王 鍇

論公債的憲法基礎(chǔ)

王 鍇

公債的發(fā)行涉及國(guó)家的收入和人民的生活，并且由于公債發(fā)行產(chǎn)生一種國(guó)家與公民之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，這種債權(quán)債務(wù)關(guān)系具備憲法關(guān)系的形式特征，所以有必要從憲法的角度對(duì)公債進(jìn)行研究。公債發(fā)行的憲法依據(jù)是我國(guó)《憲法》第14條第三款。由于公債發(fā)行會(huì)對(duì)法律保留原則、民主原則、平等原則構(gòu)成破壞，所以有必要設(shè)定公債的憲法界限。公債合同屬于行政合同，公債屬于一種公法之債，有關(guān)公債的爭(zhēng)議可以通過(guò)行政訴訟的方式解決。

公債;憲法界限;法律保留;代際平等

現(xiàn)代國(guó)家的收入主要來(lái)自稅收，當(dāng)國(guó)家稅收不足以應(yīng)付支出時(shí)，舉債就成為最方便快捷的融資途徑。有學(xué)者指出，當(dāng)代國(guó)家正在從租稅國(guó)家走向債務(wù)國(guó)家。①但是，國(guó)家的債務(wù)過(guò)重將導(dǎo)致國(guó)家破產(chǎn)，從而威脅到人民的生活。同時(shí)，公債發(fā)行產(chǎn)生一種國(guó)家與公民之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系②，這種債權(quán)債務(wù)關(guān)系具備憲法關(guān)系的形式特征，因此，從憲法的角度對(duì)公債進(jìn)行研究是非常必要的。

一、公債發(fā)行的憲法依據(jù)

我國(guó)《憲法》并未就公債作出明確規(guī)定。雖然《憲法》第56條規(guī)定公民有納稅的義務(wù)，但由于公債的購(gòu)買是出于公民自愿，并不具有稅收的強(qiáng)制性，因此，無(wú)法將該條作為公債發(fā)行的憲法依據(jù)。臺(tái)灣學(xué)者葛克昌認(rèn)為，公債的憲法依據(jù)應(yīng)在于規(guī)定國(guó)家任務(wù)的立法權(quán)。③筆者認(rèn)為，由于公債的發(fā)行有改變積累與消費(fèi)的關(guān)系的作用，即將公民本來(lái)用于消費(fèi)的資金用于投資國(guó)家公債并最終用于公共建設(shè)，故我國(guó)《憲法》第14條第三款“國(guó)家合理安排積累和消費(fèi)，兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”不妨作為公債發(fā)行的憲法依據(jù)。

我國(guó)《預(yù)算法》第27條規(guī)定“中央政府公共預(yù)算不列赤字。中央預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以通過(guò)舉借國(guó)內(nèi)和國(guó)外債務(wù)等方式籌措，但是借債應(yīng)當(dāng)有合理的規(guī)模和結(jié)構(gòu)”，第28條規(guī)定“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。由此可見(jiàn)，我國(guó)法律允許國(guó)家(中央)發(fā)行公債(限于建設(shè)公債)，但對(duì)于地方發(fā)行公債采一般禁止的態(tài)度，除非有法律和國(guó)務(wù)院的明確規(guī)定。④但是，2009年2月17日十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次委員長(zhǎng)會(huì)議聽(tīng)取了《國(guó)務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報(bào)告》，這是我國(guó)政府首次在公開(kāi)文件中提及地方公債。次日，財(cái)政部下發(fā)了《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》，地方公債進(jìn)入實(shí)質(zhì)發(fā)行程序。

