□ 陳圣龍

1949年10月，浙江省杭州市上城區(qū)上羊市街成立了新中國(guó)第一個(gè)居民委員會(huì)。自此，城市社區(qū)建設(shè)開(kāi)始在實(shí)踐中不斷發(fā)展并得到學(xué)界的廣泛關(guān)注與研究。在我國(guó)，社區(qū)內(nèi)涵具有一定的特性。所謂中國(guó)特色社區(qū)是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府的指導(dǎo)和支持下，建構(gòu)具有一定數(shù)量居民組成的、具有內(nèi)在互動(dòng)關(guān)系和文化維系力且具有一定認(rèn)同感的地域性的生活共同體。①謝建社：《社區(qū)工作教程》，江西人民出版社2005年版，第21頁(yè)。當(dāng)前，城市社區(qū)一般是指經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)。②民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司組織編寫(xiě)：《全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范創(chuàng)建工作讀本》，中國(guó)社會(huì)出版社，2009年版，第64頁(yè)。截至2010年底，我國(guó)共有8.7萬(wàn)城市社區(qū)。新時(shí)期，社區(qū)是居民棲息的港灣，生活的家園，同時(shí)也是社會(huì)管理的基本單元，社區(qū)管理服務(wù)的質(zhì)量與效率直接關(guān)系到億萬(wàn)社區(qū)居民的日常生活，而社區(qū)管理服務(wù)的質(zhì)量與效率關(guān)鍵在于健全有效的社區(qū)管理體制。

一、社區(qū)管理體制的運(yùn)行困境

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市基層社會(huì)實(shí)行以行政化的單位制為主、街道－居委會(huì)制為輔的管理體制。社區(qū)管理和服務(wù)的對(duì)象主要是少數(shù)未就業(yè)的家庭婦女和個(gè)別的社會(huì)閑散人員，社區(qū)事務(wù)相對(duì)單一，主要是協(xié)助維護(hù)治安、進(jìn)行戶口登記，組織社區(qū)居民發(fā)展生產(chǎn)等，而且社區(qū)工作人員也大多是“婆婆媽媽”，此時(shí)的社區(qū)管理被形象地稱(chēng)之為“大媽管社區(qū)”。伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“單位制”管理體制日趨式微，同時(shí)“街居制”管理體制的社會(huì)基礎(chǔ)——社區(qū)也正在發(fā)生著深刻變化。

1、社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)的深刻變化

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型、企業(yè)轉(zhuǎn)制和政府職能轉(zhuǎn)變，“單位中國(guó)”趨于瓦解，在此過(guò)程中，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的“單位人”變成“社會(huì)人”，回歸到社區(qū)后變成“社區(qū)人”，此外，在城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力源源不斷地涌入城市尋求更好的發(fā)展機(jī)會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)大約有6.7億的城鎮(zhèn)居民和2.6億的流動(dòng)人口生活在城市社區(qū)，其中包括數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的低保人口、下崗失業(yè)人員、殘疾人、老年人、未成年人等特殊群體都需要納入社區(qū)管理與服務(wù)的范圍，①陳圣龍：《加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理應(yīng)從社區(qū)起步》，《學(xué)習(xí)月刊》，2011年8期。全國(guó)8.7萬(wàn)個(gè)城市社區(qū)平均每個(gè)社區(qū)的居民人數(shù)已超過(guò)1萬(wàn)人。面對(duì)如此龐大的工作對(duì)象，如何提供有效的社區(qū)管理與服務(wù)，適應(yīng)居民群眾的多樣化需求，特別是適應(yīng)特殊群體的利益訴求和服務(wù)需求，日益成為社區(qū)居委會(huì)的工作重點(diǎn)。

2、社區(qū)工作內(nèi)容的深刻變化

與“單位制”的解體相伴生的是，原由政府和企業(yè)承擔(dān)的大量社會(huì)管理和公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到社區(qū)，社區(qū)居民委員會(huì)的工作內(nèi)容發(fā)生了深刻的變化。一直以來(lái)，居委會(huì)在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下組織開(kāi)展社區(qū)公共活動(dòng)，提供社區(qū)公共服務(wù)，實(shí)行社區(qū)居民自治，“有困難找社區(qū)”已成為居民群眾的共識(shí)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型和企業(yè)轉(zhuǎn)制過(guò)程中，社區(qū)在承擔(dān)著組織居民開(kāi)展社區(qū)自治活動(dòng)的基礎(chǔ)上，還承擔(dān)著社會(huì)治安、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、文體教育、勞動(dòng)就業(yè)、低保救濟(jì)、社區(qū)禁毒、社區(qū)矯正、流動(dòng)人口管理、社區(qū)消防、商業(yè)維權(quán)、預(yù)防青少年違法犯罪、家政服務(wù)等多樣化社區(qū)公共服務(wù)。社區(qū)工作內(nèi)容得到了極大的拓展，這一變化迫切要求居民委員會(huì)要不斷提升處理公共事務(wù)和公益事業(yè)的能力與水平，優(yōu)化社區(qū)功能，以適應(yīng)社區(qū)管理和服務(wù)的需求，更好地為社區(qū)居民服務(wù)。

