李 方

完善我國“無為問責(zé)”制度的理性思考

李 方

“無為問責(zé)”是建立在“權(quán)責(zé)一致、有權(quán)必有責(zé)”理念上的一種問責(zé)制度。完善“無為問責(zé)”制度，必須規(guī)范“無為問責(zé)”程序，杜絕“家長式”問責(zé);堅持權(quán)責(zé)對等，避免簡單化“苛責(zé)”;明確“無為問責(zé)”范圍，區(qū)分責(zé)任限度;擴大“無為問責(zé)”主體，拓展多維問責(zé);加強“無為問責(zé)”制度建設(shè)，完善相關(guān)制度;提升公務(wù)員責(zé)任意識，優(yōu)化問責(zé)環(huán)境。

問責(zé)制度;無為問責(zé);理性思考

“無為問責(zé)”是建立在“權(quán)責(zé)一致、有權(quán)必有責(zé)”理念上的一種問責(zé)制度。2005年，岳陽市制訂出臺了《岳陽市領(lǐng)導(dǎo)干部和機關(guān)工作人員有錯與無為問責(zé)辦法(試行)》。這是國內(nèi)第一個關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部無為問責(zé)的規(guī)范性文件。建立“無為問責(zé)”制度的目的是著力解決干部管理不嚴問題，通過“無為問責(zé)”把那些看似沒有違反紀律和法規(guī)的慵懶干部用制度規(guī)范起來，抑制少數(shù)干部因“不求有功，但求無過”心理而產(chǎn)生的對工作“得過且過，應(yīng)付了事”的不良現(xiàn)象。岳陽市對“無為問責(zé)”制度的大膽探索，改善了黨風(fēng)政風(fēng)，引起廣泛關(guān)注。許多地方政府先后到岳陽學(xué)習(xí)考察，并在借鑒岳陽問責(zé)模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際，探索推行“無為問責(zé)”制度。2008年，昆明市掀起了“問責(zé)風(fēng)暴”，山東省蓬萊市、甘肅省天水市秦州區(qū)、廣東省韶關(guān)市、安徽省肥西縣等地也紛紛建章立制對“行政無為”進行問責(zé)探索。盡管各地對“行政無為”現(xiàn)象的問責(zé)力度很大，但由于這項制度仍處于探索階段，不可避免地存在一些需要注意的問題。

一、要規(guī)范“無為問責(zé)”程序，杜絕“家長式”問責(zé)

程序公正是結(jié)果公正和實質(zhì)公正的制度保障。從各地開展“無為問責(zé)”的實踐看，地方黨政正職的意志往往對問責(zé)程序具有左右作用。地方黨政正職是推行“無為問責(zé)”的主要倡議者和決策者，各地“無為問責(zé)”的案例顯示，有些地方的問責(zé)內(nèi)容、對象和程序具有一定的隨意性，不少時候由黨政正職拍板定奪，也就是說，問責(zé)往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意愿而不是完善的制度程序。這種“問責(zé)”同中國古代威權(quán)政治文化有著密切關(guān)聯(lián)。黑格爾在論及中國古代政治和社會精神時，對“皇帝是大家長”的政治制度利弊作了詳盡分析和批判。他指出這種家長政治的原則是“皇帝站在政治機構(gòu)的頂尖上，像嚴父那樣行使他的權(quán)限，各事都由他來決斷”。黑格爾在論述中舉了海瑞向皇帝“問責(zé)”的例子。①《明史·海瑞列傳》中記載了海瑞向世宗皇帝上奏《治安疏》，對世宗皇帝和朝臣進行了自下而上、直言不諱的嚴厲“問責(zé)”的故事。海瑞自知觸仵當死，上疏時，市一棺，訣妻子，待罪于朝，僮仆亦奔散無留者。世宗皇帝得疏大怒，海瑞被逮捕入獄，移刑部論死。如果不是世宗皇帝突然駕崩，海瑞必然難逃一劫。②這個案例警示我們，如果無為問責(zé)不能走出“家長式”誤區(qū)，就會陷入個人獨斷、隨意決斷的人治泥沼。根除“家長式”問責(zé)的有效辦法就是用嚴格的程序規(guī)范問責(zé)行為。比如，天水市秦州區(qū)設(shè)計了“五步走”的問責(zé)程序:第一步是“受理”。收到舉報、投訴或接到問責(zé)建議，及時作好登記、審查相關(guān)情況，報經(jīng)區(qū)委分管領(lǐng)導(dǎo)同意，決定是否組織初查。第二步“核查”。對決定受理的，及時組織專人進行認真調(diào)查，掌握舉報投訴事項的真實情況，在5個工作日內(nèi)提交核查報告并提出初步處理意見。第三步“處理”。根據(jù)案件的性質(zhì)、干部管理權(quán)限和程序，請示區(qū)委分管領(lǐng)導(dǎo)同意并經(jīng)區(qū)委批準后，做出處理決定。第四步“執(zhí)行”。在5個工作日內(nèi)對問責(zé)對象進行問責(zé)，處理到位。第五步“督查”。有關(guān)職能單位調(diào)查處理的問責(zé)事項，須在5個工作日內(nèi)完成，并形成書面處理意見報區(qū)紀委(監(jiān)察局)、區(qū)委組織部備案。為了保證程序公正，秦州區(qū)還規(guī)定了回避和申訴條款。這種程序設(shè)計淡化了黨政正職對問責(zé)的影響，防止了“無為問責(zé)”的隨意性。我們必須以嚴格的程序規(guī)范“無為問責(zé)”行為，著力提高問責(zé)制度科學(xué)化、規(guī)范化、法制化水平。

