曹陽昭

(武漢大學 中國中部發(fā)展研究院，湖北 武漢 430072)

區(qū)域法制是指不具有行政隸屬關系的若干行政區(qū)域，為了促進經濟發(fā)展，解決在經濟社會運行過程中所面臨的共同問題而逐步形成的多層次、多領域的法律規(guī)范系統(tǒng)的總稱。區(qū)域法制沖突是指在區(qū)域經濟往來過程中，因為各地方法律規(guī)定不同而引起的法律適用上的沖突。當前，我國各經濟區(qū)域內頻發(fā)的區(qū)域法制沖突已成為阻礙區(qū)域經濟發(fā)展的法律桎梏，因此，建立區(qū)域法制沖突協調機制，完善區(qū)域法制沖突協調程序是我國當前解決區(qū)域法制沖突、推進區(qū)域法制建設的重要任務。

一、區(qū)域法制沖突的分析維度

我國區(qū)域法制沖突主要包括中央與地方沖突、區(qū)域平行沖突和法域沖突三大類型。 區(qū)域法制沖突是社會經濟、政治和歷史等諸多因素共同作用的產物，因此研究我國區(qū)域法制沖突的協調機制，首先應當對我國區(qū)域法制沖突發(fā)生的深層背景和范疇予以分析，具體而言，對我國區(qū)域法制沖突的認識可以由以下幾方面來展開。

(一)經濟與法律的維度

從經濟學角度來看，我國區(qū)域法制沖突發(fā)生的根本原因在于地方政府間的利益博弈。地方政府作為地方利益的最大代表者和維護者，對地方利益的追逐使自己被迫陷入了“囚徒博弈”式的困境，而這種博弈亦使得經濟發(fā)展受到政府的直接調整或控制，發(fā)展趨勢由“區(qū)域經濟”走向“行政區(qū)經濟”。

第一，追逐地方利益引發(fā)的地區(qū)大戰(zhàn)。各地方政府作為地方利益的代表者和維護者，為了促進地方經濟發(fā)展，追逐地方利益最大化，同時完善和提升政府的政績和本地形象，在資源競爭、工業(yè)生產、人才流動和招商引資等各領域展開地區(qū)大戰(zhàn)在所難免。20世紀80年代中后期，先后上演了羊毛大戰(zhàn)、生豬大戰(zhàn)、板栗大戰(zhàn)、中藥材大戰(zhàn)、絲綢大戰(zhàn)等一百多種地區(qū)大戰(zhàn)。改革開放20余年間，地區(qū)大戰(zhàn)分別經歷了地區(qū)原料大戰(zhàn)(1985-1988年)、產品大戰(zhàn)(1988-1992年)和政策大戰(zhàn)(1992年之后)三個階段。[1]160-161近年來，各地方政府展開的地區(qū)大戰(zhàn)主要集中于地區(qū)招商引資的爭奪戰(zhàn)。地方政府不但努力爭取國家的各項政策扶持，還積極出臺稅收、補貼、融資等各類優(yōu)惠措施，以吸引投資，帶動本地經濟發(fā)展?？陀^上看，現階段以吸引投資為目標的地區(qū)大戰(zhàn)形成了喜憂參半的效果，喜的是地方政府為吸引投資從軟件和硬件方面均改善了地方投資環(huán)境；憂的是出于競爭需要，有地區(qū)不顧地方現實狀況，盲目出臺了多項存在惡性競爭因素的優(yōu)惠措施，導致了區(qū)域法制混亂，反而擾亂了區(qū)域招商環(huán)境，破壞了區(qū)域經濟的發(fā)展大局。

第二，“區(qū)域經濟”與“行政區(qū)經濟”之爭。在市場化進程中，作為有限理性經濟人的地方政府在強烈追求自身利益和轄區(qū)利益最大化動機驅使下，往往會選擇用行政手段干預地方經濟發(fā)展。在這種情況下，作為地方政府行政管轄范圍的行政區(qū)劃界限，也就是一堵“看不見的墻”，使區(qū)域經濟一體化所需要的資源要素按照市場法則進行跨區(qū)域的自由流動被行政性力量所阻隔，從而出現一種與區(qū)域經濟一體化進程完全相悖的運行態(tài)勢，即所謂“行政區(qū)經濟”[1]192。由于過去幾十年計劃經濟體制的直接影響，“行政區(qū)經濟”在我國也成為了貌似正常而合理的經濟模式，尤其是它經常隱藏在經濟調控的面紗之下，從而很難引起人們對它的重視。然而要解決區(qū)域法制沖突，首先就要化解當下“區(qū)域經濟”和“行政區(qū)經濟”的爭端，即必須從根源上制止“行政區(qū)經濟”對于區(qū)域經濟發(fā)展雖然隱性卻致命的阻礙。

(二)政治與法律的維度

從政治學角度來看，我國區(qū)域法制沖突發(fā)生的背景極為復雜，既包括了政府治理模式的影響，也包括了特殊政治因素的作用。因此，對我國區(qū)域法制沖突的分析，應當分別從地方政府的績效評價、區(qū)域治理的經驗探索和兩岸四地特殊的政治、法律文化這幾個方面來入手。