3、社區(qū)管理體制的深刻變化

伴隨改革的推進(jìn)，社會(huì)管理的重心不斷下沉，社區(qū)在整個(gè)社會(huì)管理和建設(shè)中的地位和作用愈益凸顯，社區(qū)日益成為社會(huì)管理的重心，改善民生的依托，維護(hù)穩(wěn)定的根基。原有的“兩級(jí)政府三級(jí)管理”的社區(qū)管理體制在運(yùn)行中的弊端日益顯現(xiàn)，社區(qū)居委會(huì)與基層政府或派出機(jī)構(gòu)分工不明確，社區(qū)管理體制機(jī)制運(yùn)行不暢等問(wèn)題亟待解決。在“上面千條線，下面一根針”的壓力型體制下，區(qū)政府為完成上級(jí)政府的考核指標(biāo)和本級(jí)政府的計(jì)劃任務(wù)，相關(guān)職能部門(mén)把大量的工作轉(zhuǎn)嫁給街道辦事處，而街道辦事處為了順利完成上級(jí)政府交辦的各項(xiàng)事務(wù)，又把一部分行政工作轉(zhuǎn)移給居委會(huì)，街道辦事處與居委會(huì)之間指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系就逐步變成了事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在這一過(guò)程中，街道辦事處由過(guò)去的“主攻手”，變成了現(xiàn)在的“二傳手”。②李秀琴、王金華：《當(dāng)代中國(guó)基層政權(quán)建設(shè)》，中國(guó)社會(huì)出版社，1995年版，第236頁(yè)。而居委會(huì)則陷入大量繁雜的具體事務(wù)中，自治服務(wù)能力日趨下降，行政化傾向日趨嚴(yán)重。

面對(duì)城市基層社區(qū)的深刻變化，單一的行政化社區(qū)管理方式已難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需求。為此，創(chuàng)新城市社區(qū)管理體制，完善社區(qū)管理與服務(wù)成為居民群眾、居委會(huì)干部和基層政府的共同心聲，同時(shí)也成為考驗(yàn)城市政府社會(huì)管理能力和服務(wù)居民能力的一道新難題。

二、“區(qū)直管社區(qū)”綜合體制改革的實(shí)踐探索

為解決社區(qū)居委會(huì)日趨嚴(yán)重的“行政化”傾向，理順政府行政管理與社區(qū)居民自治的關(guān)系，各地在實(shí)踐中不斷地進(jìn)行社區(qū)管理體制改革探索。早在2002年，南京市白下區(qū)就對(duì)街道管理體制進(jìn)行了首創(chuàng)性改革試點(diǎn)，創(chuàng)造條件逐步撤銷(xiāo)淮海路街道辦事處，建立淮海路社區(qū)行政事務(wù)受理中心，強(qiáng)化黨工委工作和社區(qū)自治功能，探索和完善社區(qū)管理體制改革。③朱勇、程曉：《白下區(qū)淮海路社區(qū)——撤銷(xiāo)街道辦事處建立社區(qū)新體制》，中國(guó)民政，2003第4期。此后，北京、深圳、長(zhǎng)春等地陸續(xù)在小范圍內(nèi)撤銷(xiāo)街道辦事處，實(shí)行“區(qū)直管社區(qū)”改革探索。但由于種種原因，“區(qū)直管社區(qū)”改革并沒(méi)有在更大范圍內(nèi)推廣。2010年7月以來(lái)，該項(xiàng)改革迎來(lái)了新的轉(zhuǎn)機(jī)，安徽省銅陵市銅官山區(qū)經(jīng)過(guò)廣泛的調(diào)研后和科學(xué)論證后，在全區(qū)范圍內(nèi)撤銷(xiāo)街道辦事處、整合新社區(qū)，實(shí)行“區(qū)直管社區(qū)”綜合體制改革。此舉在全國(guó)尚屬首次。

銅官山區(qū)位于銅陵市主城區(qū)，是全市政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，區(qū)域總面積36平方公里，人口33.9萬(wàn)人，占全市總?cè)丝诘慕话耄鞘腥丝诘?0%。2010年，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)40億，財(cái)政收入達(dá)4.5億，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入高于全市平均水平。為滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的多元化需求，化解體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型中的矛盾，適應(yīng)創(chuàng)新社會(huì)管理的需要，解決街道辦事處與社區(qū)在行政管理和公共服務(wù)中的職能錯(cuò)位缺位、功能雷同、機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)不清、關(guān)系不順等問(wèn)題，銅官山區(qū)根據(jù)城市交通、居住環(huán)境、地域面積、人口數(shù)量、社區(qū)現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展等因素，在區(qū)政府的“大部制”改革的宏觀背景下，撤銷(xiāo)6個(gè)街道辦事處，將49個(gè)社區(qū)整合為18個(gè)新社區(qū)，實(shí)行“區(qū)直管社區(qū)”。

