○房志偉

（東明縣小井鄉(xiāng)財政所 山東 東明 274507）

1、山東財力總量分析

財政是國民經濟的反映，經濟決定財政，財政反作用于經濟，這是財政與經濟關系的一般原理。1994年以來，我國為理順中央與地方的財政分配關系，對財政體制進行了重大改革，整個財政體制一直持續(xù)到今天。山東省在這近10年中，經濟得到了較好發(fā)展，通過大量相關數據顯示，近10年是山東省經濟與社會發(fā)展最快的時期，其財政收入情況如表1所示。

從表1顯示的數據結果看，山東省2000—2009年財政收入總體情況呈現(xiàn)以下特點。

第一，山東省地方財政收入總量膨脹迅速，2009年山東省的財政收入是2000年的4.75倍，年平均增長24.7%，高出全國財政收入17.9%的增長水平，而且有很多年份的增長速度都高于全國水平（如表2所示）。

第二，山東省財政總收入占省GDP的比重總體呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢。山東地方財政收入占山東地區(qū)生產總值的比重在2001年達到6.26%，隨后開始下降，到2004年降到“谷底”，2005年以后又上升，2009年達到最高6.5%。

2、財政收入結構分析

表3 2000—2009年山東省財政收入與稅收、非稅收收入及其所占比例（單位：億元）

表1 2000—2009年山東省財政收入、全國財政收入對比情況（單位：億元）

表2 山東省地方財政收入年增長量（單位：億元）

從表3數據所顯示的結果表明：第一，山東省財政收入中稅收收入是逐年增加的，從2000年的332.29億元增長到2009年的2198.53億元；并且稅收收入占主體地位，符合我國目前財政收入形式現(xiàn)狀，但稅收所占比重低于全國水平。第二，受國家政策影響，山東省稅收占財政收入的比重持續(xù)增長，財政結構不斷優(yōu)化，非稅收收入對財政收入的拉動作用逐漸減弱。2000—2009年，全省地方財政收入中，非稅收入所占比重從28.3%降到21.7%，這充分表明山東財政收入結構開始向好的方向發(fā)展，各地重稅收增長、重財力增加的意識開始加強。

表5 2004—2007年四省的地方財政收入 （單位：億元）

3、地方財政收入與其他發(fā)達省份的橫向對比分析

山東、廣東、江蘇和浙江四省同是我國沿海的經濟大省，在我國的經濟格局中都占有重要地位。比較山東省與這幾個省份，對于山東省經濟的進一步快速發(fā)展、財力的逐步增強具有重要借鑒意義。

從上述表中的數據可以看出，山東省經濟總量雖然位居全國第二，地方財政收入也位居全國前列，但與其他經濟發(fā)達省份相比還是有一定差距的。山東省地方財政收入的絕對數量與其他經濟發(fā)達省份相比明顯偏低。通過對比可以看出，2004—2007年，在山東比江蘇在地區(qū)生產總值方面增多的情況下，山東與江蘇在地方財政收入方面的差距反而越來越大；在山東與廣東的對比中，從地區(qū)生產總值數值來看，山東省與廣東省在經濟總量上的差距是逐漸拉大的，而且地方財政收入的差距也在逐漸拉大；在山東與浙江的對比中，在山東經濟總量高出浙江越來越多的情況下，地方財政收入差距卻沒有明顯變化。2007年山東省比浙江省多出7150億元的經濟總量，體現(xiàn)到地方財政收入上只有24.5億元。

表6 2006年四省財政收入對比（單位：億元）

從表6可以看出，在各項主要稅收項目中，山東省真正占優(yōu)勢的項目不多。在資源稅方面山東省占優(yōu)勢，農業(yè)各稅四省差距不是很大，山東省在其他稅上也不占優(yōu)勢。但是，在主要稅種上，如增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅方面，山東省稅收收入明顯低于廣東、江蘇和浙江。在以上四項稅收收入上，山東與廣東就相差805億元，與江蘇相差355.2億元，與浙江相差212.1億元。我國目前的稅收主要是以流轉稅或商品稅為主體，山東稅收在這些方面的差距說明了山東在經濟結構、經濟發(fā)展以至于市場發(fā)達程度等方面與其他三省還是存在著很大的差距。

