劉志鵬 唐 鳴

法理學(xué)視野下的村民自治權(quán):爭(zhēng)議、歧見(jiàn)與解析*

劉志鵬 唐 鳴

作為村民自治法律問(wèn)題研究的基礎(chǔ)性命題，村民自治權(quán)的研究近年來(lái)逐漸引起人們重視，但我國(guó)學(xué)術(shù)界在村民自治權(quán)的內(nèi)涵與法律性質(zhì)、主體、內(nèi)容等方面均有較多歧見(jiàn)，存在多種不同學(xué)說(shuō)。系統(tǒng)梳理這些不同觀點(diǎn)，并從法理上對(duì)村民自治權(quán)進(jìn)行解析，有助于對(duì)村民自治權(quán)的更好保障。

村民自治權(quán);權(quán)利;權(quán)力;主體;內(nèi)容

新世紀(jì)以來(lái)，村民自治正在不斷走向深化。長(zhǎng)期研究我國(guó)村民自治的徐勇教授在總結(jié)中國(guó)村民自治的建設(shè)時(shí)指出:“村民自治的組織建設(shè)已基本完成，開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)通過(guò)組織重建實(shí)現(xiàn)村民民主權(quán)利的新的歷史時(shí)期。村民自治不僅僅是國(guó)家治理鄉(xiāng)村的一種方式，同時(shí)也是國(guó)家賦予農(nóng)民一項(xiàng)不可剝奪、不可轉(zhuǎn)讓的基本權(quán)利。”①的確，隨著村民自治實(shí)踐的深化，村民自治權(quán)問(wèn)題日益凸顯，成為村民自治法律問(wèn)題研究中的一個(gè)重要的基礎(chǔ)性問(wèn)題。從法理上解析村民自治權(quán)，弄清楚其本質(zhì)，是研究村民自治法律問(wèn)題的基礎(chǔ)命題和進(jìn)一步開(kāi)展村民自治法律問(wèn)題研究的重要前提，也是更好保障村民自治權(quán)的基本要求。

一、村民自治權(quán)的內(nèi)涵與法律性質(zhì)

有關(guān)村民自治權(quán)的內(nèi)涵，我國(guó)學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成一致的論述，出現(xiàn)了眾說(shuō)紛紜的狀況。如張廣修、張景峰認(rèn)為，“村民自治權(quán)是法律確認(rèn)的法定村村民享有的以民主方式自我決定和處理村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)的一種基層自治民主權(quán)利”。郝紅梅認(rèn)為，“村民自治權(quán)是我國(guó)村民通過(guò)村民自治組織依法處理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)的自治權(quán)利和自治權(quán)力”。潘嘉瑋、周賢日認(rèn)為，“村民自治權(quán)是通過(guò)一定形式組織起來(lái)的區(qū)域性群眾組織依據(jù)國(guó)家立法對(duì)一定范圍內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力”。王旭寬認(rèn)為，“村民自治權(quán)是村民在國(guó)家法律范圍內(nèi)，以社會(huì)契約的形式共同行使對(duì)村民自治事務(wù)的議事權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是村民權(quán)利的集合”②。從上述對(duì)村民自治權(quán)涵義的論述中不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)者們主要是從村民自治權(quán)的性質(zhì)、主體與內(nèi)容等方面來(lái)界定其內(nèi)涵的。但從這些表述也可以看出，很多學(xué)者沒(méi)有很好地區(qū)分和明確村民自治權(quán)究竟是權(quán)利還是權(quán)力這一最基本問(wèn)題。實(shí)際上，村民自治權(quán)是“權(quán)利”還是“權(quán)力”的法律性質(zhì)問(wèn)題是界定村民自治權(quán)以及深入研究村民自治權(quán)首先要回答的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。③村民自治的核心是村民自治權(quán)問(wèn)題。目前我國(guó)憲法和法律對(duì)行使村民自治權(quán)的主體、條件和內(nèi)容都較少涉及，并沒(méi)有從法律上明確村民自治權(quán)的性質(zhì)，也就是說(shuō)，村民自治權(quán)究竟是一種國(guó)家權(quán)力或公共權(quán)力，還是一種法律權(quán)利，并不是十分清晰的。關(guān)于村民自治權(quán)的法律性質(zhì)問(wèn)題在學(xué)術(shù)界也存在很大的爭(zhēng)議，主要存在三種代表性的觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)是權(quán)利說(shuō)，主張村民自治權(quán)是一種自治權(quán)利，而不是權(quán)力。很多學(xué)者持這種觀點(diǎn)，如王德志、王禹、張廣修與張景峰、郝耀武等人。王禹認(rèn)為，“村民自治權(quán)是一種自治權(quán)利，而不是自治權(quán)力”。村民自治權(quán)是基層民主自治權(quán)利的一種，具有法定性。村民自治的權(quán)利有兩種，一種是村民個(gè)人可以直接參與行使的自治權(quán)利，如村民參加村民會(huì)議的權(quán)利，村民選舉村民委員會(huì)成員的權(quán)利和被選進(jìn)村民委員會(huì)的權(quán)利，村民監(jiān)督村民委員會(huì)工作的權(quán)利等等;另一種是村民個(gè)人無(wú)法直接參與行使，而必須通過(guò)村民委員會(huì)或村民會(huì)議、村民代表會(huì)議來(lái)行使的自治權(quán)利，如對(duì)本村經(jīng)濟(jì)、治安、文化生活、農(nóng)作物生產(chǎn)規(guī)劃等有關(guān)村民利益的重大事項(xiàng)，必須通過(guò)村民會(huì)議、村民代表會(huì)議或者是村民委員會(huì)決定。但一方面王禹主張村民自治權(quán)只是一種自治權(quán)利而不是自治權(quán)力，另一方面他卻又承認(rèn)，上述村民自治權(quán)中的第二種類(lèi)型對(duì)于村民來(lái)說(shuō)，具有一定的公共權(quán)力性質(zhì)，④可見(jiàn)其觀點(diǎn)也有自相矛盾之處。還有學(xué)者從公權(quán)和私權(quán)角度來(lái)分析認(rèn)知村民自治權(quán)，認(rèn)為村民自治權(quán)屬于私權(quán)，需要私權(quán)救濟(jì)。⑤