（一）“區(qū)直管社區(qū)”綜合體制改革的主要舉措

1.撤銷(xiāo)街道辦事處，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理體制的中觀變革

街道辦事處的撤銷(xiāo)，使區(qū)政府的權(quán)力運(yùn)行方式發(fā)生了重大變化，區(qū)政府失去了街道辦事處的協(xié)助與配合，直接面對(duì)社區(qū)，這一變化迫切要求區(qū)政府調(diào)整工作方式，實(shí)現(xiàn)區(qū)政府職能部門(mén)與社區(qū)的有效銜接，如此才能實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的有效治理和公共服務(wù)的有效提供。為此，銅官山區(qū)對(duì)通過(guò)以下舉措對(duì)社區(qū)管理體制進(jìn)行了中觀變革：一是整合條塊力量，明確區(qū)直部門(mén)與社區(qū)的職責(zé)分工。緊密結(jié)合區(qū)政府的“大部制”改革，將原街道黨工委以及群團(tuán)、武裝等職能和原街道辦事處相關(guān)公共管理、公共服務(wù)、部分審核審批等職能全部下放到社區(qū)，原街道的協(xié)護(hù)稅、城管執(zhí)法、城管執(zhí)法、司法行政、拆遷拆違等主體職能收歸區(qū)直相關(guān)職能部門(mén)，成立區(qū)協(xié)護(hù)稅辦公室、征遷中心等，實(shí)現(xiàn)分片歸口管理，新社區(qū)協(xié)助上收職能部門(mén)做好相關(guān)服務(wù)功能。二是加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，建立公共事務(wù)進(jìn)入社區(qū)“準(zhǔn)入制”。為確保改革的穩(wěn)妥進(jìn)行，銅官山區(qū)先后成立了“區(qū)直管社區(qū)”綜合體制改革試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和社區(qū)建設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)制定落實(shí)體制改革方案，統(tǒng)籌改革進(jìn)程，指導(dǎo)協(xié)調(diào)改革后新社區(qū)各項(xiàng)工作的開(kāi)展。在此基礎(chǔ)上，實(shí)行社區(qū)工作聯(lián)席會(huì)議制度，區(qū)直相關(guān)部門(mén)和社區(qū)居委會(huì)共同研究解決社區(qū)建設(shè)、社會(huì)管理和公共服務(wù)等事項(xiàng)，協(xié)商部署相關(guān)工作，同時(shí)制定相關(guān)工作制度，對(duì)新社區(qū)組織開(kāi)展培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并承擔(dān)相關(guān)工作的匯總、審核職能。三是建立社區(qū)財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理新模式。按照“統(tǒng)一核算、集中管理”和“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，社區(qū)設(shè)獨(dú)立賬戶，經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政直接核撥，實(shí)行報(bào)賬制，逐步建立完善社區(qū)經(jīng)費(fèi)的預(yù)決算制度和財(cái)務(wù)審計(jì)制度。將社區(qū)財(cái)務(wù)核算職能集中到區(qū)核算中心，分戶核算，各社區(qū)設(shè)置一名兼職報(bào)賬員。社區(qū)房屋等固定資產(chǎn)歸口區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)局統(tǒng)一管理，資產(chǎn)收益全部用于社區(qū)建設(shè)和社區(qū)工作。區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)對(duì)原街道的債權(quán)債務(wù)負(fù)責(zé)，對(duì)新社區(qū)資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。①王世平、畢茂東：《創(chuàng)新城市基層社會(huì)管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區(qū)實(shí)行社區(qū)綜合體制改革的調(diào)研報(bào)告》，《中國(guó)民政》，2011年第6期。

2.建立“一個(gè)核心三個(gè)體系”的社區(qū)組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部的微觀再造