二、分稅制改革以來山東省財力存在的問題

1、地方政府缺乏必要的稅收權限

在中央和山東地方立法機構之間對稅收立法權進行合理劃分，這對于稅收法制化建設和分稅制財政體制在山東省的進一步完善是大有裨益的。在保持中央主體地位的前提下，賦予山東省地方一定的稅收管理權限，對山東地方稅的主要稅種，地方有調整權、減免權，對次要稅種有立法權，必將調動地方政府財政工作的積極性。但是地方政府缺乏必要的稅法解釋權、稅收調整權、稅收立法權，這對山東省財政的影響是顯而易見的。要使山東省財力狀況得到更快增長，山東地方政府必須具備必要的稅收權限。

2、地方稅收入規(guī)模不高，地方稅制改革滯后

地方稅收收入一般占本級財政收入的80%左右，這是一個在世界上普遍公認的比較科學的比重，而山東省近年來地方稅收入占地方財政收入的比重基本都維持在75%上下，這明顯揭示了地方稅收入對地方財力的滿足程度不足，不利于山東省地方政府職能的有效實現(xiàn)。盡管多年來山東省稅收規(guī)模在不斷擴大，從2000年的332.29億增長到2009年的1720.25億，但還是顯然低于中央稅收的增長速度。一個原因是由于近年來國家出臺的多項稅收政策收縮了地方稅源，從而抑制了山東稅收規(guī)模的擴大。另一個重要原因是山東省稅制改革滯后，大大落后于市場經濟的發(fā)展速度。

3、稅收征管存在技術問題

山東省地方稅收入的特點是稅源分散、收入隱蔽、難于征管。為了建立適應經濟發(fā)展需要的、高效嚴密的稅收征管體系，實現(xiàn)山東省地方稅征收管理的法制化、規(guī)范化，必須要強化地方稅收的征管。1994年的稅制改革確立了國稅和地稅兩個稅收征管系統(tǒng)，而且并對國稅、地稅的征管范圍作出了明確的劃分。由于近年來相繼出臺了一些新政策，改變了某些稅種的征稅范圍，這使得國稅、地稅的合作產生了障礙。這是與建立國稅、地稅兩套稅務征管機構的初衷不相符的，沒能符合預定的目標。

4、中央與山東地方政府的事權、財權模糊，財政與事權不匹配

分稅制雖然對中央與地方政府的財權、事權都作了一些原則性的規(guī)定，但在具體的執(zhí)行過程中，財權與事權不統(tǒng)一的矛盾仍然十分突出。比如有些應由中央承擔的事務卻讓地方承擔支付，還有中央和地方政府在安排專項資金的事項上存在不合理的交叉現(xiàn)象。新出臺的一些政策措施卻無意識地使各個地區(qū)的收入差距進一步地擴大。

5、山東省現(xiàn)行的轉移支付制度不規(guī)范

山東省現(xiàn)行的轉移支付制度，除存在轉移支付審批的程序不規(guī)范、項目的審批不嚴格、主觀隨意性較大等弊端以外，還存在以下的主要問題：轉移支付的結構不合理，這使地方財政負擔進一步加重，也使得在一些財政困難的地方容易產生擠占挪用專款的情況；山東省政府對轉移支付資金使用的監(jiān)查力度不夠，從而使得資金的使用效率下降，這主要由于我國轉移支付的法律法規(guī)還不健全，尤其是目前《財政轉移支付法》還沒有產生，這使得轉移支付資金的使用監(jiān)管缺乏法律依據，也缺乏有效的監(jiān)督機制。

三、影響山東省稅收收入變動的因素分析

1、經濟的快速增長促進了稅收收入的快速增長

經濟是稅收的基礎，稅收收入是隨著經濟的發(fā)展而不斷增長的。表1說明山東省稅收增長與山東省GDP增長呈現(xiàn)出正相關的關系，即隨著GDP總量的不斷增長，稅收收入也是在不斷增長著的。2000—2009年的十年間，山東省GDP增長了25468億元，年均增長2500多億元；同期稅收收入增長了1388億元，年均增長1000億元，這說明隨著經濟的不斷發(fā)展，稅收收入是隨著GDP的不斷增長而增長的。

2、稅收征管的加強促進了山東省稅收收入的增長

稅收征管十分弱化是分稅制改革前我國財政收入落后的重要原因。近年來，山東省堅持依法治稅，各級稅務機關認真提高稅收管理水平，確保應交的稅收全部交齊。2007年，山東省國稅和地稅系統(tǒng)的入庫率都超過了95%，比分稅制改革之初有明顯提高。稅收征管工作的改進和征管力度的加大，促進了稅收收入的大幅度增長，大大提高了山東省稅收收入的效率。