關(guān)于是否允許公債發(fā)行，學(xué)界曾有過(guò)激烈的討論。支持者如英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯，他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)危機(jī)及隨之而來(lái)的高失業(yè)率的主要原因在于整體經(jīng)濟(jì)需求不足，在這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，國(guó)家應(yīng)提高本身的支出或?yàn)榇龠M(jìn)私人增加消費(fèi)和投資而努力，以創(chuàng)造出額外的需求，為此目的所支出的費(fèi)用可以通過(guò)舉債的方式獲得;以增稅來(lái)獲得是不妥當(dāng)?shù)?，如此將?huì)減弱私人的購(gòu)買力，并且使經(jīng)濟(jì)蕭條、更加惡化。凱恩斯認(rèn)為公債的功能不僅在于填補(bǔ)財(cái)政收入，而且在于調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮和穩(wěn)定。反對(duì)發(fā)行公債的學(xué)者如貨幣學(xué)派，他們認(rèn)為公債發(fā)行將導(dǎo)致私人投資被公部門的行為排擠而造成整體生產(chǎn)力降低，如果為了避免資金排擠效應(yīng)發(fā)生而增加貨幣供給，則又將造成通貨膨脹。在政黨政治的推動(dòng)下，執(zhí)政者一方面十分在意對(duì)其選民有利的國(guó)家支出，另一方面希望能避免給選民增加直接負(fù)擔(dān)，這使得公債問(wèn)題充滿了政治考量而成為政治角力中的一環(huán)，以至于無(wú)法客觀、中立地來(lái)評(píng)價(jià)公債發(fā)行對(duì)國(guó)家、社會(huì)及人民所可能帶來(lái)的影響。⑤

除了需要考量上述經(jīng)濟(jì)和政治上的因素，公債發(fā)行的憲法依據(jù)問(wèn)題主要在于其與一些憲法原則和憲法價(jià)值之間存在沖突。第一，公債對(duì)法律保留原則的破壞。從表面上看，公債并不具備稅收的強(qiáng)制性，但公債的償還以國(guó)家的稅收為擔(dān)保。換言之，公債只不過(guò)是稅收的先導(dǎo)或者隱性的稅收而已。由于稅收是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種限制，所以增稅面臨法律上的困難，但用隱性的稅收——公債的方式卻可以既取得增稅的效果，又繞開(kāi)了法律保留原則的限制。如我國(guó)地方公債的發(fā)行既可以基于《預(yù)算法》第28條的規(guī)定，也可以基于國(guó)務(wù)院的規(guī)定，2009年地方公債的發(fā)行就是依據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定。第二，公債對(duì)民主原則的破壞。民主原則要求統(tǒng)治者必須獲得人民的持續(xù)信任，即統(tǒng)治者的統(tǒng)治必須是有期限的。但是，人事上的不連續(xù)性使得立法機(jī)關(guān)和政府通過(guò)其行為(立法或者重大政治決定)對(duì)社會(huì)和國(guó)家發(fā)揮著超越人事任期的影響。公債就是一項(xiàng)對(duì)未來(lái)產(chǎn)生負(fù)擔(dān)的決定。德國(guó)學(xué)者平特納認(rèn)為，預(yù)算赤字以公債來(lái)填補(bǔ)無(wú)疑是剝奪了未來(lái)收入，未來(lái)立法者的預(yù)算空間將因舉債這一預(yù)先使用方式而受到限制。雖然立法者所制定的法律原則上都是長(zhǎng)期而非僅限于其任期內(nèi)有效，但預(yù)算與一般法律的主要區(qū)別在于其以特定周期循環(huán)的方式來(lái)設(shè)計(jì)，對(duì)未來(lái)立法者而言，變更先前的法律原則上并無(wú)重大障礙，但既存?zhèn)鶆?wù)無(wú)法輕易消滅。⑥第三，公債對(duì)平等原則的破壞。憲法上的平等原則不僅要求當(dāng)代人之間平等，而且要求代際平等。由于公債的長(zhǎng)期性及其發(fā)行所取得的資金通常在短期內(nèi)支出殆盡，結(jié)果造成享受公債利益者與負(fù)擔(dān)公債本息支出者之間并不平等的現(xiàn)象。換言之，公債發(fā)行造成“寅吃卯糧”，很可能導(dǎo)致下一代國(guó)民只有負(fù)擔(dān)、沒(méi)有享受，或即使能享受公債利益，此利益也與其負(fù)擔(dān)不成比例。⑦公債還會(huì)造成當(dāng)代人之間的不平等。由于公債的債權(quán)人往往是高收入階層，而公債本息卻由所有納稅人(其中包括眾多低收入階層)負(fù)擔(dān)，所以公債發(fā)行可能造成當(dāng)代人之間強(qiáng)制性的財(cái)產(chǎn)重新分配，并且是以有利于高收入者而不利于低收入者的方式進(jìn)行。