權(quán)利說(shuō)最新的研究成果由吉林大學(xué)法理學(xué)博士郝耀武和武漢大學(xué)博士生楊成做出。前者在其2009年完成的博士論文中提出，村民自治權(quán)是規(guī)定在法律中的村民的一種利益，而村民自治本身不包括國(guó)家的強(qiáng)制力因素，村民自治權(quán)屬于權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制，而非權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，基于此，他得出結(jié)論:村民自治權(quán)是權(quán)利，而不是權(quán)力。⑥后者則認(rèn)為，由于村民自治權(quán)的主體是以“村”為自治單位的全體村民，村民自治權(quán)具有本源性、自主性和“利得”性，基于這些理由，村民自治權(quán)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是權(quán)利，而不是權(quán)力。雖然村民委員會(huì)受全體村民的委托行使一定的自治權(quán)，但村民委員會(huì)行使的自治權(quán)卻不具有公權(quán)力性質(zhì)。村民委員會(huì)所行使的自治權(quán)是村民委托其行使的，即使由其行使，它也必須體現(xiàn)村民的意志，以村民的利益為依歸。村民委員會(huì)在行使自治權(quán)時(shí)不能采取強(qiáng)制性措施，它的行使依靠的是來(lái)自農(nóng)村社區(qū)的權(quán)威，即村民對(duì)它的認(rèn)同，而不是該組織自身的權(quán)威，更不是借助國(guó)家的權(quán)威。如果將村民委員會(huì)所行使的自治權(quán)界定為公權(quán)力，將導(dǎo)致村民自治偏離其自治的本質(zhì)，甚至導(dǎo)致村民委員會(huì)將自己的意志強(qiáng)加于村民，最終導(dǎo)致村民自治組織行政化，并進(jìn)而最終導(dǎo)致村民自治權(quán)異化為國(guó)家權(quán)力。因此，將村民自治權(quán)的性質(zhì)界定為村民所享有的自治權(quán)利，是村民自治本質(zhì)屬性的體現(xiàn)。⑦