二、要堅持權(quán)責(zé)對等，避免簡單化“苛責(zé)”

權(quán)責(zé)對等是指所擁有的權(quán)力應(yīng)當與所承擔的責(zé)任相適應(yīng)。西方國家的問責(zé)制度基本上都是建立在權(quán)責(zé)對等基礎(chǔ)之上的。比如，英國政府內(nèi)監(jiān)管存在著不同形式的問責(zé)制，包括“遵從規(guī)則的問責(zé)制”(管理者要服從于具體的規(guī)則，否則會受到某種形式的制裁)和“績效問責(zé)制”(激勵管理者達到預(yù)定目標)，這些問責(zé)形式都是以擁有相應(yīng)權(quán)力為前提的。西方學(xué)者對公共管理中政府行為問責(zé)機制研究的基本前提也是權(quán)責(zé)對等原則。客觀上說，近年來國內(nèi)出現(xiàn)的無為問責(zé)制探索在較大程度上借鑒了西方公共政策實踐和理論上的經(jīng)驗，雖然國內(nèi)問責(zé)仍處于探索階段，但是必須把預(yù)防西方官僚政治弊病、合理估算問責(zé)成本、形成權(quán)責(zé)對等機制放在重要位置。如果不以相應(yīng)權(quán)力為前提而簡單“苛責(zé)”，就會形成某種程度的負效應(yīng)。如某市“問責(zé)風(fēng)暴”中的“瞌睡門”事件。該市所轄縣一名副局長開會打瞌睡，被市委書記當眾點名批評。隨即，瞌睡副局長被辭去職務(wù)，該局局長大會作書面檢查，并通過電視臺向全縣播出。這樣的問責(zé)似乎過于苛刻，失之于“重”?！盁o為問責(zé)”的推行確實在公務(wù)員隊伍中起到了積極效果，通過問責(zé)加壓使公務(wù)員的責(zé)任意識普遍增強，但同時也給他們帶來了巨大的心理壓力。在嚴厲的問責(zé)制度下，一些公務(wù)員的神經(jīng)一直繃得緊緊的，生怕哪天問責(zé)之劍落到自己頭上;很多官員“手機備兩塊電池保證24小時開通”，戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰，生怕自己成為下一個被問責(zé)的對象。③應(yīng)當指出，對公務(wù)員科學(xué)、依法問責(zé)同簡單苛責(zé)完全不是一碼事，人人自危的病態(tài)心理無助于深化行政體制改革和政府效能提高。