二、公債發(fā)行的憲法界限

(一)對(duì)公債發(fā)行適用法律保留原則

由于公債具有稅收的先導(dǎo)或隱性稅收的作用，所以發(fā)行公債應(yīng)當(dāng)像征稅遵循稅收法定主義一樣受到法律保留原則的限制。這一方面是為了防止行政機(jī)關(guān)藉舉債的方式來(lái)掏空立法機(jī)關(guān)的預(yù)算權(quán)，另一方面也是為了確保政府信息的公開(kāi)性，使普通大眾得以知悉真實(shí)、全面的公共財(cái)政問(wèn)題。我國(guó)《立法法》第八條、九條規(guī)定了法律保留原則，其中第八條第八項(xiàng)規(guī)定“下列事項(xiàng)只能制定法律:……(八)基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”，這里的“財(cái)政”是指國(guó)家憑借政治權(quán)力，直接、強(qiáng)制、無(wú)償?shù)貐⑴c社會(huì)產(chǎn)品和國(guó)民收入的分配和再分配的手段，它直接涉及中央與地方、國(guó)家與企事業(yè)單位、國(guó)家與公民個(gè)人之間的分配關(guān)系。⑧公債涉及國(guó)家與公民之間的分配關(guān)系，屬于財(cái)政的范疇，因此可以說(shuō)，對(duì)發(fā)行公債進(jìn)行法律保留的限制是我國(guó)《立法法》的要求。我國(guó)《立法法》第九條規(guī)定:“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外?！痹摋l規(guī)定相關(guān)事項(xiàng)既可以由法律規(guī)定，也可以由立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)規(guī)定，這被稱為相對(duì)法律保留。相對(duì)法律保留要求國(guó)務(wù)院只有在全國(guó)人大及其常委會(huì)的明確授權(quán)下才能就某事項(xiàng)制定行政法規(guī)，也就是說(shuō)，國(guó)務(wù)院規(guī)定地方公債必須事先獲得全國(guó)人大及其常委會(huì)的明確授權(quán)。同時(shí)，根據(jù)《立法法》第10條、11條，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍;被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使授權(quán)，不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。對(duì)于授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。

(二)限制公債發(fā)行的用途

如果公債非用于對(duì)下一代人有利的投資，而用于公共消費(fèi)(如公務(wù)員的薪金支出等)，則與代際平等的理念不合。故有必要對(duì)公債發(fā)行的用途進(jìn)行限制。我國(guó)《預(yù)算法》第27條已經(jīng)將中央公債的用途限定在籌措“中央預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”。財(cái)政部發(fā)布的《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》第五條規(guī)定，通過(guò)地方公債籌集來(lái)的資金主要用于中央投資地方配套的公益性建設(shè)項(xiàng)目及其他難以吸引社會(huì)投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目支出，嚴(yán)格控制安排用于能夠通過(guò)市場(chǎng)化行為籌資的投資項(xiàng)目，不得安排用于經(jīng)常性支出。資金使用范圍主要包括:保障性安居工程，農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等社會(huì)事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)建設(shè)工程，地震災(zāi)后恢復(fù)重建以及其他涉及民生的項(xiàng)目建設(shè)與配套。

