□尹華丁

國外經(jīng)驗對我國政府主導(dǎo)職教集團化辦學的啟示

□尹華丁

職教發(fā)達國家有著豐富的職教集團化辦學經(jīng)驗，文章在分析德國“跨企業(yè)培訓(xùn)中心”、澳大利亞“新學徒制培訓(xùn)學院”、美國“技術(shù)準備計劃下的綜合教育集團”和荷蘭“政府投資的區(qū)域培訓(xùn)中心”等特點的基礎(chǔ)上，對我國地方政府主導(dǎo)職教集團的合理組織與良性運行提出建議。

國外經(jīng)驗；地方政府主導(dǎo)；職教集團；啟示

從主導(dǎo)機構(gòu)來看，我國的職教集團主要有三種形式：一是職業(yè)院校主導(dǎo)型，如：江蘇從2004年起成立的20余個行業(yè)性職教集團，湖南從2008年起成立的18個行業(yè)職教集團；二是地方政府主導(dǎo)型，如：以城帶鄉(xiāng)、三段培養(yǎng)的“海南模式”，行業(yè)為主、城鄉(xiāng)聯(lián)合的“河南模式”，校企合作、工學結(jié)合的“天津模式”等；三是復(fù)合主導(dǎo)型，是一種校、企以及中介機構(gòu)等多元主體、多元合作組成的職教合作聯(lián)盟。

“從國際比較的角度看,政府主導(dǎo)型的職業(yè)教育集團化辦學在數(shù)量上最多,在模式上也最豐富”。[1]本文以德國、澳大利亞、美國、荷蘭等職教發(fā)達國家為例，探討它們根據(jù)本國或地方經(jīng)濟發(fā)展的需要，創(chuàng)新職教發(fā)展體制機制，通過宏觀規(guī)劃、政策引導(dǎo)、財政扶持等多方位支持，有效推進職業(yè)教育的集團化和集約化發(fā)展。發(fā)達國家的經(jīng)驗，對我國地方政府主導(dǎo)職教集團建設(shè)有寶貴的借鑒價值。

一、政府主導(dǎo)型職教集團的特點

從總體上來說，我國對職業(yè)教育的基本要求是形成政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學機制，各類職教集團組織模式都離不開政府支持。本文所指的政府主導(dǎo)型職教集團是指地方政府為促進本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，統(tǒng)籌各種職教資源成立的區(qū)域性職教聯(lián)盟，與行業(yè)性跨區(qū)域的其它類型職教集團有所區(qū)別?！罢苯哟俪筛鲗嶓w間的聯(lián)盟；各實體間聯(lián)盟的方式主要是互補性合作聯(lián)盟；具有對弱勢實體的傾斜和保護的作用；生命力和成功度主要取決于政府的支持力度和支持時間”。[2]

地方政府主導(dǎo)型職教集團有以下特點：一是政府主導(dǎo)。地方政府為提高區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，提高勞動者素質(zhì)，牽頭組織和整合相關(guān)職教資源成立的職業(yè)教育與培訓(xùn)聯(lián)合體。二是區(qū)內(nèi)聯(lián)盟。集團內(nèi)各成員實體都是本地區(qū)內(nèi)較有影響的職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)，人才培養(yǎng)互補性很強。三是項目導(dǎo)向。政府通過政策、法令、投資等不同手段，促進各成員實體之間通過項目合作實現(xiàn)共贏。四是保障有力。政府在集團運行過程中發(fā)揮著投資、購買、籌措、協(xié)調(diào)以及規(guī)范職能。

二、職教發(fā)達國家政府主導(dǎo)職教集團辦學的經(jīng)驗

自上世紀60年代中期以來，教育集團化逐漸成為世界發(fā)達國家和地區(qū)教育領(lǐng)域發(fā)展最迅猛的組織形式，教育集團以其網(wǎng)絡(luò)化、集團化、連鎖式、巨型化等特點受到了教育領(lǐng)域?qū)＜?、學者和圈內(nèi)人士的廣泛關(guān)注。[3]

（一）德國“跨企業(yè)培訓(xùn)中心”