將6個(gè)街道辦事處和49個(gè)社區(qū)整合為18個(gè)新社區(qū)后，社區(qū)的地域范圍和人口規(guī)模都得到了極大地提高，如何建立新型社區(qū)組織結(jié)構(gòu)成為改革的難點(diǎn)。為此，銅官山區(qū)對(duì)新整合的社區(qū)進(jìn)行了微觀再造，在社區(qū)內(nèi)部建立起以社區(qū)黨工委為核心，社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)中心和社會(huì)組織三個(gè)體系為支撐的社區(qū)組織架構(gòu)。一是成立社區(qū)黨工委，加強(qiáng)黨對(duì)社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)黨工委直接隸屬區(qū)委管理，與公共服務(wù)中心合署辦公。主要承擔(dān)社區(qū)范圍內(nèi)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的事務(wù)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性工作負(fù)全責(zé)。社區(qū)黨工委由5－9人組成，設(shè)黨工委書(shū)記1人，副書(shū)記1人，成員由轄區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人、社區(qū)居委會(huì)主任、公共服務(wù)中心成員等組成。二是重新選舉產(chǎn)生社區(qū)居委會(huì)，強(qiáng)化居民自治組織。按照一個(gè)社區(qū)設(shè)立一個(gè)居委會(huì)的原則，重新選舉產(chǎn)生社區(qū)居委會(huì)。社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，組織社區(qū)居民開(kāi)展自我管理、自我教育和自我服務(wù)，實(shí)行居民自治。三是組建社區(qū)公共服務(wù)中心，為社區(qū)居民提供便捷高效的服務(wù)。社區(qū)服務(wù)中心本著精干、勤奮、務(wù)實(shí)、高效的原則，統(tǒng)一設(shè)置綜合事務(wù)、民政事務(wù)、人口計(jì)生、綜治維穩(wěn)信訪、文明創(chuàng)建、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)服務(wù)等7個(gè)專(zhuān)業(yè)服務(wù)窗口，接受社區(qū)黨工委和社區(qū)居委會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，對(duì)進(jìn)駐社區(qū)的事項(xiàng)實(shí)行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理。①王世平、畢茂東：《創(chuàng)新城市基層社會(huì)管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區(qū)實(shí)行社區(qū)綜合體制改革的調(diào)研報(bào)告》，《中國(guó)民政》，2011年第6期。社區(qū)公共服務(wù)中心實(shí)行主任負(fù)責(zé)制，中心內(nèi)設(shè)主任1名，副主任2名，主任由社區(qū)黨工委副書(shū)記或居委會(huì)副主任兼任。四是培育發(fā)展社會(huì)組織，構(gòu)建社會(huì)化服務(wù)體系。面對(duì)擴(kuò)大的社區(qū)規(guī)模，社區(qū)公共管理和公共服務(wù)的有效提供僅僅依靠社區(qū)居委會(huì)是很難實(shí)現(xiàn)的，為此，新社區(qū)積極倡導(dǎo)社區(qū)居民組建小區(qū)業(yè)主委員會(huì)和各類(lèi)群眾性自治團(tuán)體，大力開(kāi)展社區(qū)公共活動(dòng)和志愿性互助服務(wù)活動(dòng)，通過(guò)社區(qū)參與積極營(yíng)造社區(qū)鄰里互幫互助的和諧空間。除此之外，新社區(qū)還積極引入市場(chǎng)和社會(huì)力量進(jìn)入社區(qū)，鼓勵(lì)并支持家政、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站、養(yǎng)老托老服務(wù)機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織在社區(qū)內(nèi)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化社區(qū)服務(wù)，滿足居民群眾不足層次的服務(wù)需求。

3.加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)，妥善安排分流人員

撤銷(xiāo)街道辦事處，實(shí)行“區(qū)直管社區(qū)”改革能否順利推進(jìn)關(guān)鍵在于原街道辦事處和社區(qū)工作人員的調(diào)整分流問(wèn)題能否到的科學(xué)合理的解決。為此，銅官山區(qū)在“綜合配套，統(tǒng)籌推進(jìn)”的原則指導(dǎo)下，將原街道、社區(qū)人員分流與區(qū)政府“大部制”改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，按照“老人老辦法、新人新政策”的辦法，在機(jī)關(guān)干部和街道、社區(qū)同志之間實(shí)行“雙向選擇”，通過(guò)公開(kāi)招考，民主推薦、組織考察等多種形式，科學(xué)合理地配置新社區(qū)和區(qū)直相關(guān)職能部門(mén)的人員力量，選強(qiáng)配齊新社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子。對(duì)涉及調(diào)整分流人員，保留身份不變、職級(jí)不變、待遇不變，逐步過(guò)渡到同一機(jī)構(gòu)、同一單位、同類(lèi)人員實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一待遇。②王世平、畢茂東：《創(chuàng)新城市基層社會(huì)管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區(qū)實(shí)行社區(qū)綜合體制改革的調(diào)研報(bào)告》，《中國(guó)民政》，2011年第6期。對(duì)街道機(jī)關(guān)人員采用雙向選擇的方式進(jìn)入新社區(qū)；對(duì)原社區(qū)工作者就近、就地并入新社區(qū)；對(duì)街道從事城管執(zhí)法、司法、經(jīng)濟(jì)等工作人員相應(yīng)充實(shí)到區(qū)直相關(guān)部門(mén)，實(shí)現(xiàn)人員平穩(wěn)過(guò)渡。規(guī)范社區(qū)工作人員管理，對(duì)超齡人員及時(shí)解聘。