(三)限制公債發(fā)行的規(guī)模

為了防止濫發(fā)公債給立法者的形成自由和下一代人的生活構(gòu)成過(guò)度的負(fù)擔(dān)，有必要在憲法中規(guī)定發(fā)行公債的上限。當(dāng)然，公債的適度規(guī)模是多少，應(yīng)當(dāng)在健全財(cái)政主義的指導(dǎo)原則下，考量公債帶來(lái)的本息支出是否已造成財(cái)政僵化的后果，并充分考量國(guó)家償債能力的高低，以及國(guó)民對(duì)公債的忍受程度來(lái)綜合評(píng)判。另外，通過(guò)程序的民主性來(lái)保證公債發(fā)行規(guī)模的適度性，也是一種思路。應(yīng)將公債的規(guī)模納入代議機(jī)關(guān)審議的范圍，廣泛采納各方意見(jiàn)，接受人民的監(jiān)督。我國(guó)《憲法》第61條、67條分別規(guī)定了全國(guó)人大對(duì)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的審議權(quán)以及全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的部分調(diào)整方案的審議權(quán);第99條第二款規(guī)定了縣級(jí)以上地方人大對(duì)地方預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的審議權(quán)⑨。對(duì)預(yù)算的審查內(nèi)容包括基本建設(shè)支出總額、舉債總數(shù)量、農(nóng)業(yè)、教育、科技、環(huán)保、社會(huì)保障等方面的資金、行政經(jīng)費(fèi)總數(shù)和行政工作人員工資總數(shù)、重大對(duì)外經(jīng)援和軍援項(xiàng)目及數(shù)量等。⑩我國(guó)2007年《各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法》第18條第二款更明確規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查國(guó)債余額情況。

三、公債的法律性質(zhì)及其糾紛解決

傳統(tǒng)理論認(rèn)為公債是私法上的債，但有學(xué)者對(duì)此提出質(zhì)疑。那么，公債到底是一種公法上的債還是一種私法上的債?這需要從公債成立的基礎(chǔ)——公債合同的性質(zhì)談起。合同分為民事合同和行政合同，公債合同如果屬于民事合同，則由此產(chǎn)生的債自然是一種私法之債，如果屬于行政合同，則公債應(yīng)為一種公法之債。

(一)公債合同作為行政合同

對(duì)于行政合同與民事合同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們眾說(shuō)紛紜，主要有合同主體說(shuō)、合同標(biāo)的說(shuō)、合同主體推定說(shuō)、綜合判斷說(shuō)等觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，合同主體說(shuō)流于泛濫，同時(shí)忽視了私人間簽訂行政合同的可能性;合同標(biāo)的說(shuō)則存在不夠明確的缺點(diǎn);合同主體推定說(shuō)其實(shí)是綜合了合同主體說(shuō)與合同標(biāo)的說(shuō)，并沒(méi)有從根本上克服合同標(biāo)的說(shuō)標(biāo)準(zhǔn)不夠明確的缺陷;綜合判斷說(shuō)值得肯定。綜合判斷說(shuō)起源于法國(guó)。法國(guó)學(xué)界在判斷合同的性質(zhì)時(shí)，采用形式標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)并用的方法。在形式標(biāo)準(zhǔn)上:(1)公法人與私法人間締結(jié)的合同，原則上是行政合同，但如果合同內(nèi)容及其所應(yīng)適用的法規(guī)與一般私法上的合同相同，則應(yīng)視之為私法合同。(2)兩個(gè)公法人之間締結(jié)的合同推定為行政合同，除非該合同僅能使締約的兩個(gè)公法人發(fā)生私法關(guān)系。(3)兩個(gè)私人間簽訂的合同推定為私法合同，但在以下情形中，私人間的合同屬于行政合同。其一，兩個(gè)締約的私人中有一人是行政機(jī)關(guān)的代表，此時(shí)合同的效力歸屬于被代表的行政機(jī)關(guān);其二，私人合同的一方當(dāng)事人是一個(gè)“假的私人”，讓人一望即知其為公法人的偽裝、分身、化身或傀儡，在此情形下，該私人所為的行為直接歸屬于其背后的真正主角——公法人;其三，只要合同涉及國(guó)家本質(zhì)性任務(wù)領(lǐng)域，則不論締約的一方是否公法人，該合同皆被界定為行政合同。行政合同的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是合同內(nèi)容涉及公共服務(wù)事項(xiàng)或包含普通法外條款。(1)行政合同的標(biāo)的是完成公共服務(wù)事項(xiàng)。包括合同內(nèi)容是交由締約人直接執(zhí)行一項(xiàng)公共服務(wù)事項(xiàng);通過(guò)合同締約人得以參與公共服務(wù)的運(yùn)作;合同本身即是公共服務(wù)事項(xiàng)的執(zhí)行手段或方式。(2)行政合同的內(nèi)容包含普通法外條款。所謂普通法外條款，是指一般民事合同中不易出現(xiàn)的條款，亦即造成合同雙方地位不平等，公法人處于優(yōu)勢(shì)地位、享有特權(quán)的條款，包括合同中援引公法的相關(guān)規(guī)定或合同以公法為基礎(chǔ)而簽訂，合同賦予公法人公權(quán)力性質(zhì)的特權(quán)、賦予締約私人涉及第三人權(quán)利的特權(quán)。?