三、要明確“無為問責(zé)”范圍，區(qū)分責(zé)任限度

推行“無為問責(zé)”，首先要明確責(zé)任范圍和責(zé)任限度。這既與建立科學(xué)合理的政府績效評估指標體系和評估機制密不可分，也是界定問責(zé)對象、問責(zé)事實、問責(zé)依據(jù)、問責(zé)方式等具體事項的重要前提。從現(xiàn)實情況看，政府績效評估指標體系和評估機制明顯滯后于行政問責(zé)的現(xiàn)實需求?，F(xiàn)行管理體制仍在一定程度上存在著機構(gòu)重疊、職能交叉、責(zé)任不清、執(zhí)行缺位現(xiàn)象。對工作的績效評估往往側(cè)重于對“量”的考核，很難將“量”與“質(zhì)”有機結(jié)合起來，最終蛻變?yōu)椤按蚍峙琶钡暮唵涡问?。評估過程也較為粗放、隨意、繁瑣、低效，難以反映工作實績，導(dǎo)致“大家都抓，都抓不好”，出了問題很難說清是誰的責(zé)任，難以界定責(zé)任大小及問責(zé)輕重。完善“無為問責(zé)”，必須在積極推進科學(xué)的政府績效管理、完善政府績效評估制度的基礎(chǔ)上，進一步明確上下級之間、部門之間、崗位之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，科學(xué)界定被問責(zé)人員應(yīng)承擔的直接責(zé)任、間接責(zé)任，主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以及法律責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任等不同類型責(zé)任。為了明確責(zé)任范圍，河北省重點規(guī)定了機關(guān)工作人員的問責(zé)情形，包括對屬于職責(zé)范圍內(nèi)的事項推諉、扯皮、延期辦理，不落實首問首辦責(zé)任制，利用職務(wù)和工作便利“吃、拿、卡、要、報”，對管理或服務(wù)對象態(tài)度冷硬、蠻橫粗暴、故意刁難，違規(guī)指令單位或個人參加各種評比、達標、升級、考核、培訓(xùn)等活動，工作時間打牌下棋、上網(wǎng)炒股、玩游戲或進行非集體組織的打球、游泳等健身活動等30種。岳陽市重點對領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)情形進行了明確規(guī)定，其中“無為問責(zé)”包括三項19種情形?？傊鞯匕选盁o為問責(zé)”的重點放在慵懶現(xiàn)象上，甚至重要會議無故不參加、會風(fēng)會紀差、打瞌睡、開小差、交頭接耳等行為也被正式納入問責(zé)程序。盡管如此，也有一些地方在對公眾廣泛關(guān)注的重大事件、突發(fā)事件問責(zé)時顯得過于草率，上級往往在沒有進行充分調(diào)查的第一時間，就匆忙對下屬問責(zé)處理，避重就輕、“丟卒保車”以緩解輿論壓力。這種不負責(zé)任的做法使公眾對“無為問責(zé)”制度產(chǎn)生了一定程度的質(zhì)疑。必須明確責(zé)任范圍和限度，以事實為依據(jù)，以“無為問責(zé)”制度為準繩，進行科學(xué)適度的問責(zé)。

四、要擴大“無為問責(zé)”主體，拓展多維問責(zé)

