孫彩虹

恐怖主義犯罪風險評估探究*

孫彩虹

近年來，恐怖主義犯罪愈演愈烈，其對社會秩序和公共安全的破壞使其成了各國政府、相關國際組織不得不高度重視的一個全球性問題。建立一套有效的恐怖主義犯罪風險評估機制，通過識別風險發(fā)生的概率及其可能帶來的負面影響、法律保護對象對所面臨的各種風險的應對能力等，提出預防、減輕和控制風險的最優(yōu)對策，這對于預防、制止和打擊恐怖主義犯罪具有極其重要的意義。

恐怖主義;恐怖主義犯罪;風險評估

近年來，國際社會發(fā)展出了多種基于“能力”和“脆弱性”的公共安全評估框架，由此帶來了公共安全評估思維和模式的轉變，也引發(fā)了公共安全評估方法與評價工具的突破性進展。公共安全評估中的“能力”也稱危機彈性，是指在危機所涉范圍內政府、社會、公眾通過增強抵御措施或變革現(xiàn)狀，從而達到或保持一定的危機應對水平的適應能力，其中最主要的是政府應對突發(fā)事件的能力。政府通過對能力缺陷(或彈性不足)的衡量和彌補，可以保障危機中社會機制的有效運行?！按嗳跣浴笔侵赣勺匀?、社會、經(jīng)濟、環(huán)境等因素或活動所決定的，某個地區(qū)更容易受到危機侵害的條件。越具“脆弱性”的地區(qū)越容易受到危機的影響。“能力”和“脆弱性”這兩個因素在很大程度上是相互聯(lián)系并可以相互轉化的，危機應對主體應對“能力”的降低勢必導致社會抵御危機的“脆弱性”增加，同時，克服社會應對危機的脆弱性在很大程度上也取決于危機應對主體的能力改善和提高。結合國內和國際風險評估機制的特點，本文從“能力”和“脆弱性”視角展開對恐怖主義犯罪風險評估的分析。

一、恐怖主義犯罪危害性和影響力的評估

1.恐怖主義犯罪的組織程度評估。從恐怖主義犯罪事件的發(fā)生方式和性質上可以很直觀地看到，恐怖主義者具有很強的組織能力和行為能力?？植澜M織的規(guī)模和組織程度在很大程度上影響著恐怖主義犯罪對社會的整體危害性以及政府的應對和處理。在評估恐怖主義犯罪的組織程度方面需要考量以下因素:恐怖組織形成的原因及其歷史背景;恐怖組織統(tǒng)領者的基本情況;恐怖組織成員的基本情況;恐怖組織的組織化程度;恐怖組織是否具有涉外政治背景;恐怖組織的資金來源及其運用情況;恐怖組織的武器裝備情況及其善用的犯罪手段;其他決定恐怖組織犯罪能力的因素。

2.恐怖主義犯罪的政治目的、社會目的評估。所有的恐怖主義犯罪都伴隨著相應的政治目的或者社會目的，如狹隘的民族獨立的目的，改變社會政策的目的等?？植乐髁x犯罪的目的是評估其危害性的主要考量因素，以侵害國家主權完整和政權穩(wěn)定為目的的恐怖主義犯罪的危害性最大。一些組織通過資助甚至領導恐怖主義犯罪，策動民族分裂，試圖破壞一國獨立、穩(wěn)定的政治局面和干擾、阻礙一國的經(jīng)濟社會發(fā)展進程。因此，我們在考量恐怖主義犯罪事件的政治目的與社會目的時，絕不能忽視該事件發(fā)生的時代背景和國際背景。

3.恐怖主義犯罪造成的人身和財產(chǎn)損失評估。人身和財產(chǎn)損失是衡量恐怖主義犯罪危害程度的重要因素，反映著恐怖主義犯罪社會影響力的大小。人身侵害最直接地造成社會公眾恐懼感，私有財產(chǎn)和公共設施的被破壞程度則關系到應對恐怖主義犯罪的物資的調配以及恢復、重建工作的規(guī)模和方式等。具體應考慮暗殺、爆炸、綁架、劫機等不同形式的恐怖主義犯罪所反映出的不同社會矛盾及其造成的社會影響力和恐懼感的差異，有針對性地予以應對。