德國的“雙元制”職教模式是在政府主導(dǎo)下，由學校和企業(yè)分工協(xié)作、共同完成培養(yǎng)人才全過程的一種辦學模式。它為德國培養(yǎng)了大量操作能力強、技術(shù)水平高的工人，生產(chǎn)產(chǎn)品以做工精細、品質(zhì)優(yōu)異享譽世界，為德國經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)技術(shù)水平提高作出了重大的貢獻，在世界職業(yè)教育領(lǐng)域影響深遠。上世紀70年代，由于技術(shù)越來越細，職業(yè)工種之間差別愈來愈大，中小企業(yè)因其規(guī)模、培訓(xùn)成本、培訓(xùn)能力和培訓(xùn)工種等方面的條件局限，無力提供全面和多樣化的職業(yè)培訓(xùn)項目，甚至無法完成企業(yè)內(nèi)部的培訓(xùn)，在此背景下，以模擬工廠公司和項目教學法為核心的“跨企業(yè)培訓(xùn)中心”在德國紛紛成立。

跨企業(yè)培訓(xùn)中心是由國家撥?？?，聯(lián)邦政府、州政府、社會中介組織、中小型企業(yè)通過法律合同聯(lián)合設(shè)立的，目的是為了整合多方資源以解決企業(yè)培訓(xùn)能力不足的問題，它“提供了把各種寬泛的專業(yè)集中在一起培訓(xùn)的可能性，很好的解決了眾多中小企業(yè)的一大難題”。[4]跨企業(yè)培訓(xùn)中心的實質(zhì)是發(fā)動社會力量共同關(guān)心和支持職業(yè)教育，形成合力，共擔義務(wù)，推動職業(yè)教育的健康、快速發(fā)展。它作為民辦非盈利機構(gòu)，資金分別由聯(lián)邦科學教育部、經(jīng)濟部、勞動部、各州主管部以及區(qū)和地方的行會來承擔。

“跨企業(yè)培訓(xùn)中心”模式的特色主要有：“（1）跨企業(yè)培訓(xùn)中心是以政府、社會中介組織或企業(yè)為辦學主體的民辦非盈利聯(lián)合機構(gòu)。通常由政府撥?？钯Y助，多家企業(yè)聯(lián)合承辦或者由社會中介組織主管。（2）以人才培養(yǎng)為目的的互補性合作聯(lián)盟。（3）跨企業(yè)、跨行業(yè)、跨區(qū)域的職業(yè)培訓(xùn)聯(lián)盟。（4）以法律合同為聯(lián)盟的契約。（5）企業(yè)培訓(xùn)的重要補充”。[5]

（二）澳大利亞“新學徒制培訓(xùn)學院”

1998年以來，澳大利亞開始執(zhí)行“新學徒制”。“新學徒制”主要是以技術(shù)與繼續(xù)教育學院(TAFE)為基礎(chǔ)，聯(lián)合社會各類主體共同參與,以培養(yǎng)高素質(zhì)人才為目的?！鞍拇罄麃喌男聦W徒制無論是在對培訓(xùn)提供的經(jīng)濟資助上還是在培訓(xùn)課程的設(shè)置上都體現(xiàn)了市場導(dǎo)向。政府按市場運營機制,采用商業(yè)化撥款方式,即根據(jù)學徒的人數(shù)、開設(shè)課程的數(shù)量與培訓(xùn)的質(zhì)量,按照一定的標準撥款。如果某培訓(xùn)機構(gòu)培訓(xùn)質(zhì)量下降,政府就將減少或收回投資”，鼓勵職教培訓(xùn)機構(gòu)的良性競爭。[6]

新學徒制規(guī)定,提供學徒培訓(xùn)的雇主與學徒之間應(yīng)簽訂培訓(xùn)合同,同時培訓(xùn)合同要在相關(guān)的州和地區(qū)的培訓(xùn)局注冊。為了使新學徒制得到良好的發(fā)展,澳大利亞各州和地區(qū)設(shè)立了300多所新學徒制培訓(xùn)服務(wù)中心。服務(wù)中心免費向社會提供服務(wù),幫助培訓(xùn)機構(gòu)(企業(yè)或公司,職業(yè)學校)和學徒雙方達成培訓(xùn)協(xié)議,獲得政府的財政資助。服務(wù)的具體內(nèi)容包括:為學員提供擬從事的行業(yè)和職業(yè)的相關(guān)資料；幫助學員尋找適合自己的培訓(xùn)機構(gòu)；協(xié)助學員填寫必備的表格；合理安排培訓(xùn)內(nèi)容、時間和活動；簽訂培訓(xùn)合同,落實學員學習培訓(xùn)期間的福利待遇和工資等事宜。新學徒制中,學徒在職業(yè)學校的學習,主要由澳大利亞各州和地區(qū)內(nèi)的技術(shù)與繼續(xù)教育學院(TAFE)承擔,也可以在其他提供職業(yè)教育與培訓(xùn)的學校和場所完成。

