徑和手段。因此，在提高黨員民主能力方面必須多方打造實踐平臺，為黨員提高民主能力提供具體載體和空間。一是應(yīng)重點抓好“民主生活會”、“黨員議事會”、“黨員聽證會”、“黨員代表大會”、“黨員民主評議”等黨內(nèi)民主會議或活動，提高黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性和主動性，發(fā)揮黨員在這些會議或活動中的作用;積極推進(jìn)“兩推一選”、“公推直選”等黨內(nèi)選舉形式的試驗、改革、拓展和完善，引導(dǎo)和鼓勵黨員積極參與，在參與中增強主體意識，強化民主觀念，提高民主能力。二是應(yīng)高度重視黨員代表在黨的日常生活和黨內(nèi)事務(wù)中作用的發(fā)揮，讓黨代表定期開展一些調(diào)查、督察等活動，建立與地方黨委及其部門之間的溝通機制，及時傳遞黨情民意，充分發(fā)揮其在黨內(nèi)重大決策過程中的參謀作用。三是應(yīng)發(fā)展和創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)接待日、網(wǎng)上論壇、網(wǎng)上黨課、黨員講座等活動方式和載體，疏通黨員合理訴求的表達(dá)渠道，形成點對點、點對面的多種信息流，對黨員反映的重大問題、提出的重要意見建議，要認(rèn)真辦理和及時反饋，做到件件有著落、事事有回音。

(二)把保障黨員民主權(quán)利作為推進(jìn)黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)的根本

黨員民主權(quán)利的實現(xiàn)程度是黨內(nèi)民主發(fā)展的首要標(biāo)志。加強黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)，必須以保障黨員的民主權(quán)利為根本，不斷完善和落實黨內(nèi)各項制度，為黨內(nèi)民主建設(shè)提供切實的制度保障。

1.把落實黨內(nèi)民主制度作為推進(jìn)機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)的重中之重。經(jīng)過多年的制度建設(shè)，我們黨已經(jīng)形成了一系列的規(guī)章制度。事實上，黨員民主權(quán)利得不到很好落實，最根本的原因不在于沒有制度，而在于制度執(zhí)行不力、落實不到位。因此，不僅要繼續(xù)完善和創(chuàng)新黨內(nèi)民主制度，更要抓好各項民主制度的執(zhí)行，以確保黨員各項民主權(quán)利的落實。各黨政機關(guān)黨組織尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部要轉(zhuǎn)變觀念，改變以往把原因和責(zé)任全部歸咎于黨內(nèi)制度不完善、不健全的“推脫心理”和一切都等靠上級黨組織決策決定的“依靠心理”，勇于創(chuàng)新，不斷探索適合黨政機關(guān)實際的推進(jìn)黨內(nèi)民主的具體途徑和形式;各黨政機關(guān)黨組織尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部還要深刻認(rèn)識落實黨內(nèi)民主制度對于黨內(nèi)民主建設(shè)的重要意義，把制度的落實作為黨內(nèi)民主建設(shè)的重中之重，通過多種途徑和渠道保障黨員各項民主權(quán)利的落實。

2.把推進(jìn)黨務(wù)公開作為推進(jìn)黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)的重要突破口