4.恐怖主義犯罪的對象和發(fā)生區(qū)域評估?？植乐髁x犯罪的危害性與其犯罪對象和犯罪區(qū)域有著直接的關聯(lián)。2001年的“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生在美國最重要的城市，這次事件中具有國際象征意義的世界貿易中心遭受了毀滅性打擊，其經(jīng)濟影響和在人們心中所造成的恐懼是可想而知的。我國在處理群眾性事件的級別評估工作中，也是將事件發(fā)生的地點及其針對的對象作為重要的指標加以衡量的?？植乐髁x犯罪的發(fā)生地越重要、犯罪對象的象征意義越大，其危害性和影響力也就越大。

二、政府應急處置能力評估

1.政府國民經(jīng)濟動員能力評估。國民經(jīng)濟動員是國家在應對戰(zhàn)爭、緊急狀態(tài)以及重大突發(fā)事件時，實現(xiàn)國民經(jīng)濟由平時狀態(tài)向戰(zhàn)爭和緊急狀態(tài)的快速轉換，以維護國家主權統(tǒng)一、領土完整和安全，維護社會秩序、經(jīng)濟秩序、工作秩序、生活秩序的一項重要制度。國民經(jīng)濟動員包括國民經(jīng)濟動員的準備、實施、復員工作及相關活動，涉及工業(yè)、農業(yè)、交通運輸、能源、郵電通信、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設、商業(yè)貿易、財政金融等國民經(jīng)濟領域，采取行政命令、行政協(xié)調、行政合同、行政許可、行政征收征用、行政租用調撥、行政強制等多種行為方式，共同完成國民經(jīng)濟動員任務。在政府應急處置上，如何有效地實現(xiàn)人財物的調動、調配以應對危機，是政府國民經(jīng)濟動員能力的體現(xiàn)。

2.政府信息保障與溝通能力評估。新聞媒體對恐怖主義犯罪的宣傳方式和力度直接影響到公眾對恐怖主義犯罪的了解和認識，進而影響到恐怖主義犯罪的危害范圍。正確的輿論導向使公眾和政府部門能夠有效地溝通和相互理解，能夠增強公眾對恐怖主義犯罪本質的認識，增強政府和群眾抗擊恐怖主義犯罪的能力;反之，不適當?shù)妮浾搶蛟跀U大危機事件影響范圍的同時，還會增加政府控制事態(tài)的難度。極端的宣傳甚至會激化大眾的悲觀和憤懣情緒，使更大規(guī)模的后續(xù)性事件的發(fā)生成為可能。

3.政府國際力量動員能力評估。隨著經(jīng)濟全球化程度的加深，恐怖主義犯罪的跨國性、國際化趨勢也越發(fā)凸顯，僅僅依靠一國的力量是很難控制和根除恐怖主義犯罪的。在聯(lián)合國的主導下，國際社會在反恐合作方面已達成許多共識，并在此基礎上簽訂了相關條約。例如，一些國際組織為了滿足內部集體安全的需要，協(xié)議達成了關于軍事力量統(tǒng)一調度、安全情報相互交流、刑警組織相互配合、跨境犯罪協(xié)作打擊、涉外司法協(xié)助執(zhí)行的條約。在應對恐怖主義犯罪的過程中，能否及時有效地得到國際力量的同情、理解、配合和支持，是考量政府應對恐怖主義犯罪能力的因素之一;同時，由于很多恐怖主義犯罪的指使者都是境外的敵對勢力，所以一國政府尋求國際力量的支持、幫助以根除恐怖主義就顯得尤為重要。對于一些相對貧窮的國家，如果能在恐怖事件發(fā)生后得到國際上的各種援助，則對于他們恢復生產(chǎn)、早日擺脫恐怖襲擊造成的陰影將起到相當大的作用。

三、司法機制應對能力評估

1.偵查機關、國家安全機關的情報偵查能力、偵破能力評估。避免恐怖主義犯罪發(fā)生是反恐工作的首要目標，完成這一目標的第一步是努力偵查和監(jiān)控準備實施恐怖主義犯罪的嫌疑人，因此，針對恐怖活動的深入、周密的情報工作就顯得極其重要。同時，對于已經(jīng)發(fā)生的恐怖主義犯罪案件，如果能夠及時偵破，則不但能及時對被害人給予心理上的寬慰、剝奪恐怖分子繼續(xù)犯罪的能力，而且有利于增強公眾反恐的信心，早日消除恐怖事件造成的負面影響。偵查機關、國家安全機關的情報偵查能力、案件偵破能力的強弱，是考量政府抗擊恐怖主義犯罪能力的重要因素。