某種程度上，部分TAFE具有集團化辦學的性質(zhì)，它是由政府、社會和學校相結(jié)合的、相對獨立的、多層次的、綜合的職業(yè)技術(shù)與培訓(xùn)機構(gòu)。它由澳大利亞聯(lián)邦政府和所在州政府共同投資興建，并精心管理，已成為澳大利亞高等教育的重要組成部分，是澳大利亞各類高等專業(yè)技術(shù)人才的 “加工廠”。此外，為加強職教資源整合，澳大利亞政府支持民營資本投資職業(yè)教育，跨區(qū)域組建大型職教集團，比如：澳大利亞國際職業(yè)教育集團（AITMG）與美國、英國、新西蘭等多個國家的多個企業(yè)和教育公司有戰(zhàn)略合作關(guān)系，成為國際化的職業(yè)教育集團。

（三）美國“技術(shù)準備計劃中的綜合教育集團”

上世紀90年代以來，美國推出了技術(shù)準備計劃（tech prep），技術(shù)準備計劃是美國聯(lián)邦政府為發(fā)展經(jīng)濟而設(shè)計的一套宏觀的職業(yè)教育發(fā)展指導(dǎo)方針。美國政府期望通過這一計劃，整合政府、學校（各類培訓(xùn)機構(gòu)）及企業(yè)中有利于培養(yǎng)高素質(zhì)高技能人才的生產(chǎn)要素，達成就業(yè)、升學、終身發(fā)展、提高技術(shù)水平和教育效率等多個目標。

其核心的實施理念：一是在政府統(tǒng)籌指導(dǎo)下，社區(qū)學院、地方職業(yè)技術(shù)學院、綜合中學、四年制的學院或大學、各類學徒組織以及私立教育機構(gòu)相互簽訂實施技術(shù)準備計劃的協(xié)議；二是實施工作本位學習，它是技術(shù)準備計劃的關(guān)鍵；三是通過企業(yè)的參與合作，提高學生解決問題的能力；四是加強職業(yè)學校教師與企業(yè)的合作與對話，共同開發(fā)課程。

美國作為一個職教發(fā)達國家，具有集合體特征的集團化教育組織主要體現(xiàn)在中學后私營教育領(lǐng)域中。這些私營教育集團采用母子公司制的傳統(tǒng)企業(yè)管理方式，對原有的、加盟的或派生的成員單位以責任制形式實行公司化管理。在技術(shù)準備計劃的指導(dǎo)下，各類教育集團加強了和產(chǎn)業(yè)界的聯(lián)合辦學，包括教學材料、專業(yè)設(shè)置、項目改進、結(jié)果評估等。以著名的阿波羅教育集團公司為例，“其職業(yè)與成人教育領(lǐng)域有了三個改變：建設(shè)了緊跟市場的課程開發(fā)系統(tǒng)；完善了成年人學習的效果評估系統(tǒng)；健全了教師教學質(zhì)量評估系統(tǒng)”，[7]目前阿波羅教育集團公司已經(jīng)成為一個具有國際影響力的上市公司。

（四）荷蘭“政府投資引導(dǎo)的區(qū)域培訓(xùn)中心”

1996年1月，荷蘭政府頒布了職業(yè)教育與成人教育法，這部法案將職業(yè)教育和成人教育包涵在內(nèi)，首次將職業(yè)教育與普通教育分開，目的在于加強和進一步整合初等及初等后職業(yè)教育體系?！胺ò附ㄗh，在許多小規(guī)模職業(yè)學校之外，開辦一些規(guī)模較大以集團化運作的區(qū)域培訓(xùn)中心。只要符合辦學標準遵循教育部的相應(yīng)法規(guī)，均由國家和地方政府財政進行資助”。[8]

荷蘭政府支持職業(yè)技術(shù)教育的區(qū)域化發(fā)展，注重考查學校在當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展中的作用。只有那些緊密結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的學校，政府才給予投資，避免了由于專業(yè)設(shè)置、辦學定位雷同而造成的競爭和重復(fù)建設(shè)，使每個學校都有自己的特色。比如，海牙的Modiaan職業(yè)學校，是個規(guī)?；?、集團化的大型職業(yè)技術(shù)學校。它根據(jù)海牙的經(jīng)濟發(fā)展，設(shè)立5個分校，各分校專業(yè)之間不重復(fù)。荷蘭職教集團化辦學主要特征是“以連鎖投資型集團形式有機整合各種資源，以品牌、師資、管理模式、教育理念為紐帶，形成自身的經(jīng)營運行機制，并以規(guī)模優(yōu)勢實現(xiàn)經(jīng)營中的規(guī)模效益和利潤最大化”。[9]