從簽訂主體來(lái)看，公債合同的一方是公債發(fā)行機(jī)關(guān)——中央政府財(cái)政部或地方政府(僅限于省級(jí)政府和計(jì)劃單列市政府)，另一方是購(gòu)買公債的公民、法人，這符合行政合同的形式要件。同時(shí)，由于用途的公益性，公債合同必然帶有公共服務(wù)的性質(zhì)。更重要的是，從公債合同的內(nèi)容來(lái)看，其包含著一些民事合同不可能具備的特殊條款:首先，公債合同中的很多內(nèi)容如公債的利率并非約定，而是法定的。其次，公債合同基于公法而產(chǎn)生。在我國(guó)，公債合同基于《國(guó)債托管管理暫行辦法》產(chǎn)生，而《國(guó)債托管管理暫行辦法》顯然屬于公法性質(zhì)的行政法。最后，公債合同中，公債發(fā)行機(jī)關(guān)享有優(yōu)益權(quán)。一般認(rèn)為，行政合同中行政機(jī)關(guān)的優(yōu)益權(quán)包括單方面變更(終止)權(quán)、監(jiān)督指揮權(quán)、制裁權(quán)、直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和行政合同的解釋權(quán)。?我國(guó)《國(guó)債托管管理暫行辦法》第10條、33條規(guī)定客戶不得賣空國(guó)債，進(jìn)行國(guó)債賣空的，由主管機(jī)關(guān)沒(méi)收其非法所得并處以一定數(shù)額的罰款，這顯然體現(xiàn)了公債發(fā)行機(jī)關(guān)對(duì)購(gòu)買公債人的制裁權(quán)。綜上，公債合同符合行政合同的實(shí)質(zhì)要件。因此，公債合同屬于行政合同。

(二)公債合同與行政訴訟

公債合同能否通過(guò)行政訴訟來(lái)救濟(jì)呢?筆者認(rèn)為，這種可能性是存在的。因?yàn)楸M管我國(guó)《行政訴訟法》第11條將行政訴訟的受案范圍限于具體行政行為，但《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)第一條第一款已經(jīng)將行政訴訟的受案范圍擴(kuò)大到了行政行為。最高人民法院行政審判庭認(rèn)為《行政訴訟法》第11條所列舉的行政行為不僅包括單方行為，也包括雙方行為。因此，在我國(guó)現(xiàn)階段，公民對(duì)公債合同引發(fā)的糾紛具有提起行政訴訟獲得救濟(jì)的可能性。

有關(guān)公債合同本身的糾紛的救濟(jì)。(1)針對(duì)公債合同效力的糾紛，一般通過(guò)確認(rèn)訴訟(判決)來(lái)救濟(jì)。有學(xué)者認(rèn)為，《解釋》第57條規(guī)定的確認(rèn)有效(無(wú)效)判決可適用于該類案件。?(2)針對(duì)公債合同履行的糾紛，如公民要求國(guó)家返還公債的本息，這在行政訴訟上主要通過(guò)一般給付訴訟來(lái)解決。?筆者認(rèn)為，我國(guó)《行政訴訟法》雖未明確規(guī)定一般給付訴訟?，但根據(jù)該法第54條，被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。該條雖然一般被視為課予義務(wù)訴訟(判決)，即請(qǐng)求被告作出具體行政行為，但由于該條中并未出現(xiàn)“具體行政行為”的字眼，所以可以把“不履行法定職責(zé)”理解為“不履行作出具體行政行為、事實(shí)行為等任何法定職責(zé)”，亦即將履行判決中的“判決”理解為既包括課予義務(wù)判決，也包括一般給付判決。