2.刑事司法活動中的特別應對能力評估。鑒于恐怖主義犯罪組織的專業(yè)化程度和隱蔽性越來越強，政府有必要授予反恐職能部門一些特殊的權力。如允許偵查機關對恐怖主義犯罪適用更廣泛意義上的非法證據(jù)排除規(guī)則，允許司法機關對恐怖分子適用特殊的審判方式、特殊的審訊關押制度、特殊的監(jiān)獄制度等。當然，這些規(guī)則、制度的合理性及其具體程序設置還有待深入討論，但在治理恐怖主義犯罪問題上，這些特殊制度及其程序設計無疑具有一定的實踐意義。

3.刑事罪名的規(guī)定是否合理健全。刑法的基本原則之一是“罪刑法定”，由此我們可以找到衡量一國司法制度對恐怖主義犯罪規(guī)制能力的一項重要標準，即刑法條文對恐怖主義犯罪及其關聯(lián)性犯罪的規(guī)制能力。從規(guī)制思路來看，各國刑法主要將涉恐犯罪區(qū)分為典型的恐怖主義犯罪和恐怖主義關聯(lián)性犯罪。前者也稱恐怖主義手段罪，指恐怖組織或個人為了達到某種目的而實施的具體犯罪，主要包括搶劫、爆炸、暗殺等侵犯人身安全的犯罪，放火、決水、投放危險物品、破壞電力電信設施、危及飛行安全、非法侵入計算機系統(tǒng)等危害公共安全的犯罪，以及制造恐怖事件危害國家安全的犯罪等。恐怖主義關聯(lián)性犯罪是指與恐怖主義犯罪密切相關的犯罪，表現(xiàn)為恐怖主義行為的上游犯罪、下游犯罪以及恐怖組織罪?？植乐髁x行為的上游犯罪，是指為了實施恐怖主義活動而進行準備的犯罪?？植乐髁x行為的下游犯罪，是指恐怖主義行為人實施恐怖主義犯罪后，其他人所實施的與恐怖主義犯罪行為密切相關的犯罪。

4.有無對恐怖主義犯罪被害人的安撫和國家補償制度?？植乐髁x犯罪在大多數(shù)情況下都是針對不特定的普通民眾的。在恐怖襲擊發(fā)生后，為了有效消除恐怖事件所造成的恐怖氣氛，恢復混亂的社會秩序，有必要對遭受恐怖襲擊的被害人及其家屬實施安撫與救助。一些特殊形式的恐怖主義犯罪如自殺性爆炸襲擊，使被害人很難通過刑事附帶民事訴訟獲得補償。實踐中多數(shù)國家通過行政救助來實現(xiàn)對被害人的補償，如直接從地方財政中撥付補償金予以補償，或者根據(jù)有關規(guī)定進行相應的補償。①但是，此種救濟屬于臨時的應急性措施，補償?shù)臄?shù)額也有限。因此，應當建立刑事被害人國家補償制度，明確國家在補償、救濟、恢復等方面的責任。如此既能體現(xiàn)國家對被害人的重視，又有利于被害人社會援助制度的建立，也顯示出國家同恐怖主義犯罪作斗爭和保護被害人的決心與信心。自1963年新西蘭通過世界上第一部關于補償被害人損失的法律以來，已有數(shù)十個國家建立了針對刑事被害人的國家補償制度，內容包括補償金的來源及管理、補償對象、補償數(shù)額、補償程序、補償原則等。②我國還沒有建立刑事被害人國家補償制度，司法實踐中一些地方的人民法院開始考慮對普通刑事案件的被害人予以補償，恐怖主義犯罪案件中被害人的補償實踐還有待展開。

四、非權力主體應對能力評估

抗擊恐怖主義犯罪不能僅依靠行政、司法等公權力機關，從廣泛意義上講，恐怖主義犯罪造成了重大的社會創(chuàng)傷，社會的自我應對和修復能力對抗擊恐怖主義犯罪也起著至關重要的作用。因此，有必要探討非公權力主體在恐怖主義犯罪風險評估中的作用。