4.加強(qiáng)社區(qū)人員配備，推動(dòng)社區(qū)居民自治

一是加強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)選舉的指導(dǎo)，提高居委會(huì)成員的綜合素質(zhì)。根據(jù)區(qū)委、區(qū)政府的統(tǒng)一部署，社區(qū)居委會(huì)選舉采取戶代表直接選舉，社區(qū)居委會(huì)主任差額選舉的辦法，與此同時(shí)，對(duì)社區(qū)居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的候選資格進(jìn)行了“雙限定”，即年齡45歲以下的占40%以上，大專(zhuān)以上文化程度占40%以上。二是調(diào)整充實(shí)社區(qū)居委會(huì)下屬委員會(huì)的設(shè)置，增強(qiáng)居委會(huì)的自治能力。新成立的社區(qū)居委會(huì)下轄綜合事務(wù)、民政事務(wù)、人口計(jì)生、綜合維穩(wěn)信訪、市容衛(wèi)生和文明創(chuàng)建、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)服務(wù)等專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，其成員主要由社區(qū)居委會(huì)成員和社區(qū)工作者兼任，并吸納居民代表、志愿者等積極分子參加。三是拓寬民主參與的渠道，完善居民自治的載體。按照統(tǒng)一部署，新社區(qū)普遍成立社區(qū)居民代表大會(huì)和社區(qū)成立社區(qū)議事委員會(huì)，推選產(chǎn)生居民小組長(zhǎng)、樓院門(mén)棟長(zhǎng)，完善社區(qū)自治組織架構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，建立起以社區(qū)黨工委領(lǐng)導(dǎo)、居委會(huì)組織下的居民自治、公共服務(wù)中心承載的新型社區(qū)組織體系，完善社區(qū)居民代表大會(huì)制度、居民公約制度和黨員代表議事制度等社區(qū)民主治理機(jī)制，激發(fā)社區(qū)自治活力和民主氛圍。

5.鞏固和強(qiáng)化網(wǎng)格化管理，建立社區(qū)運(yùn)行新機(jī)制

城市網(wǎng)格化管理，就是以街道、社區(qū)為基礎(chǔ)，將轄區(qū)內(nèi)的居民樓按照地域分為幾個(gè)網(wǎng)格單元體系，網(wǎng)格管理中心根據(jù)責(zé)任劃分，指定社區(qū)站的工作人員對(duì)應(yīng)負(fù)責(zé)各自網(wǎng)格中居民信息的采集、匯總以及網(wǎng)格中居民日常事務(wù)辦理的管理模式，并對(duì)其工作情況進(jìn)行跟蹤、監(jiān)督、考核。③向晨琛、孫見(jiàn)、柯璐：《社區(qū)網(wǎng)格化管理模式的實(shí)踐與思考》，《社會(huì)工作》2010年第4期。銅官山區(qū)對(duì)新社區(qū)實(shí)行全員網(wǎng)格化管理，按照300戶左右1人配齊社區(qū)工作者，劃定責(zé)任區(qū)，明確網(wǎng)格管理員。要求網(wǎng)格人員定期對(duì)責(zé)任區(qū)住戶進(jìn)行上門(mén)走訪服務(wù)，對(duì)責(zé)任區(qū)范圍內(nèi)的公共服務(wù)投訴、公共設(shè)施投訴、公共事務(wù)服務(wù)等負(fù)全責(zé)。取消行政坐班制，設(shè)立綜合事務(wù)、民政事務(wù)、綜治維穩(wěn)司法、人口計(jì)生、市容城建衛(wèi)生、勞動(dòng)保障、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)等7個(gè)工作崗位，實(shí)行開(kāi)放式辦公、窗口式服務(wù)。①王世平、畢茂東：《創(chuàng)新城市基層社會(huì)管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區(qū)實(shí)行社區(qū)綜合體制改革的調(diào)研報(bào)告》，《中國(guó)民政》，2011年第6期。對(duì)面積較大、辦事不便的社區(qū)在合適位置設(shè)立服務(wù)點(diǎn)。社區(qū)工作人員實(shí)行分類(lèi)管理，設(shè)立A崗和B崗。A崗為業(yè)務(wù)崗位，如計(jì)生、民政、綜治等崗位，要求工作人員業(yè)務(wù)相對(duì)專(zhuān)一、精通；B崗為服務(wù)崗位，按照每300戶1人的標(biāo)準(zhǔn)配置，承擔(dān)網(wǎng)格化管理工作。社區(qū)工作人員在負(fù)責(zé)自己承擔(dān)的網(wǎng)格化管理工作（即B崗）的同時(shí)，還需要按照A崗的職責(zé)要求，將網(wǎng)格化管理人員的相關(guān)信息，根據(jù)自己所承擔(dān)的A崗業(yè)務(wù)，進(jìn)行分類(lèi)整理。②《做社區(qū)居民真正的貼心人——透視銅官山區(qū)‘區(qū)直管社區(qū)’綜合體制改革》，銅官山區(qū)網(wǎng)站，http：//zwgk.tl.gov.cn/XxgkNewsHtml/ GC001/201101/GC001011503201101009.htm l，2011－02－01。社區(qū)事務(wù)的分類(lèi)管理要求每一位社區(qū)工作者既要對(duì)所承擔(dān)的片區(qū)了如指掌，又要對(duì)特殊群體實(shí)行重點(diǎn)關(guān)注，把服務(wù)工作精細(xì)化，拓展社區(qū)服務(wù)功能。