第二種觀點(diǎn)是權(quán)力說(shuō)，主張村民自治權(quán)是村莊范圍內(nèi)的公共管理權(quán)力。楊成研究后指出，“關(guān)于村民自治權(quán)的性質(zhì)，大部分學(xué)者認(rèn)為村民自治權(quán)是自治權(quán)力”⑧。但據(jù)我們的分析，自治權(quán)的“權(quán)力說(shuō)”主要見(jiàn)于對(duì)民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)自治等地方自治權(quán)的分析，在村民自治領(lǐng)域持權(quán)力說(shuō)的學(xué)者事實(shí)上并不多，且主要集中于上世紀(jì)90年代對(duì)于村民自治機(jī)關(guān)職權(quán)的討論時(shí)使用“權(quán)力”。進(jìn)入21世紀(jì)之后，“權(quán)力說(shuō)”較有代表性的是潘嘉偉和周賢日，他們認(rèn)為，村民自治權(quán)是“通過(guò)一定形式組織起來(lái)的區(qū)域性群眾組織依據(jù)國(guó)家立法對(duì)一定范圍內(nèi)的公共事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力”。但詫異的是，他們?cè)谕恢髦杏终J(rèn)為村民自治權(quán)是“村民的一項(xiàng)權(quán)利”。⑨可見(jiàn)其觀點(diǎn)是自相矛盾的，并沒(méi)有真正把握村民自治權(quán)的本質(zhì)。沈巋則認(rèn)為村民委員會(huì)行使的是一種準(zhǔn)政府組織的權(quán)力。⑩

權(quán)力說(shuō)最新的研究成果由北京大學(xué)博士生田飛龍做出。他指出，就分散化的憲法學(xué)和行政法學(xué)視角而言，村民自治權(quán)當(dāng)屬“民主自治權(quán)利”，但就統(tǒng)一公法學(xué)而言，村民自治權(quán)則屬于一種“社會(huì)公權(quán)力”，認(rèn)為“村民自治權(quán)很容易被統(tǒng)一公法學(xué)解讀為一種社會(huì)公權(quán)力。這一認(rèn)識(shí)超越了憲法學(xué)和行政法學(xué)的分散化視角，以分權(quán)而非主權(quán)的立場(chǎng)肯定了國(guó)家之外的社會(huì)自治的權(quán)力性質(zhì)。只有確定了村民自治權(quán)的社會(huì)公權(quán)力性質(zhì)，我們才能夠理解為何‘指導(dǎo)關(guān)系’的表述是科學(xué)合理并應(yīng)該獲得制度保障的”?。因此他得出一個(gè)初步結(jié)論:在統(tǒng)一公法學(xué)的視野中，村民自治權(quán)是一種社會(huì)公權(quán)力，而不僅僅是“民主自治權(quán)利”;在村民自治權(quán)的外部關(guān)系上，所謂“指導(dǎo)關(guān)系”表述的是國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力的權(quán)力間關(guān)系問(wèn)題，在村民自治權(quán)的內(nèi)部關(guān)系上，村委會(huì)和村民之間是一種自治權(quán)力關(guān)系。

第三種觀點(diǎn)是權(quán)利與權(quán)力雙重屬性說(shuō)，主張村民自治權(quán)具有權(quán)利和權(quán)力的雙重屬性。這種觀點(diǎn)的代表性人物是崔智友博士。他認(rèn)為，就村民而言，它具有權(quán)利的屬性;就村民委員會(huì)而言，它具有權(quán)力的屬性。從我國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的設(shè)置來(lái)看，最基層的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村民自治是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的社區(qū)自治。因此，村民自治權(quán)不屬于“國(guó)家權(quán)力”的范圍。但就村民自治而論，自治權(quán)對(duì)社區(qū)或村內(nèi)部來(lái)說(shuō)，是自治體機(jī)關(guān)管理或辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理權(quán)，這種管理權(quán)對(duì)每個(gè)村民都有約束力。對(duì)社區(qū)或村外部來(lái)說(shuō)，就是排除政府機(jī)構(gòu)干預(yù)村民自治事項(xiàng)的法律權(quán)利。因此，村民自治權(quán)應(yīng)當(dāng)具有兩重性質(zhì)。從來(lái)源上看，村民自治權(quán)是法律賦予村民自治主體的一種權(quán)利，而村民自治主體在行使村民自治權(quán)時(shí)，對(duì)構(gòu)成村民自治主體的每一個(gè)村民來(lái)說(shuō)，又是一種具有內(nèi)部管理色彩的公共權(quán)力，不過(guò)這種公共權(quán)力只能對(duì)村民自治體有效，而不能對(duì)村民自治體之外的法律關(guān)系主體產(chǎn)生法律上的權(quán)力效力。?何澤中博士也持雙重屬性說(shuō)，但他認(rèn)為，村民自治權(quán)既是村民的一種“自治權(quán)力”，又是村民的一種“自治權(quán)利”，是村民所特有的一種“職權(quán)”。在權(quán)利享受和行使過(guò)程中，權(quán)利又成為了一種權(quán)力，如村民的選舉權(quán)，既是一種權(quán)利，又是一種權(quán)力，村民有選舉和被選舉權(quán)利，又有罷免權(quán)力。?此外，張英洪等也認(rèn)為，“自治權(quán)既是一種權(quán)力，也是一種權(quán)利。相對(duì)于地方政府等來(lái)說(shuō)，自治權(quán)就是一種權(quán)力;而相對(duì)于公民參與共同體的活動(dòng)來(lái)說(shuō)則是一種權(quán)利”?。近年來(lái)雙重屬性說(shuō)得到不少人贊同，漸有成為通說(shuō)之勢(shì)。