三、國外經(jīng)驗對我國政府主導(dǎo)型職教集團的啟示

（一）運用多元杠桿，發(fā)揮統(tǒng)籌組織職能

職教發(fā)達國家職業(yè)教育集團化辦學的共同特點是政府職能部門的主動介入，一般不通過行政指令，而是通過多元杠桿加強統(tǒng)籌組織，如通過財政撥款、政府購買服務(wù)、資源置換擔保、投資股份、稅收優(yōu)惠、政策扶持等多種手段，在集團成立初期牽線搭橋，在集團運行過程中協(xié)調(diào)各方利益、搭建合作平臺。

我國地方政府主導(dǎo)職教集團的成員主要是職業(yè)院校（培訓(xùn)機構(gòu)）和相關(guān)企業(yè)，在市場經(jīng)濟環(huán)境中，各主體的利益訴求有著較大的差距，比如：集團內(nèi)部的中職、高職及培訓(xùn)機構(gòu)之間，各企業(yè)之間也有著各自的利益沖突。以章程、協(xié)議或契約為紐帶的松散聯(lián)盟，對各主體難以形成法律意義上的約束力。地方政府或教育主管部門應(yīng)在廣泛調(diào)研征求意見的基礎(chǔ)上，發(fā)揮好統(tǒng)籌組織職能。首先,政府應(yīng)在制度建設(shè)層面上給予關(guān)注和支持,規(guī)范集團的組織模式和運行機制，明確政府、學校、企業(yè)、行業(yè)等在集團中的權(quán)利和義務(wù)。其次,政府在管理層面上應(yīng)設(shè)立或調(diào)整相關(guān)職能部門，賦予其協(xié)調(diào)、管理、指導(dǎo)職能，通過投資、評估、監(jiān)控等方法引導(dǎo)集團發(fā)展。第三，政府在專項支持層面上應(yīng)通過稅收調(diào)節(jié)、政策優(yōu)惠、嚴格就業(yè)準入等措施激勵校企開展合作，優(yōu)勢互補，平臺互用，激發(fā)企業(yè)參與職業(yè)教育辦學的積極性。

（二）對接地方產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮宏觀指導(dǎo)職能

發(fā)達國家的職業(yè)教育發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合非常緊密。美國、英國、荷蘭、澳大利亞等國均是在宏觀分析國家或區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，對技能型人才或技術(shù)應(yīng)用性人才的供求關(guān)系作出預(yù)測，指導(dǎo)專門人才的培養(yǎng)，并以資金支持、行政引導(dǎo)、政策保障等方式進行宏觀調(diào)控。

近年，我國各地都加快了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，在這種背景下，地方政府應(yīng)高度重視職業(yè)教育對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要作用。首先，地方政府在編制地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃時，應(yīng)廣泛吸收職教界人士的意見，分析區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育的資源優(yōu)勢，創(chuàng)新校企合作體制機制，引導(dǎo)職業(yè)教育培養(yǎng)面向地方傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和重點產(chǎn)業(yè)緊缺的高技能人才；其次，職教行政管理部門要以職教集團為平臺，收集產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類信息、預(yù)測技能型人才需求、制訂有關(guān)人才培養(yǎng)規(guī)格與標準、組織校企合作共同編寫教材、指導(dǎo)各類職業(yè)培訓(xùn)、組織職教評估等；第三，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要靈活調(diào)整教育服務(wù)內(nèi)容，開辦地方特色專業(yè)，爭取區(qū)域內(nèi)人力資源與供給結(jié)構(gòu)的動態(tài)平衡。以校企合作為基礎(chǔ)、以資源整合為重點，加強對地方職業(yè)教育資源的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，提高職業(yè)教育辦學綜合效益。