（二）“區(qū)直管社區(qū)”綜合體制改革的初步成效

1.減少了社區(qū)管理層級(jí)，提高了社區(qū)為民服務(wù)的效率

撤銷(xiāo)街道辦事處，實(shí)行區(qū)直管社區(qū)，打破了原有的社區(qū)管理模式，減少了管理層級(jí)，實(shí)現(xiàn)了扁平化管理，形成了區(qū)政府與社區(qū)的直接互動(dòng)，降低了管理過(guò)程中的信息失真，使社會(huì)管理和公共服務(wù)更加貼近基層、貼近居民，有效提高了區(qū)級(jí)政府辦事效率和社區(qū)服務(wù)居民的水平，為構(gòu)建“小政府、大社會(huì)、小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的管理體制奠定了基礎(chǔ)。③王世平、畢茂東：《創(chuàng)新城市基層社會(huì)管理的成功嘗試——銅陵市銅官山區(qū)實(shí)行社區(qū)綜合體制改革的調(diào)研報(bào)告》，《中國(guó)民政》，2011年第6期。當(dāng)前，我國(guó)基層政府承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、服務(wù)轄區(qū)居民、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等職責(zé)，減少辦事環(huán)節(jié)、縮小政府規(guī)模、減小社會(huì)管理成本、提高政府行政效率，建設(shè)廉潔、高效、透明的服務(wù)型政府已成為社會(huì)共識(shí)。銅官山區(qū)“區(qū)直管社區(qū)”改革契合了當(dāng)下社會(huì)的發(fā)展潮流，重構(gòu)了城市基層治理結(jié)構(gòu)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，將進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)政府體制改革的步伐。

2.整合了社區(qū)的公共服務(wù)資源，提高了社區(qū)為民服務(wù)的能力

一是有效地增加了社區(qū)居民活動(dòng)場(chǎng)所。6個(gè)街道辦事處和49個(gè)社區(qū)整合為18個(gè)新社區(qū)后，節(jié)省了大量的辦公用房。原有的辦公用房除滿足新社區(qū)工作用房外，全部作為居民服務(wù)、活動(dòng)場(chǎng)所，大大增加了社區(qū)居民文化活動(dòng)用房。二是降低了社區(qū)的財(cái)政資金需求。社區(qū)數(shù)量的減少，使得社區(qū)工作者人員經(jīng)費(fèi)支出和社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)支出大幅減少，大大降低了區(qū)級(jí)政府的行政成本。三是提高了社區(qū)工作者的素質(zhì)。改革后，一方面精簡(jiǎn)社區(qū)工作者隊(duì)伍，另一方面部分區(qū)直部門(mén)、街道辦事處優(yōu)秀人才充實(shí)到基層，調(diào)整優(yōu)化了社區(qū)工作者的年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)。改革前的街道、社區(qū)共有工作人員569人，改革后精簡(jiǎn)至492人，大專(zhuān)以上文化程度的工作人員也從40.9%提升至53.8%。④姜?jiǎng)偅骸吨袊?guó)城市基層探索建立區(qū)直管社區(qū)新機(jī)制》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/society/2011－05/03/c_121372268.htm，2011－05－03。四是社區(qū)全員網(wǎng)格化管理的施行，有效地激發(fā)了社區(qū)工作者的服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，社區(qū)工作者變被動(dòng)服務(wù)、坐等服務(wù)為上門(mén)服務(wù)、代理服務(wù)，大大提高了社區(qū)為民服務(wù)的能力。

3.推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變，理順了基層政府與社區(qū)居委會(huì)間的職責(zé)關(guān)系

“區(qū)直管社區(qū)”綜合體制改革撤銷(xiāo)了街道辦事處這一“二傳手”，徹底改變了政府治理機(jī)制和權(quán)力運(yùn)行方式。經(jīng)過(guò)改革，原由街道辦事處辦理屬于區(qū)直部門(mén)履行的行政執(zhí)法、審批、管理等職責(zé)全部歸還有關(guān)職能部門(mén)，屬于社區(qū)自治組織、民間組織履行的職責(zé)分別歸還給這些組織，形成了區(qū)直部門(mén)和各類(lèi)組織各歸其位、各盡其責(zé)、各履其職的局面。此舉最直接的成效是推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變，區(qū)政府各職能部門(mén)由后臺(tái)發(fā)布指示命令的“大爺”變?yōu)樵谇芭_(tái)提供服務(wù)的“仆人”，這一轉(zhuǎn)變減少了居民的辦事環(huán)節(jié)，提高了政府的行政效率，增強(qiáng)了政府的服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，同時(shí)也對(duì)政府自身的能力建設(shè)提出了新要求，各政府職能部門(mén)需不斷調(diào)整自身的行為，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求和居民群眾日益增長(zhǎng)的多元化需求。