我們認(rèn)為，村民自治權(quán)的法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)一分為二看待，村民自治權(quán)應(yīng)當(dāng)具有權(quán)利與權(quán)力的雙重屬性。一方面，村民自治權(quán)應(yīng)當(dāng)包括個(gè)體性的村民權(quán)利，作為個(gè)體的村民享有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的自治權(quán)利。這一點(diǎn)已為多數(shù)學(xué)者所接受，茲不贅述。另一方面，村民自治權(quán)又包括團(tuán)體性的村民自治組織權(quán)力。村民自治本質(zhì)上屬于國(guó)家與社會(huì)的分權(quán)，依照新公共管理理論和治理理論，村民自治組織作為村莊公共治理主體，與政府組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等非政府組織一起共同構(gòu)成對(duì)社會(huì)的治理，辦理村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)，行使著一定的管理社會(huì)事務(wù)的公共權(quán)力。在新公共管理和治理理論的視域下，法學(xué)理論也應(yīng)當(dāng)積極實(shí)行研究范式的轉(zhuǎn)換，正視這種國(guó)家與社會(huì)分權(quán)過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題。當(dāng)前，法學(xué)界已經(jīng)基本認(rèn)清了社會(huì)團(tuán)體等非政府組織與政府分享公共權(quán)力的事實(shí)，非政府組織享有公共權(quán)力已經(jīng)成為一種通說(shuō)。我們認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)村村民自治組織和城市社區(qū)自治組織而言，其享有的自治權(quán)與社會(huì)團(tuán)體享有的自治權(quán)具有某種本質(zhì)上的相似性，即都是國(guó)家與社會(huì)的分權(quán)，都具有一定的公共性與自治性，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)是一種準(zhǔn)公共行政組織，村委會(huì)行使的是一種準(zhǔn)公共行政權(quán)力。因此，村民自治組織享有自治權(quán)力、村民自治權(quán)包括公共權(quán)力的屬性，當(dāng)無(wú)疑問(wèn)。基于對(duì)村民自治權(quán)性質(zhì)的這些分析，我們認(rèn)為，村民自治權(quán)的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是指一定區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)村村民和農(nóng)村基層自治組織依法行使的自治權(quán)利和對(duì)村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行管理的公共權(quán)力。

二、村民自治權(quán)的主體

自治權(quán)主體是村民自治權(quán)的一個(gè)核心要素。但關(guān)于村民自治權(quán)的主體究竟應(yīng)當(dāng)包括哪些，在理論上和現(xiàn)實(shí)中都存在較大爭(zhēng)議。對(duì)此，當(dāng)前學(xué)術(shù)界主要存在四種學(xué)說(shuō)。

一是個(gè)人主體說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，村民自治權(quán)的主體是村民個(gè)人，強(qiáng)調(diào)村民自治主體的微觀性、限制性與絕對(duì)性。如何澤中認(rèn)為，村民自治中，自治權(quán)的主體是村民。張廣修、張景峰也持同樣觀點(diǎn)。潘嘉瑋、周賢日也指出，“村民自治權(quán)是一種個(gè)體性權(quán)利。它是每個(gè)‘村民’都享受的權(quán)利，而不是一種集體性、團(tuán)體性的權(quán)利”?。毋庸置疑，這種觀點(diǎn)認(rèn)為村民自治權(quán)的主體是村民個(gè)人，而不是村集體。