3、財政體制的優(yōu)化調整促進了山東省稅收收入的增長

分稅制改革后的一段時間內，雖然山東省的財政體制較穩(wěn)定，但最近幾年為適應不斷變化的形式，山東省進行了財政體制調整。山東在調整財政體制時，各級都曾使用有一個共同的方法，即利益調整一般只針對超基數部分。自然而然地，山東各地為減少損失，增加利益，都努力在財政體制變化前盡快增加有關收入，做大基數。這是2000、2001兩年山東省財政收入超經濟增長較多的一個原因。

四、完善分稅制，增強山東省財力的對策建議

1、進一步完善分稅制基本法律法規(guī)

（1）完善具有指導作用的稅收基本法律法規(guī)。山東省應該適應不斷變化的形式，不斷完善分稅制的基本法律法規(guī)，用法律的形式規(guī)范中央和地方稅收管理的權限，進一步明確地方稅的性質、原則、管理體制等，使地方稅體系建立與完善有相應的法律保障，確保在稅收制實行過程中做到有法可依、有法必依。

（2）在地方稅收管理權限劃分上實行分類分級管理。在稅收管理權限上實行分級管理，做到中央稅和共享稅的稅收立法權、征收權和管理權完全集中于中央，流轉稅、所得稅等全國性的主體地方稅種稅權集中于中央，地方政府在立法權歸中央的前提下可以對財產稅類等全國性的輔助地方稅種確定實施細則和具體征收辦法，地方有決定開征某些地方稅的權力等。

2、優(yōu)化山東省稅制結構

優(yōu)化地方稅體系，必須合理選擇主體稅種。山東現(xiàn)行地方稅帶有明顯過渡性，雖然稅種較多，但缺乏主體稅種。主體稅種來源應該較為豐富、穩(wěn)定、征收管理方便、經濟調控能力強。同時，根據經濟發(fā)展的不同時期，主體稅種應作相應調整，不應絕對化。近期地方主體稅種、中期地方稅主體稅種和遠期地方稅主體稅種的確立、選擇的重點不同。設置地方稅的意義在于使地方政府能夠具有一部分較為穩(wěn)定的收入以便提供這種公共服務。在分稅財政體制中，建立適應市場經濟體制，符合國際慣例的政府收入分配制度，保障地方政府穩(wěn)定的稅收能力是應該首先解決的問題。

3、積極推進費改稅

合理確定地方稅收規(guī)模是實行分稅制財政體制的基礎，也是地方政府履行職能的基本保障。通過推行有選擇的費改稅，提高地方稅占山東省地方財政收入的比重，加大地方稅的規(guī)模。稅收和收費的不同性質和特征決定了在山東省的財政收支活動中，只能以稅收作為主要手段，把收費作為輔助手段。然而，隨著收費規(guī)模的膨脹，出現(xiàn)了“以費代稅”局面，擾亂了社會分配秩序，分散了山東省政府財力。目前，相當一部分收費本身就具有稅收的性質，山東省應該積極推進費改稅，增加地方稅收入規(guī)模。

4、明確財權與事權

（1）明晰中央與地方政府的財權與事權。財權與事權相統(tǒng)一，是我國財政管理體制法的一項重要原則。山東省與中央事權劃分應符合以下原則：遵循國家憲法規(guī)定，進一步完善單一制稅制形式；中央集中與山東地方自主相結合，進一步擴大山東地方政府事權；事權劃分以各級政府職能轉變?yōu)榛A，以明確中央與山東地方政府的財權與事權。

（2）建立在分稅制基礎上的分級預算。為促進山東省財力的增強、經濟的發(fā)展，我們要借鑒國外的42分級預算管理體制。分級預算應具有如下特點：收入實行各級政府分稅體制；建立規(guī)范的中央向地方轉移支付制度；中央預算和地方預算分立，進行轉移支付后自求平衡。因此，山東省應參照國際上處理上下級財政關系的一般做法，在合理劃分各級政府事權基礎上，實行分級預算管理體制。

（3）逐步建立規(guī)范化的地方轉移支付制度，縮小山東各個地區(qū)間的差距。山東省、市財政要建立健全財政轉移支付制度，要根據各縣（市、區(qū)）可用財力、標準財政收入、標準財政支出、標準財政供養(yǎng)人數以及少數民族、革命老區(qū)等綜合因素計算一般性轉移支付補助，由省直接計算分配到縣（市、區(qū)），同時對現(xiàn)有專項資金進行整合，逐步擴大財力性轉移支付范圍，規(guī)范資金分配辦法，提高資金分配的科學性、合理性和公平性。山東省在財政體制調整的過程中要注意對經濟欠發(fā)達地區(qū)的照顧，以縮小地區(qū)間差距，促使經濟協(xié)調發(fā)展。

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