4.擴(kuò)大了居民參與的范圍，深化了社區(qū)居民自治

社區(qū)居民自治是社會(huì)的發(fā)育、社會(huì)組織的生長(zhǎng)、社會(huì)權(quán)利的回歸，是居委會(huì)組織動(dòng)員下的有序自治。新社區(qū)成立后，首先通過(guò)直接差額選舉社區(qū)居委會(huì)成員，調(diào)動(dòng)了社區(qū)居民關(guān)注社區(qū)事務(wù)的熱情，增強(qiáng)了社區(qū)居委會(huì)聯(lián)系居民、服務(wù)居民的意識(shí)，改進(jìn)了社區(qū)管理與服務(wù)的質(zhì)量，使得社區(qū)居委會(huì)成為真正意義上的社區(qū)居民“代言人”。同時(shí)，社區(qū)公共服務(wù)中心的成立，集中辦理了社區(qū)行政性事務(wù)，簡(jiǎn)化了居民群眾的辦事程序，縮短了各種業(yè)務(wù)的辦結(jié)時(shí)限，有效地減輕了社區(qū)居委會(huì)的工作負(fù)擔(dān)，進(jìn)而使居委會(huì)有更多的精力帶領(lǐng)社區(qū)居民組織開(kāi)展居民自治。此外，社區(qū)社會(huì)組織的成立和各類(lèi)社區(qū)公共活動(dòng)的開(kāi)展，擴(kuò)大了居民參與的范圍，拓展了社區(qū)居民自治的成長(zhǎng)空間。

社區(qū)管理體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，單靠某一或幾個(gè)部門(mén)的力量很難推動(dòng)，即使取得了初期的階段性成果，也很難將這一改革在更大范圍內(nèi)推廣。社區(qū)管理體制改革一定要在立足社區(qū)的基礎(chǔ)上，從機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置上統(tǒng)籌考慮社區(qū)管理體制機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，不僅要研究不同層級(jí)政府之間、政府部門(mén)之間、條與塊之間社區(qū)管理的職能劃分和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題，而且還要研究黨委系統(tǒng)與政府系統(tǒng)社區(qū)管理部門(mén)之間的職能銜接和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題，更重要的是要研究黨委政府如何從體制機(jī)制上領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好社區(qū)管理，①龔維斌：《社會(huì)管理及其創(chuàng)新中的幾個(gè)關(guān)系》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2011年4月15日。形成政府領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)、社區(qū)居民自治、居民群眾廣泛參與的格局。銅官山區(qū)結(jié)合區(qū)政府“大部制”改革，撤銷(xiāo)街道辦事處，實(shí)行區(qū)直管社區(qū)的改革探索，為解決社區(qū)管理體制機(jī)制運(yùn)行不暢的問(wèn)題提供了新的思路。

三、社區(qū)管理體制改革是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的基石

社區(qū)是聯(lián)系政府與居民的橋梁和紐帶，更是政府加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的基本立足點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)。2011年2月19日，胡錦濤總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專(zhuān)題研討班上的講話中強(qiáng)調(diào)指出，要“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會(huì)管理和服務(wù)體系，把人力、財(cái)力、物力更多投到基層，努力夯實(shí)基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制。”“基層穩(wěn)則天下安”。只有社區(qū)建設(shè)好了，社區(qū)居民滿意了，黨和國(guó)家各種政策法規(guī)才能得到有效的貫徹落實(shí)，社會(huì)管理的基礎(chǔ)才能打得牢。為此，在社區(qū)管理體制改革過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持做好以下幾點(diǎn)：

1、堅(jiān)持和加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)

新時(shí)期，創(chuàng)新社會(huì)管理成為我國(guó)改革發(fā)展的新任務(wù)。有效的社會(huì)管理將大力地促進(jìn)社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定，反之，無(wú)序的社會(huì)管理將導(dǎo)致社會(huì)秩序的混亂和政府權(quán)威的喪失，更為嚴(yán)重地將波及到黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、政權(quán)的合法性與政治穩(wěn)定。②陳圣龍：《加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理應(yīng)從社區(qū)起步》，《學(xué)習(xí)月刊》，2011年8期。社區(qū)是社會(huì)建設(shè)和管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，同時(shí)也是基層社會(huì)的重要組織形式，更是黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政權(quán)的根基所在，社區(qū)黨組織的建設(shè)狀況不僅直接關(guān)系著數(shù)千萬(wàn)基層黨員群眾的組織生活，而且關(guān)系著億萬(wàn)居民群眾對(duì)黨的態(tài)度，因此，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的過(guò)程中要始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法，讓社區(qū)切實(shí)地感受到黨的領(lǐng)導(dǎo)給居民帶來(lái)便捷、有效的服務(wù)，進(jìn)而贏得居民群眾對(duì)黨的擁護(hù)和支持。

2、增強(qiáng)社區(qū)居委會(huì)的自治功能，提升為民服務(wù)的能力

現(xiàn)代社會(huì)管理體制建設(shè)包含著兩個(gè)基本目標(biāo)，一方面要不斷提高政府的社會(huì)管理能力和成效；另一方面要加快社會(huì)的自我發(fā)育，增強(qiáng)社會(huì)自我管理的能力，擴(kuò)大社會(huì)自我管理的范圍。③李培林：《創(chuàng)新社會(huì)管理是我國(guó)改革新任務(wù)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2011年2月18日。社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織。社區(qū)既是居民參與社區(qū)公共事務(wù)、表達(dá)利益和反映訴求的平臺(tái)，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)的有效平臺(tái)，社區(qū)一頭連接著政府，一頭連接著社區(qū)居民，在社會(huì)管理過(guò)程中發(fā)揮著橋梁紐帶的作用。因此，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的過(guò)程中，要充分發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)的自治服務(wù)功能，讓政府的公共服務(wù)通過(guò)社區(qū)居委會(huì)有效地提供給社區(qū)居民，同時(shí)讓社區(qū)居民的需求通過(guò)社區(qū)居委會(huì)得到有效的反映、困難得到及時(shí)的解決。