二是組織主體說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，村民自治實(shí)質(zhì)上是為了保障村委會(huì)的自治權(quán)，村委會(huì)才是“村民自治”的主體，《村委會(huì)組織法》也是以落實(shí)村委會(huì)的自治權(quán)為核心的。村委會(huì)應(yīng)當(dāng)成為名副其實(shí)的法人，它是村民自治的組織，性質(zhì)上屬于村民自治體。?還有部分學(xué)者認(rèn)為，村民自治的實(shí)質(zhì)是以村為單位的“村自治”，在法律上，實(shí)行自治的“村”應(yīng)當(dāng)是“村民自治”的主體。因?yàn)椴徽搹摹洞逦瘯?huì)組織法》的規(guī)定，還是從村民自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，法律所保護(hù)的“村民自治”，實(shí)質(zhì)上是保護(hù)以村為基礎(chǔ)的村民集體行使自治權(quán)，而村民個(gè)人是無(wú)法行使自治權(quán)的。?可見(jiàn)，這部分學(xué)者主張村民自治權(quán)的主體是村民自治組織。

三是集合主體說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為，村民自治權(quán)的主體既不是村民個(gè)人，也不是村民委員會(huì)，而是集體行使自治權(quán)的全體村民，強(qiáng)調(diào)村民自治主體的宏觀性、概括性與相對(duì)性。這種觀點(diǎn)見(jiàn)于國(guó)務(wù)院法制辦政法司主編的《村民委員會(huì)組織法講話》一書(shū)，?但學(xué)術(shù)界似乎應(yīng)者寥寥，只有郝耀武博士認(rèn)為，村民自治權(quán)的主體是全體村民。?

四是復(fù)合主體說(shuō)。有不少學(xué)者認(rèn)為，村民自治的權(quán)利主體不止一個(gè)，既包括單獨(dú)的村民個(gè)體，也包括村民自治組織。但究竟包括哪些村民自治組織則又有不同觀點(diǎn)。喬耀章認(rèn)為，村民自治涵蓋村民自治和村自治兩個(gè)方面，是村民自治和村自治的統(tǒng)一。其自治主體分別是村民和村地方，他們的權(quán)力依法不受侵犯。張廣修、張景峰認(rèn)為，村民自治權(quán)的主體包括村民、村民代表和村民委員會(huì)，村民是村民自治權(quán)行使的一般主體，村民代表是村民自治權(quán)行使的特殊主體，村民委員會(huì)是村民自治權(quán)行使的代理主體。崔智友則認(rèn)為，由于“法律對(duì)實(shí)行村民自治的賦權(quán)，不僅包括團(tuán)體意義上的自治權(quán)，還包括自治權(quán)行使方式上，每個(gè)村民享有的個(gè)體權(quán)利”，因此村民自治的權(quán)利主體既包括村民個(gè)體，也包括村民自治體機(jī)關(guān)。?此外，還涉及到特殊的一些主體是否可以成為村民自治權(quán)的主體問(wèn)題，一類(lèi)是戶口不在本村、但長(zhǎng)期居住在本村的外來(lái)人員能否成為自治權(quán)主體，另一類(lèi)是戶口在本村、但長(zhǎng)期不在本村居住的村民能否成為自治權(quán)主體。關(guān)于這些問(wèn)題，理論和實(shí)踐方面都曾長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議，直到2010年《村委會(huì)組織法》修改后，爭(zhēng)議才漸趨平息。

我們認(rèn)為，根據(jù)前述對(duì)村民自治權(quán)概念的界定與性質(zhì)的分析，不難發(fā)現(xiàn)，村民自治權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)既包括作為個(gè)體的村民，也包括村民自治組織。如果否認(rèn)村民個(gè)體的村民自治權(quán)主體地位，則無(wú)法解釋村民享有的選舉權(quán)、罷免權(quán)等民主權(quán)利，是極不利于對(duì)農(nóng)村村民自治權(quán)利的保障的。如果否認(rèn)村民自治組織的村民自治權(quán)主體地位，則無(wú)法解釋村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)和村民小組等村民自治組織在村民自治活動(dòng)中的地位及其權(quán)力，容易導(dǎo)致地方政府對(duì)村民自治活動(dòng)的非法干預(yù)、將村民自治組織變成自己的“一條腿”。村民自治作為國(guó)家與社會(huì)分權(quán)的產(chǎn)物，其各種權(quán)利(力)主體分別享有相應(yīng)自治權(quán)利和自治權(quán)力，對(duì)內(nèi)實(shí)行民主自治、民主管理村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)外開(kāi)展一定活動(dòng)、接受政府指導(dǎo)和監(jiān)督并抵御各種侵害自治權(quán)的不當(dāng)或違法行為。