黨務(wù)公開是黨內(nèi)民主的本質(zhì)要求和前提條件。在推進(jìn)機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)中，應(yīng)以黨務(wù)公開為重要突破口，不斷提高黨務(wù)公開的質(zhì)量，增強黨組織工作的透明度，為發(fā)展黨內(nèi)民主奠定基礎(chǔ)。一是要擴寬公開內(nèi)容。各級黨組織要堅持“實事求是、面向基層、內(nèi)容真實、結(jié)果客觀”的原則，切實實行黨務(wù)公開，充分保證黨員的知情權(quán)。各機關(guān)黨組織除了應(yīng)將黨組織設(shè)置、班子成員分工、重大決策、廉潔自律、考核獎懲等基本情況及時公開外，對廣大黨員普遍關(guān)心的黨內(nèi)熱點、難點問題，容易出現(xiàn)以權(quán)謀私、滋生腐敗、引發(fā)不公的重大事項，關(guān)系到黨員群眾切身利益的各類事項等，只要不涉及黨內(nèi)秘密，都應(yīng)及時公開，并注意更新，保證黨務(wù)公開“常態(tài)化”。二是要規(guī)范公開程序。各黨政機關(guān)黨組織應(yīng)按照“事前公開、征求意見，決策公開、民主討論，結(jié)果公開、接受監(jiān)督”的程序，將黨務(wù)公開貫穿于黨內(nèi)重要事務(wù)的醞釀、決策、實施的全過程。在法紀(jì)許可的范圍內(nèi)，把“公開”滲透于權(quán)力運作的諸多環(huán)節(jié)中，貫穿于黨內(nèi)權(quán)力運作的方方面面，提高黨員在黨內(nèi)民主決策、權(quán)力監(jiān)督中的積極作用。另外各機關(guān)黨組織應(yīng)不斷建立健全黨內(nèi)情況通報和反映制度，疏通和拓寬渠道，使黨內(nèi)重大事情能夠在黨內(nèi)及時傳達(dá)，讓黨員優(yōu)先知道，激發(fā)黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性。三是要創(chuàng)新公開形式。各機關(guān)黨組織要以黨務(wù)公開欄為主體，進(jìn)一步利用好網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視、報紙等多種信息平臺，通過建立“新聞發(fā)言人制度”、“電視專欄”、“領(lǐng)導(dǎo)熱線”、“網(wǎng)絡(luò)互動”、“專家解讀”等欄目，采取“定期公開”、“定時公開”或“專題公開”等方式，及時向黨員通報黨組織對重大問題的討論和決策情況，解答黨員關(guān)心的熱點、難點問題和涉及黨員群眾切身利益的具體事項。

3.把加強黨內(nèi)民主監(jiān)督作為推進(jìn)機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。黨政機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是黨政“一把手”是機關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象，也是目前黨內(nèi)最難以監(jiān)督的對象。只有解決對“一把手”和主要領(lǐng)導(dǎo)干部“監(jiān)督難”的問題，才能使“黨內(nèi)監(jiān)督”取得實質(zhì)性進(jìn)展，使黨內(nèi)民主具有現(xiàn)實保證。因此，必須加強對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”的監(jiān)督，打造“全程化”、“全方位”的監(jiān)督機制。一是要健全監(jiān)督體系，暢通監(jiān)督渠道。各機關(guān)黨組織要在認(rèn)真貫徹執(zhí)行《黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《基層黨組織工作條例》的基礎(chǔ)上，以形成“上下結(jié)合、內(nèi)外相濟、縱橫交錯、多元并舉”的監(jiān)督體系為目標(biāo)，在黨內(nèi)民主實踐中進(jìn)一步增強民主生活會制度、思想?yún)R報制度、黨建目標(biāo)管理制度等黨內(nèi)監(jiān)督模式的效果，進(jìn)一步建立和完善機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)承諾公示監(jiān)督、述職述廉、重大事項報告等制度，建立并認(rèn)真執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職和罷免制度，在制度上確保黨員的監(jiān)督權(quán)。二是要加強責(zé)任追究，提高監(jiān)督效果。要明確界定領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力和責(zé)任，加強責(zé)任追究，制定具體的責(zé)任追究程序和處罰范圍、程度和方式，對于嚴(yán)重侵害黨員民主權(quán)利的領(lǐng)導(dǎo)干部，以及因獨斷專行導(dǎo)致決策錯誤而造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，都要堅決予以處罰。要努力形成黨內(nèi)監(jiān)督的濃厚氛圍，構(gòu)建黨內(nèi)縱橫交錯的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，以強化監(jiān)督責(zé)任，提高監(jiān)督效果。三是要明確監(jiān)督職責(zé)，形成監(jiān)督合力。要強化黨員群眾的監(jiān)督。形成上級監(jiān)督、集體監(jiān)督、黨員監(jiān)督、群眾監(jiān)督的合力機制。要強化大眾傳媒監(jiān)督。各級黨政機關(guān)特別是紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)利用網(wǎng)絡(luò)信息的開放性、即時性、互動性和保密性強的特點，建立黨員反映意見和舉報黨內(nèi)違法亂紀(jì)行為的網(wǎng)站，暢通黨內(nèi)交流溝通的渠道，為黨內(nèi)民主建設(shè)提供新的途徑。

(三)把完善民主決策機制作為推進(jìn)黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)的關(guān)鍵

決策民主化是發(fā)展黨內(nèi)民主的必然要求。只有在決策過程中注意發(fā)揚民主，努力使決策體現(xiàn)最大多數(shù)黨員的意志、愿望和要求，才能充分調(diào)動黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性和主動性，也才能逐步實現(xiàn)黨內(nèi)決策的民主化、科學(xué)化，并最終在黨內(nèi)建立起充分保障黨員主體地位和民主權(quán)利的民主化制度。