1.社會保險制度及社會援助制度的構建。較之政府救助，社會保險制度中的保險金賠付更注重等價規(guī)避風險的可能性，從而更加有利于對受害主體的救濟。因此，保險產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度也是社會應對恐怖主義犯罪能力的重要考量因素。建立恐怖主義犯罪案件中的被害人社會援助制度也是必要的。如日本1999年4月設立了“全國被害人援助網(wǎng)”，同年5月15日發(fā)表《犯罪被害人的權利宣言》并建立了被害人救濟基金制度。③有些國家建立了被害人社會援助組織，如英國的被害人支援協(xié)會(Victim Support)，美國的全美被害人支援機構(National Organization Victim Assistance)，德國的“白環(huán)”(Weisser Ring)，法國的國立被害人援助、仲裁中心(INAVEM)，等等。社會救助活動的開展可以引起全社會對恐怖主義犯罪事件中被害人的關注，從而增強全社會抵御恐怖主義犯罪的能力。我國目前還沒有建立犯罪被害人社會援助制度，無法通過社會救助制度來解決受恐怖主義犯罪侵害的人的物質補償、心理康復、精神安慰等問題。

2.公眾對恐怖主義的認識和評價。包括公眾是否具有承受恐怖主義犯罪事件發(fā)生的思想準備，公眾在遭受恐怖主義襲擊后是否能夠在心理上保持對執(zhí)政者的支持即“政治忠誠度”?？植乐髁x犯罪風險評估所關注的公眾政治忠誠度，更多地體現(xiàn)為一種長期積累下來的公眾在心理上對社會穩(wěn)定、安全的滿足程度。公眾的經(jīng)濟能力、受教育程度、政治權利行使情況以及社會治安情況、宏觀意義上的社會保障及救助情況、政府在應對恐怖主義犯罪過程中的態(tài)度和舉措等都影響著公眾的政治忠誠度。④

五、國家對恐怖主義犯罪的制裁能力評估

恐怖主義犯罪發(fā)生后，僅僅被動地應對恐怖分子造成的混亂局面是遠遠不夠的，更有效的措施是對恐怖主義犯罪分子進行追懲和制裁。在分析和評估國家對恐怖主義犯罪的制裁能力方面，最重要的內容是對國家的外交能力和武裝能力進行評估。目前世界各國無不在應對恐怖主義犯罪中充分發(fā)揮和運用外交手段。這一方面是由于恐怖主義犯罪往往是跨國界的，一些國外涉恐勢力會對國內恐怖主義分子提供資金支持、人員培訓、武器裝備，甚至參與、領導恐怖主義犯罪活動。此時，外國政府對于恐怖組織和恐怖主義分子的態(tài)度就顯得十分重要，就非常有必要通過外交手段勸導那些存在恐怖組織的國家加強對其國內涉恐組織的治理和制裁，以達到鏟除恐怖主義犯罪“幕后黑手”的目的。另一方面，各國都有應對和懲治恐怖主義犯罪的資源(如相關機制、信息情報等)，有效地利用、協(xié)調這些資源，對一國打擊和制裁恐怖主義犯罪是很有幫助的。鑒于恐怖主義犯罪的殘忍性，各國往往會根據(jù)需要組建專門的反恐部隊，其成員主要從特種部隊中選拔，接受本國最高反恐機構的領導，針對恐怖主義犯罪開展偵查、預防、應對、保護和制裁活動。反恐部隊是一支制裁恐怖主義犯罪的重要力量，可以有效威懾和打擊恐怖主義犯罪，一國在打擊恐怖主義犯罪方面應爭取這一國際化反恐資源的援助。

注釋

①參見鐘開斌:《風險管理:從被動反應到主動保障》，《中國行政管理》2007年第11期。②參見田思源:《構建犯罪被害人補償制度框架的基本設想》，《法學雜志》2001年第6期。③參見田思源:《犯罪被害人的權利與救濟》，法律出版社，2008年。④參見熊炎:《公共安全應急管理:一個時代的課題——基于對風險社會理論的思考》，《天津行政學院學報》2009年第2期。

［1］陳征楠.試論法正當性的道德面向［J］.河南師范大學學報(哲學社會科學版)，2010，(4):33.

［2］韓峙.論公安機關對公共危機事件的應對與處置［J］.學術交流，2010，(8):47.

［3］鐘開斌.風險管理:從被動反應到主動保障［J］.中國行政管理，2007，(11).

D924.11

A

1003—0751(2011)03—0095—03

2011—03—11

上海政法學院“城市公共安全與社會穩(wěn)定”科研基地中央財政專項資助項目《和諧社會視角下社會矛盾解決機制重構》(2010GSC008)的成果。

孫彩虹，女，上海政法學院副教授(上海 201701)。

責任編輯:林 墨