三、村民自治權(quán)的內(nèi)容

就實(shí)質(zhì)而言，村民自治權(quán)是種一權(quán)利束，是多種權(quán)利的集合體。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第二條的規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！睋?jù)此，傳統(tǒng)上很多學(xué)者都將村民自治權(quán)內(nèi)容概括為四種權(quán)利，即民主選舉權(quán)、民主決策權(quán)、民主管理權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)。這種概括顯然并不能全面而深入地揭示村民自治權(quán)的真實(shí)面貌。為了克服這種權(quán)利內(nèi)容分類(lèi)方法簡(jiǎn)單化的缺陷，有些研究者對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了多維度地探索。如焦艷娜認(rèn)為，村民自治權(quán)包括個(gè)體單獨(dú)行使的權(quán)利和集體共同行使的權(quán)利。前者包括村民享有受益權(quán)、公平獲得土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利、評(píng)議權(quán)、知情權(quán)以及監(jiān)督權(quán)和獲得救濟(jì)的權(quán)利，后者主要包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)、民主決策權(quán)、民主管理權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)四項(xiàng)內(nèi)容。?郝耀武則認(rèn)為，就村民自治權(quán)來(lái)看，應(yīng)該從如下三個(gè)方面來(lái)認(rèn)知和研究其內(nèi)容，來(lái)劃分其譜系:第一是與村民的整體利益尤其是村民的經(jīng)濟(jì)利益有緊密關(guān)系的權(quán)利或權(quán)利群，可以稱(chēng)其為直接的村民自治權(quán)，主要包括選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、參與權(quán)和知情權(quán)。這是村民自己針對(duì)自己的權(quán)利群。第二是保障直接的自治權(quán)的權(quán)利或權(quán)利群，可以稱(chēng)其為保障性的村民自治權(quán)，主要包括監(jiān)督權(quán)和罷免權(quán)。這是村民自己針對(duì)村委會(huì)的權(quán)利群。第三是在當(dāng)今時(shí)代新的形勢(shì)下出現(xiàn)的村民自治權(quán)的新內(nèi)容。?

我們認(rèn)為，村民自治權(quán)是包括一系列具體權(quán)利(權(quán)力)在內(nèi)的權(quán)利束，是多項(xiàng)具體權(quán)利(權(quán)力)的集合。村民自治權(quán)可以從多個(gè)方面進(jìn)行分類(lèi)，其具體內(nèi)容既包括傳統(tǒng)人們認(rèn)為的四大民主權(quán)利，也包括諸如收益權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等若干經(jīng)濟(jì)性自治權(quán)利(力)。

1.選舉權(quán)。村民自治權(quán)中的選舉權(quán)是指村民依法享有選舉村民委員會(huì)成員、村民代表會(huì)議代表和村民小組長(zhǎng)的權(quán)利。從本質(zhì)上看，村民選舉村民委員會(huì)成員時(shí)享有的村民選舉權(quán)與村民作為公民參加國(guó)家民主政治層面的選舉所享有的公民選舉權(quán)是一致的，都是基于村民作為公民應(yīng)該具有的選舉權(quán)而生成。從憲政制度的角度看這種權(quán)利是任何人不可剝奪的法定權(quán)利。然而，村民選舉權(quán)與公民選舉權(quán)也有很大區(qū)別。村民所享有的國(guó)家民主政治層面的公民選舉權(quán)是指村民作為公民依法享有的選舉國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的代表或某些國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人的一項(xiàng)基本政治權(quán)利;村民自治權(quán)中的村民選舉權(quán)則是村民依法享有的選舉村民自治組織的成員的一項(xiàng)自治性權(quán)利。?依照現(xiàn)有法律，我國(guó)村委會(huì)選舉實(shí)行公平、公正和公開(kāi)的原則，凡是年滿18周歲的村民，只要享有政治權(quán)利，都有選舉權(quán)。村民選舉權(quán)還可以派生出一系列其他權(quán)利，包括確認(rèn)權(quán)、提名權(quán)(推薦權(quán))、被選舉權(quán)、投票權(quán)、罷免權(quán)等。?