1.完善黨內(nèi)選舉制度，為黨內(nèi)民主化決策提供基本的制度保障。黨內(nèi)民主選舉制度的完善，黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的充分實現(xiàn)，是黨內(nèi)決策民主化的重要前提。因此，黨政機關(guān)黨內(nèi)選舉一定要以最大范圍和最大程度上反映黨員意志為核心，不斷改革和完善黨內(nèi)選舉制度。要從改革和完善候選人提名制度、擴大差額選舉的比例、擴大直接選舉的范圍等方面入手，制定出一套黨政機關(guān)黨內(nèi)選舉的具體辦法和程序。在黨代表及黨政機關(guān)黨組織書記、副書記、委員的確定上，要嚴(yán)格按照選舉程序，充分發(fā)揮黨員在推薦候選人、評議候選人、投票決定入選人員和監(jiān)督入選人員的積極作用，使黨政機關(guān)黨內(nèi)選舉真正體現(xiàn)選舉人的意志，真正選出廣大黨員信任和滿意的黨代表和黨組織領(lǐng)導(dǎo)人，為黨內(nèi)民主決策提供組織上的保證。

2.建立科學(xué)決策程序，最大限度地集中和反映黨員的意見建議。黨政機關(guān)的重大問題、重大事項，必須堅持集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，堅決杜絕在黨政機關(guān)內(nèi)部個人或少數(shù)人決定重大事項的現(xiàn)象。各黨政機關(guān)的黨委、黨組決定黨內(nèi)重大問題時，必須按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行民主表決。表決必須建立在充分民主討論的基礎(chǔ)上，要在組織程序上保證決策的民主性。各黨政機關(guān)黨組織要重視專家分析、論證的作用，把決策咨詢制度作為實現(xiàn)黨內(nèi)決策民主化、科學(xué)化、規(guī)范化的重要保障;還要建立和完善決策失誤責(zé)任追究制度，加強對決策和決策執(zhí)行情況的監(jiān)督，提高決策者的責(zé)任意識。

3.建立科學(xué)民主的干部選拔任用制度，以促進(jìn)黨內(nèi)決策民主。在現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制中，黨內(nèi)決策是否民主在很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)干部的民主素質(zhì)。因此，能否選拔出民主素質(zhì)高的領(lǐng)導(dǎo)干部就成為黨內(nèi)民主決策乃至整個黨內(nèi)民主建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是要完善民主推薦制度。采取黨委提名、基層提名、群眾提名相結(jié)合，署名推薦和無記名推薦相結(jié)合，投票推薦和談話推薦相結(jié)合，集中推薦和平時推薦相結(jié)合，多輪推薦和多層次推薦相結(jié)合，把干部的推薦權(quán)交給黨員和普通群眾。二是完善民主測評制度。在公推公選和領(lǐng)導(dǎo)干部換屆調(diào)整的過程中，要把黨員群眾對擬任候選人的民主測評作為一項重要的內(nèi)容，把測評分值作為選任分值的重要部分計入總分，使黨員民主測評的結(jié)果成為干部能否被選拔任用的重要條件。三是完善民主考察制度。在組織實施考察中，要把黨員干部的民主作風(fēng)作為考察的重要內(nèi)容，采取一崗多人的差額考察、任職時空上的延伸考察、各方面考核結(jié)果綜合運用的多元考察等辦法，及時在機關(guān)黨內(nèi)公開考察信息，公布考核結(jié)果，并將考核結(jié)果作為能否任用的重要依據(jù)，使民主考察制度成為促進(jìn)機關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部加強自身民主作風(fēng)建設(shè)的動力機制。

注釋

①《中共中央關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，《人民日報》2009年9月28日。②李源潮:《推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)增強黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一》，《人民日報》2007年11月1日。

責(zé)任編輯:思齊

D267

A

1003—0751(2011)01—0034—06

2010—11—10

安徽省社會科學(xué)院省領(lǐng)導(dǎo)委托課題《安徽省黨政機關(guān)黨內(nèi)民主建設(shè)調(diào)查研究》(SLDQDKT0902)的階段性成果。

邸乘光，男，安徽省社會科學(xué)院馬克思主義研究所所長，中國特色社會主義研究中心主任，研究員，院學(xué)術(shù)委員會委員，安徽醫(yī)科大學(xué)人文學(xué)院兼職教授，享受國務(wù)院政府特殊津貼專家(合肥230051)。

賈紹俊，男，安徽省社會科學(xué)院中國特色社會主義研究中心研究人員(合肥230051)。