目前，許多地方在推行“無為問責(zé)”過程中注重構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督相結(jié)合的多元問責(zé)體系，從單一的自上而下同體問責(zé)向上下結(jié)合、左右協(xié)調(diào)的復(fù)合型多維問責(zé)發(fā)展。比如，岳陽市對問責(zé)主體作出明確的規(guī)定:市委、市人大、市政府、市政協(xié)及市委組織部對市管領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責(zé)，市委成立問責(zé)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。市委組織部干部監(jiān)督科加掛“岳陽市領(lǐng)導(dǎo)干部有錯無為投訴處理中心”的牌子，市委組織部由一位副部長具體負責(zé)，市紀檢、監(jiān)察、市直機關(guān)工委、人事、審計、統(tǒng)計、督查、信訪等部門派員參加，作為對全市領(lǐng)導(dǎo)干部有錯無為問責(zé)的工作機構(gòu)。并頒發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部和機關(guān)工作人員有錯與無為問責(zé)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位工作職責(zé)》，對問責(zé)主體的具體工作職責(zé)作出明確規(guī)定。近年來，社會輿論和網(wǎng)絡(luò)媒體的積極參與，客觀上也拓寬了問責(zé)主體。因“周老虎”事件陜西省13位大小官員被相繼問責(zé)。這就是一個由網(wǎng)絡(luò)公眾發(fā)起、媒體輿論助推、政府相關(guān)部門依法實施問責(zé)的典型案例。公眾通過網(wǎng)絡(luò)載體實施問責(zé)監(jiān)督，越來越受到各級黨委政府的高度重視。2010年9月8日，人民網(wǎng)開通了“直通中南?！睓谀浚W(wǎng)友點擊進入留言板首頁就可以給中央領(lǐng)導(dǎo)人和中央機構(gòu)留言，據(jù)稱留言板的推出受到網(wǎng)友熱捧，截至當月13日給胡錦濤的留言就達24799條。幾乎與此同時，美國的政治學(xué)家也提出政府部門要運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)匯聚公眾智慧提高決策能力，并促進公眾合作參與政府民主管理的觀點。2009年1月，奧巴馬就任總統(tǒng)第一天就發(fā)布了一份《備忘錄》，提出政府改革就是要在政府中實現(xiàn)前所未有的公開與創(chuàng)新，要求利用新技術(shù)提高政府信息的公開透明度，“公眾參與會提高政府的效率，提升決策質(zhì)量。行政部門和機構(gòu)應(yīng)該給美國人提供更多的機會，讓他們參與政策制定，將其集體智慧和信息貢獻給政府”④。顯然，必須在擴大問責(zé)主體范圍時，注重社會輿論和網(wǎng)絡(luò)民意，拓展問責(zé)渠道，助推“無為問責(zé)”。

五、要加強“無為問責(zé)”制度建設(shè)，完善相關(guān)制度

進一步完善“無為問責(zé)”，既需要制度本體的改進，也亟待做好相關(guān)配套制度的設(shè)計制訂和協(xié)調(diào)推進。制度建設(shè)如果不夠完善，必然帶來一些問題。比如，2009年11月25日，《南方日報》曾編發(fā)《粵北兩縣問責(zé)無為官員:無為問責(zé)制能否治庸治懶》的報道，對廣東省乳源、懷仁兩縣干部群眾對“無為問責(zé)”制度的一些質(zhì)疑和困惑進行了梳理。這些困惑主要包括:“無為問責(zé)”能否成為一項真正有效的制度創(chuàng)新，擔心“無為問責(zé)”是博取虛名的形式主義;問責(zé)的主體和客體缺乏動力，執(zhí)行問責(zé)的干部感到壓力較大，干的都是得罪人的事;被問責(zé)的人員認為，因一個事件被問責(zé)并否定全部工作太嚴厲;綜合問責(zé)難兌現(xiàn)，目前公務(wù)員考核流于形式，績效考核體系不完善，使得問責(zé)面較窄，只能針對某一具體事件問責(zé);問責(zé)陽光操作難，一些問責(zé)往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意愿。從報道看，粵北兩縣對無為問責(zé)推進的復(fù)雜性、系統(tǒng)性考慮不足，推進的內(nèi)動力和自我完善的創(chuàng)新力不足，于是在諸多因素影響下陷入執(zhí)行維艱的困境。事實上，同粵北兩縣一樣，各地在“無為問責(zé)”制度建設(shè)上普遍存在一些問題。一是如何做好“無為問責(zé)”與《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》政策上的銜接和規(guī)范問題?！稌盒幸?guī)定》具有探索的性質(zhì)，而“無為問責(zé)”在結(jié)合地方實際的具體化、可操作性上做了一些突破和創(chuàng)新，隨著問責(zé)實踐的不斷深入，二者之間在制度層面上必須進行合理整合，上下規(guī)則必須保持整體的一致性和系統(tǒng)性。二是“無為問責(zé)”概念的準確性問題?！盁o為”是老子道家學(xué)說中的一個重要概念，順其自然，不妄為謂之“無為”，老子政治理論的核心就是“為無為，則無不治”、“我無為，而民自化”。把老子的“無為”概念與行政不作為聯(lián)在一起容易產(chǎn)生歧解甚或誤讀。三是被問責(zé)官員的復(fù)出問題。被問責(zé)官員一旦復(fù)出總會引起公眾的質(zhì)疑和爭議，這些質(zhì)疑和爭議反映出問責(zé)制度存在一些問題。金無赤足，人無完人。對于被問責(zé)的干部不應(yīng)當“一棍子打死”。要設(shè)計完備的復(fù)出制度和程序，使干部能上能下、能進能出成為常態(tài)。