2.決策權(quán)。村民自治權(quán)中的決策權(quán)是指村民對(duì)涉及村民切身利益的事項(xiàng)，由村民民主討論，由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議按多數(shù)人的意見(jiàn)作出決定的一項(xiàng)自治權(quán)利。決策權(quán)在某種程度上也是一種參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，但是，決策權(quán)一方面重點(diǎn)表征村民在參與中能夠發(fā)表自己的意見(jiàn)或建議，亦即有發(fā)表意見(jiàn)或建議的資格、機(jī)會(huì)和路徑;另一方面重點(diǎn)表征村民能夠決定村內(nèi)事務(wù)。依照現(xiàn)有法律，村民決策權(quán)行使的基本形式是召開(kāi)由本村18周歲以上村民組成的村民會(huì)議以及由村民委員會(huì)成員和村民代表組成的村民代表會(huì)議。召開(kāi)村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村18周歲以上村民的過(guò)半數(shù)參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)同意。人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會(huì)議，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表會(huì)議有三分之二以上的組成人員參加方可召開(kāi)，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)同意。對(duì)于涉及村民切身利益的事項(xiàng)，必須由村民會(huì)議或村民會(huì)議授權(quán)的村民代表會(huì)議討論決定方可辦理。決策權(quán)具體包括知情權(quán)、提議權(quán)和決定權(quán)等權(quán)利內(nèi)容。

3.管理權(quán)。村民自治權(quán)中的管理權(quán)是指村民享有的主要由村委會(huì)代為行使的對(duì)村莊內(nèi)部各項(xiàng)公共事務(wù)或公益事業(yè)進(jìn)行參與、管理的一項(xiàng)自治權(quán)。村民自治組織在對(duì)村內(nèi)的社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、個(gè)人行為進(jìn)行管理時(shí)，要遵循村民的意見(jiàn)，在管理過(guò)程中吸收村民參加，并認(rèn)真聽(tīng)取村民的不同意見(jiàn)。根據(jù)憲法、法律和法規(guī)以及國(guó)家政策，結(jié)合本村實(shí)際情況，由村民會(huì)議制定村民自治章程和村規(guī)民約，把村民的權(quán)利和義務(wù)，村級(jí)各類(lèi)組織之間的關(guān)系和工作程序，以及經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)治安、村風(fēng)民俗、婚姻家庭、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育等方面的要求，規(guī)定清楚、明白，據(jù)此進(jìn)行管理。民主管理權(quán)作為村民自治權(quán)之一種，也具有對(duì)外的效力，在合法范圍內(nèi)不受地方政府的非法干預(yù)和控制。郝耀武認(rèn)為，村民的管理權(quán)可以分議事管理權(quán)和規(guī)約管理權(quán)。所謂議事管理權(quán)是指村民通過(guò)直接參加村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，對(duì)村內(nèi)事務(wù)發(fā)表意見(jiàn)或建議并參加到對(duì)某些事宜的直接管理中來(lái)。這種管理權(quán)是動(dòng)態(tài)的，可以稱(chēng)為動(dòng)態(tài)的管理權(quán)。所謂規(guī)約管理權(quán)是指村民通過(guò)參與制定村內(nèi)管理規(guī)約如村民自治章程或村規(guī)民約等，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)村內(nèi)事務(wù)的管理。這種管理權(quán)不是村民直接參與村內(nèi)事務(wù)的具體管理，而主要是通過(guò)制定規(guī)約來(lái)實(shí)現(xiàn)管理，表現(xiàn)為規(guī)章制度式的管理，可以將其視為靜態(tài)的管理。?這種觀點(diǎn)有其合理性。

4.監(jiān)督權(quán)。村民自治權(quán)中的監(jiān)督權(quán)是指由村民對(duì)村民委員會(huì)的工作和村內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)實(shí)行民主監(jiān)督的自治權(quán)利。民主監(jiān)督是村民自治的保障性環(huán)節(jié)，它以罷免制度、工作報(bào)告制度和民主評(píng)議制度、村務(wù)公開(kāi)制度和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度為主要體現(xiàn)形式，監(jiān)督和約束村干部的行為和村委會(huì)的工作。只有有效的民主監(jiān)督，才能制約村委會(huì)成員的行為;否則民主選舉、民主決策和民主管理就可能會(huì)成為空話，成為個(gè)人或少數(shù)人的意志或行為。監(jiān)督權(quán)具體包括知情權(quán)、審議和評(píng)議權(quán)、批評(píng)權(quán)、建議權(quán)等權(quán)利。

5.經(jīng)濟(jì)自治權(quán)。村民自治權(quán)中的經(jīng)濟(jì)自治權(quán)是指村民、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織依法享有的在集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中自主經(jīng)營(yíng)、自我服務(wù)、自負(fù)盈虧的權(quán)利。村民自治權(quán)主要是村民依法享有的民主權(quán)利，但其內(nèi)容也包括一定范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)自治權(quán)，這一點(diǎn)在《村委會(huì)組織法》第八條關(guān)于村委會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的規(guī)定中已有明確規(guī)定。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)戶、村民小組、村民委員會(huì)、村內(nèi)其他集體經(jīng)濟(jì)組織都擁有一定的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，這些主體可以依照村民自治的相關(guān)規(guī)則進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，享受村內(nèi)集體土地等財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)收益。經(jīng)濟(jì)自治權(quán)具體包括發(fā)包權(quán)、承包權(quán)、受益權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利。