與公債合同有關(guān)的支撐行為的糾紛解決。(1)有關(guān)締約前的準(zhǔn)備行為的糾紛解決。如監(jiān)督機(jī)關(guān)核準(zhǔn)發(fā)行公債，此類行為在實(shí)施時(shí)間上可以明顯地與合同締結(jié)行為區(qū)分開(kāi)來(lái)，同時(shí)其也是行政機(jī)關(guān)單方的意思表示，故屬于一種具體行政行為，由此引發(fā)的糾紛應(yīng)通過(guò)撤銷訴訟(判決)的方式來(lái)解決。(2)有關(guān)締約后的附隨行為的糾紛解決。行政機(jī)關(guān)在公債合同中所享有的指揮權(quán)、監(jiān)督權(quán)、單方變更權(quán)、終止權(quán)等，都可算是締約后所附隨的單方行政行為，理論上應(yīng)可透過(guò)撤銷訴訟(判決)來(lái)解決相關(guān)爭(zhēng)議。?

注釋

①⑦蔡茂寅:《論公債的憲法課題》，《李鴻禧教授六秩華誕祝賀論文集——現(xiàn)代國(guó)家與憲法》，月旦出版社股份有限公司，1997年，第1405、1416頁(yè)。②廣義的公債不僅包括國(guó)家向個(gè)人、商業(yè)團(tuán)體、金融機(jī)構(gòu)借款，還包括國(guó)家向外國(guó)政府、國(guó)際組織借款，狹義的公債僅指國(guó)內(nèi)債務(wù)。本文中的公債指狹義的公債。③葛克昌:《國(guó)家學(xué)與國(guó)家法——社會(huì)國(guó)、租稅國(guó)與法治國(guó)理念》，月旦出版社股份有限公司，1996年，第129頁(yè)。④對(duì)地方公債的一般禁止，是考慮到地方還債能力的缺乏。從世界范圍看，地方收入的有限和地方依賴于中央的財(cái)政補(bǔ)助是普遍現(xiàn)象。⑤⑥蕭文生:《自法律觀點(diǎn)論公共債務(wù)》，《翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集——當(dāng)代公法新論(下)》，元照出版公司，2002年，第644—645、654頁(yè)。⑧張春生:《〈中華人民共和國(guó)立法法〉釋義》，法律出版社，2000年，第55頁(yè)。⑨我國(guó)《憲法》雖然沒(méi)有規(guī)定鄉(xiāng)級(jí)人大和地方人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算的審議權(quán)，但《地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法》第9條、44條分別規(guī)定了鄉(xiāng)級(jí)人大對(duì)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的審議權(quán)、縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算部分變更的審議權(quán)。⑩蔡定劍:《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社，2003年，第377頁(yè)。?臺(tái)灣行政法學(xué)會(huì):《行政契約與新行政法》，元照出版公司，2002 年，第145—163 頁(yè)。?余凌云:《行政契約論(第二版)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006年，第92—102頁(yè)。?甘文:《行政訴訟法司法解釋之評(píng)論——理由、觀點(diǎn)與問(wèn)題》，中國(guó)法制出版社，2000年，第162頁(yè)。?一般給付訴訟乃給付訴訟的一種，內(nèi)容包括具體行政行為以外的金錢給付、信息給付、作成或不作成事實(shí)行為、請(qǐng)求除去違法狀態(tài)等。(參見(jiàn)吳綺云:《德國(guó)行政給付訴訟之研究》，臺(tái)灣地區(qū)司法院，1995年，第 128—134頁(yè)。)?我國(guó)《行政訴訟法》中已經(jīng)存在的賠償、補(bǔ)償判決，本質(zhì)上也屬于一般給付判決，只是現(xiàn)階段未對(duì)其進(jìn)行類型化處理。?陳淳文:《行政契約與撤銷訴訟——以法國(guó)行政訴訟實(shí)務(wù)為中心》，《行政訴訟制度相關(guān)論文叢編(第四輯)》，臺(tái)灣地區(qū)司法院，2005年，第520—523頁(yè)。

D921

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1003—0751(2011)03—0091—04

2011—02—17

王鍇，男，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士(北京 100191)。

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