（三）整合優(yōu)質(zhì)資源，發(fā)揮協(xié)調(diào)服務(wù)職能

職教發(fā)達國家通過行使政府行政職能，既是職業(yè)教育的規(guī)劃者和管理者，又是職業(yè)教育的協(xié)調(diào)者和服務(wù)者。政府通過各種措施，協(xié)調(diào)職教集團內(nèi)部各成員之間的利益關(guān)系，創(chuàng)造和提供各種條件保障職教集團的順利運行。一是充分利用職教集團的資源平臺、制度平臺、交流平臺、共享平臺,實現(xiàn)職業(yè)教育的集約化管理和開放式發(fā)展。二是通過市場機制和合作機制,調(diào)動社會力量參與職業(yè)教育的辦學,擴大職業(yè)教育的優(yōu)質(zhì)資源，形成多樣化的職業(yè)教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)。三是實現(xiàn)師資和專業(yè)的優(yōu)勢互補，探索教學改革和學分互認。及時調(diào)研分析區(qū)域內(nèi)企業(yè)專業(yè)人才需求信息，組織對專業(yè)設(shè)置、專業(yè)培養(yǎng)目標、課程改革、質(zhì)量考核標準等有關(guān)人才培養(yǎng)培訓(xùn)的事項進行研討和交流，探索集團內(nèi)中高職對接的途徑，在招生、就業(yè)、教學、科研等方面進行有效合作。四是實現(xiàn)實驗室、實習基地、圖書館、學報學刊等短缺資源的共享，共同開展職業(yè)資格鑒定，建立新型的共享型校企合作實訓(xùn)基地。五是通過政策扶持和發(fā)揮集團橋梁紐帶作用，實現(xiàn)學校教育教學資源和企業(yè)資源的共享，通過校企共同進行“訂單培養(yǎng)”、科技開發(fā)與應(yīng)用推廣合作，培養(yǎng)人才、服務(wù)社會。

（四）出臺政策法規(guī)，發(fā)揮激勵約束職能

德國為了保證“雙元制”的順利實施制定了兩大主要法律：對全聯(lián)邦學校進行約束的《學校教育法》和用于規(guī)范企業(yè)職業(yè)教育培訓(xùn)的 《職業(yè)教育法》。其中《職業(yè)教育法》（1969年出臺，2005年重新修訂）規(guī)定：為促進轄區(qū)內(nèi)職業(yè)教育的發(fā)展，州政府設(shè)立州職業(yè)教育委員會，由政府、資方和勞方三方同等數(shù)量代表組成，促進職業(yè)教育與教育企業(yè)、跨企業(yè)教育機構(gòu)的合作。后來，又陸續(xù)出臺了《職業(yè)教育促進法》、《青年勞動保護法》、《企業(yè)基本法》、《手工業(yè)條例》等一系列法規(guī)。在系列法律的保障下，德國職業(yè)教育“雙元制”校企結(jié)合、工學交替教學模式，取得了令世人矚目的成功。我國的《職業(yè)教育法》（1996 年）、《高等教育法》（1998 年）均已出臺十多年,為指導(dǎo)職業(yè)教育快速穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。但是，由于缺乏相應(yīng)政策法規(guī)的配套，在很多重要環(huán)節(jié)，比如如何激勵企業(yè)參與職業(yè)教育方面的約束性不足，因而在具體實施中操作性不強，這也是我國職業(yè)教育校企合作體制機制建設(shè)尚待完善的主要方向之一。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020）中指出，“政府切實履行發(fā)展職業(yè)教育的職責。把職業(yè)教育納入經(jīng)濟社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，促使職業(yè)教育規(guī)模、專業(yè)設(shè)置與經(jīng)濟社會發(fā)展需求相適應(yīng)。統(tǒng)籌中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育發(fā)展，健全多渠道投入機制，加大職業(yè)教育投入”。借鑒國外經(jīng)驗，鼓勵地方政府出臺政策法規(guī)，對職教集團辦學中可能涉及的校區(qū)合并、資產(chǎn)置換、設(shè)施共享、稅費減免、風險共擔等問題進行明確規(guī)范，對集團高效運行進行科學管理。政府通過前期投入、提供風險擔保進行支持，對集團辦學成果實施政府獎勵甚至政府買單，建立政府財政為主，行業(yè)、企業(yè)、學校和社會共同分擔職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)成本的機制，充分發(fā)揮政府的管理激勵職能，保障集團可持續(xù)發(fā)展。

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尹華?。?968－），男，湖南洞口人，湖南城建職業(yè)技術(shù)學院高職研究所所長，副教授，研究方向為職業(yè)技術(shù)教育。

2010年度全國教育科學規(guī)劃“十一五”教育部重點課題（編號：DJA100319）、2010年教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目 “地方政府主導(dǎo)型職教集團組織與運行模式創(chuàng)新研究”（編號：10YJA880169），主持人：尹華丁。

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1001-7518（2011）07-0088-04

實習編輯 徐冬梅