注釋

①徐勇:《村民自治的深化:權(quán)利保障與社區(qū)重建》，《學(xué)習(xí)與探索》2005年第4期。②上述觀點(diǎn)分別見(jiàn)張廣修、張景峰:《村民自治權(quán)與基層政權(quán)關(guān)系論》，河南人民出版社，2006年，第22頁(yè);郝紅梅:《論我國(guó)村民自治權(quán)》，安徽大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文;潘嘉瑋、周賢日:《村民自治與行政權(quán)的沖突》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第190頁(yè)。另見(jiàn)陳忠禹:《村民自治權(quán)研究綜述》，《政法學(xué)刊》2010年第2期。③⑦楊成:《村民自治權(quán)的性質(zhì)辨析》，《求實(shí)》2010年第5期。④王禹:《我國(guó)村民自治研究》，北京大學(xué)出版社，2004年，第53—54頁(yè)。⑤賈登勛、遲方旭，《村民自治權(quán)的私法救濟(jì)— —種考察視野和研究范式的轉(zhuǎn)換》，《河北法學(xué)》2006 年第 5 期。⑥???郝耀武:《中國(guó)農(nóng)村村民自治權(quán)研究》，吉林大學(xué)2009年博士學(xué)位論文，第24—25、54、73、78頁(yè)。⑧楊成:《村民自治權(quán)的性質(zhì)辨析》，《求實(shí)》2010年第5期。⑨?潘嘉偉，周賢日:《村民自治與行政權(quán)的沖突》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第190、179頁(yè)。⑩沈巋主編:《誰(shuí)還在行使權(quán)力》，清華大學(xué)出版社，2003年，第1頁(yè)。?田飛龍:《從村民自治領(lǐng)域的權(quán)利救濟(jì)看統(tǒng)一公法學(xué)知識(shí)生產(chǎn)的必要性——從村民自治領(lǐng)域的兩個(gè)典型案例切入》，載《美中法律評(píng)論》2009年第10期。?崔智友:《中國(guó)村民自治的法學(xué)思考》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2001年第3期。?何澤中:《當(dāng)代中國(guó)村民自治》，湖南大學(xué)出版社，2002年，第69—71頁(yè)。?李芳、張英洪:《地方自治與自治權(quán)成長(zhǎng)》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2007年第1期。潘嘉偉，周賢日:《村民自治與行政權(quán)的沖突》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第頁(yè)。?陳箭、劉民安:《簡(jiǎn)論村民委員會(huì)的法律地位》，《政治與法律》1992年第6期。?黃輝:《中國(guó)村自治法的制度、實(shí)踐與理念》，法律出版社，2009年，第296頁(yè)。?國(guó)務(wù)院法制辦公室政法司:《村民委員會(huì)組織法講話》，中國(guó)法制出版社，1999年，第21頁(yè)。?上述觀點(diǎn)分別見(jiàn):喬耀章，《村民自治再定位》，江蘇社會(huì)科學(xué)1999年第3期;張廣修、張景峰:《村民自治權(quán)與基層政權(quán)關(guān)系論》，河南人民出版社，2006年，第35－36頁(yè);崔智友:《中國(guó)村民自治的法學(xué)思考》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2001年第3期。?焦艷娜:《論村民自治權(quán)》，吉林大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文，第22—29頁(yè)。?唐鳴:《村委會(huì)選舉法律問(wèn)題研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004年，第91—94頁(yè)。?劉志鵬:《論村委會(huì)選舉中的村民選舉權(quán)》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2002年第3期。

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1003—0751(2011)03—0017—05

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2008年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目《健全農(nóng)村民主管理制度對(duì)策研究》(08＆ZD028)和2010年廣東高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培育計(jì)劃項(xiàng)目《構(gòu)建以保障村民自治權(quán)利為主要內(nèi)容的農(nóng)村依法治理機(jī)制研究》(WYM10062)的階段性成果。

劉志鵬，男，華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院講師，博士(廣州 510631)。

唐鳴，男，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心教授、博士生導(dǎo)師(武漢 430079)。

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