六、要提升公務(wù)員責(zé)任意識，優(yōu)化問責(zé)環(huán)境

實施“無為問責(zé)”的目的不僅僅在于建立過錯追究和懲誡機制，更重要的是要以此為教育手段，切實增強公務(wù)員隊伍的宗旨意識、責(zé)任意識、效率意識，并在“社會矛盾凸顯期”背景下，提升政府公信力。因此，進一步完善“無為問責(zé)”，要從校正產(chǎn)生慵懶問題的政治文化生態(tài)入手，制定綜合治理方案和措施。“無為問責(zé)”在推行中遇到兩大阻力，一是長期存在的“官本位”意識，二是社會公眾日趨增長的“仇官”心態(tài)。在已出臺的深化行政管理體制改革的各項政策規(guī)定中，問責(zé)對“官本位”意識的沖擊是最直接、最給力的，在問責(zé)壓力下，許多公務(wù)員正在改變以往安于做太平官、糊涂官的慵懶陋習(xí)。但也必須看到，來自“官本位”意識的反作用力對問責(zé)效果的消解作用。官僚主義體制對各項改革和創(chuàng)新都有不容低估的腐蝕力，甚至?xí)?dǎo)致“無為問責(zé)”蛻變?yōu)橐环N走過場的形式?！俺鸸佟边@種社會心態(tài)，客觀上可以對依法公正問責(zé)形成正面的監(jiān)督壓力，但過于情緒化的公眾意見表達也可能會對公正問責(zé)產(chǎn)生負面影響。每當有問責(zé)事件被公開，都會迅速形成強大的輿論漩渦。如2011年1月16日，新華網(wǎng)等媒體披露的個體運輸戶偷逃過路費368萬元事件。原本是普通的司法案件，經(jīng)媒體披露后，輿論矛頭指向的卻是“司法是否公正、官員是否涉嫌腐敗、政府是否應(yīng)該收取過路費”等問題，涉案人員似乎已不是事件的主角，輿論焦點從案件審理轉(zhuǎn)向了案件之外的諸多社會問題。且一旦激起輿論的怒潮，問責(zé)往往從快、從嚴、從重，影響了問責(zé)的正常化和規(guī)范化。要想消除“官本位”意識和“仇官”心態(tài)對問責(zé)本身的負面影響，必須營造一個良好的政治生態(tài)環(huán)境。應(yīng)該通過科學(xué)的制度設(shè)計、嚴格的日常行為管理、深入的思想教育，使公務(wù)人員公正平等地對待每一位行政相對人，使每一個行政行為的行為主體和行為對象之間享有獨立思考的權(quán)利和相互尊重的尊嚴。這樣才能逐步淡化普遍存在的“官本位”意識和“仇官”心態(tài)，達到優(yōu)化“無為問責(zé)”環(huán)境的目的。

注釋

①［德］黑格爾:《歷史哲學(xué)》，王造時譯，上海書店出版社，2000年，第129—132頁。②《明史》卷226，列傳第114，中華書局，1999年，第3955頁。③施懷基，儲皖中:《昆明市行政問責(zé)模式調(diào)查報道》，《法制日報》2009年11月16日。④［美］貝斯·西蒙·諾維克著，《維基政府:運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高政府管理能力》，李忠君、于卉琴、李晶譯，新華出版社，2010年，前言第1頁至第3頁。

D630.3

A

1003—0751(2011)03—0033—03

2011—03—11

李方，女，在中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院就讀(北京 100872)。

責(zé)任編輯:汪 洋