3、大力培育社區(qū)社會(huì)組織，健全社區(qū)服務(wù)體系

社區(qū)社會(huì)組織主要是指在社區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的民間組織。新時(shí)期，民間組織構(gòu)成了我國(guó)公民社會(huì)的主體，民間組織是指有著共同利益追求的公民自愿組成的非營(yíng)利性社團(tuán)，它具有非政府性、非營(yíng)利性、相對(duì)獨(dú)立性和自愿性等特點(diǎn)。①俞可平：《中國(guó)公民社會(huì)：概念、分類(lèi)與制度環(huán)境》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2006年第1期。當(dāng)前，雙重組織管理是制約民間組織發(fā)展的最大障礙。為此，城市基層政府應(yīng)根據(jù)民間組織的性質(zhì)和活動(dòng)范圍采取靈活的登記備案。對(duì)不具備登記條件的社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織，要主動(dòng)幫助辦理備案手續(xù)，并在組織運(yùn)作、活動(dòng)場(chǎng)地等方面為其提供幫助，不斷通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、設(shè)立項(xiàng)目資金等途徑，積極引導(dǎo)各種社會(huì)組織和各類(lèi)志愿者廣泛參與社區(qū)管理和服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，以社區(qū)為基本單元，以各類(lèi)社區(qū)服務(wù)設(shè)施為依托，以社區(qū)全體居民、駐社區(qū)單位為對(duì)象，以公共服務(wù)、志愿互助服務(wù)、便民利民服務(wù)為主要內(nèi)容，以滿足社區(qū)居民生產(chǎn)生活需求、提高社區(qū)居民生活質(zhì)量為目標(biāo)，建立起政府主導(dǎo)支持、社會(huì)多元參與的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及運(yùn)行機(jī)制，健全社區(qū)服務(wù)體系，充分發(fā)揮居民群眾的才智和能量，“聚集點(diǎn)滴，服務(wù)大家”。

4、重塑社區(qū)公共文化，增強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感

作為居民群眾的社會(huì)生活共同體，社區(qū)不僅包括一定的地域和人口，而且飽含社區(qū)成員對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感等共同體意識(shí)。共同體是一個(gè)“溫馨”的地方，一個(gè)溫暖而又舒適的場(chǎng)所。它就像一個(gè)家，在它的下面，可以避風(fēng)避雨。同時(shí)，在共同體中，我們能夠互相依靠對(duì)方。如果我們跌倒了，其他人會(huì)幫助我們重新站立起來(lái)。②齊格蒙特·鮑曼著，歐陽(yáng)景根譯：《共同體》，江蘇人民出版社2007年版，第2－3頁(yè)。當(dāng)前，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷、社會(huì)利益關(guān)系的變動(dòng)、社會(huì)價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變和城鄉(xiāng)人口的流動(dòng)，社區(qū)日益成為各種社會(huì)群體的集聚區(qū)、各種利益關(guān)系的交織點(diǎn)、各種社會(huì)組織的落腳點(diǎn)、各種社會(huì)資源的承載體，社區(qū)的多元化形態(tài)日益顯現(xiàn)。在此背景下，建立協(xié)商民主的決策機(jī)制、暢通的民意表達(dá)機(jī)制和意見(jiàn)反饋機(jī)制對(duì)于擴(kuò)大社區(qū)居民參與、了解社區(qū)居民需求具有重要意義，尤其是居民群眾通過(guò)對(duì)公共活動(dòng)的參與，可以培育起社區(qū)公共文化，形成社區(qū)公共精神，增強(qiáng)居民群眾對(duì)對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，進(jìn)而把社區(qū)建設(shè)成為居民生活的樂(lè)園、心靈的港灣。

社會(huì)管理作為一項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)，其起點(diǎn)在社區(qū)，其落腳點(diǎn)亦在社區(qū)，其最終受益群體仍是在社區(qū)，是在生活居住的億萬(wàn)居民。在我國(guó)，社區(qū)具有地域面積小、影響范圍小、密切聯(lián)系群眾等特點(diǎn)，在社區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行社區(qū)管理體制改革相對(duì)比較容易設(shè)計(jì)和掌控改革的進(jìn)程，也容易檢驗(yàn)改革實(shí)踐的成果。社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量直接聯(lián)系著千家萬(wàn)戶和億萬(wàn)居民的切身利益，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理要從居民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題著手③陳圣龍：《加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理應(yīng)從社區(qū)起步》，《學(xué)習(xí)月刊》2011年8期，第26頁(yè)。，作為社會(huì)管理體制的重要組成部分，進(jìn)行社區(qū)管理體制改革契合了現(xiàn)代社會(huì)管理的基本目標(biāo)。因此，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理要從社區(qū)起步，通過(guò)社區(qū)管理體制改革為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理奠定穩(wěn)固的基石?！?/p>