第一，地方政府的績效評價。由于衡量地方政府的投入和產出異常困難，度量成本非常高，中央政府就通過各地區(qū)的GDP總量、吸引的外商直接投資額和上繳稅收數額等經濟指標來考核地方政府的業(yè)績。這種特定的政績考評體系使得地方政府片面追求GDP，也加強了地方政府行為的企業(yè)化。[2]同時，地方政府對于政績的追求導致地方資源更多地傾向于能大力拉動GDP、創(chuàng)造就業(yè)率的行業(yè)，例如汽車、鋼鐵等行業(yè)，而對其他行業(yè)和社會公共福利體系則缺少關注。然而這些能創(chuàng)造高額GDP的行業(yè)又往往是高耗能、強污染的企業(yè)，這種資源傾斜不僅極易造成對公共資源的侵占，更將導致地方經濟發(fā)展的不平衡。此外，地方政府對績效評價的重視使得其將目光局限于本地經濟指標，缺乏區(qū)域合作精神，增加了區(qū)域經濟往來的成本，降低了區(qū)域經濟發(fā)展的效能。

第二，區(qū)域治理的探索。隨著我國社會發(fā)展和區(qū)域經濟的增長，地方政府也正經歷著從統(tǒng)制到治理，從善政到善治的轉變。這兩個轉變關系著地方政府的治理模式，更決定著區(qū)域經濟的發(fā)展進程。首先，自從世界銀行在1989年的世界發(fā)展報告中首次使用“治理危機”這一概念后，“治理”概念便迅速進入政治學、經濟學和管理學視野當中，并被賦予各種含義，出現了多種用法。[3]地方政府從統(tǒng)制到治理的轉變要求其充分尊重市場規(guī)律，減少對經濟行為的行政限制，避免成為“全能政府”。其次，地方政府從善政到善治的轉變，要求地方政府不僅要加大對經濟要素流通速率的保障，更要從制度上將這種保障模式予以確立。然而，我國當前的區(qū)域治理模式還處在“摸著石頭過河”的探索階段，由地方政府根深蒂固的統(tǒng)制思想所引發(fā)的區(qū)域法制沖突亦很難消解。因此，解決我國區(qū)域法制沖突的根本即在于對我國區(qū)域治理模式的改進。

第三，兩岸四地的政治、法律文化融合?；跉v史和政治等因素的影響，我國并存著多種社會制度和法律體系，這種兩岸四地多法域的國情決定了我國區(qū)域法制建設的特殊性和復雜性。我國兩岸四地的經濟往來日益密切，由法律適用所引發(fā)的法制沖突也成了各地交往最重大的法律障礙。然而，換個角度來看，有沖突才能有進步，兩岸四地這種獨特的地理、政治和法律環(huán)境也為我國區(qū)域法制建設的發(fā)展提供了得天獨厚的學習環(huán)境。在這片多法域并存、多法律體系相互碰撞、多政治文化彼此交匯的沃土上，中國區(qū)域法制建設更應當加強交流和學習，積極汲取其他區(qū)域建設的先進經驗，彼此合作，逐步磨合，最終尋找出一條真正符合中國國情的區(qū)域法制建設之路。

二、 解決區(qū)域法制沖突的基本原則

通過對我國區(qū)域法制沖突的背景分析可以看出，區(qū)域法制沖突產生于我國復雜的歷史、政治和社會經濟的大環(huán)境下，解決我國區(qū)域法制沖突的現象面對著諸多重大挑戰(zhàn)。因此，建立和完善我國區(qū)域法制沖突的協調模式必須貫徹好以人為本、效益優(yōu)先和平等公開的原則和理念。

(一)以人為本的原則

在解決我國區(qū)域法制沖突的過程中，只有堅持貫徹以人為本的原則和理念，才能不斷地促進區(qū)域經濟的發(fā)展，才能不斷地推動社會的全面進步和人的全面發(fā)展。具體來講，在區(qū)域法制沖突的協調模式中貫徹落實以人為本的原則需要做到以下幾點。

第一，解決區(qū)域法制沖突必須以公眾利益為優(yōu)先。黨和國家大力促進區(qū)域經濟的發(fā)展，其根本目的在于提高人民群眾的生活水平。因此，在解決區(qū)域法制沖突的過程中，要充分考慮到對公眾利益的維護和尊重，絕不能陷入對地方利益和GDP的盲目追逐中，更不能因為法制改革的冒進而損害公眾利益。應當使區(qū)域法制沖突的解決過程成為促進區(qū)域經濟發(fā)展的進程，成為為廣大人民造福的進程，成為保障人民經濟、政治、文化、社會等公眾利益的進程。

第二，解決區(qū)域法制沖突必須保護相對人權益。基于以人為本的原則和理念，我國區(qū)域法制沖突協調機制的建立應當充分考慮對當事人或經濟主體的權益的保護，不能因為地區(qū)之間發(fā)生法制沖突而使權利相對人受到不必要的損失。這就要求在實踐中，解決區(qū)域法制沖突的手段必須包含必要性、妥當性和狹義比例三個要素，其一，解決區(qū)域法制沖突的手段必須確實可以實現原本希望實現的目的；其二，解決區(qū)域法制沖突所采取的手段應當是各種手段中對當事人或經濟主體侵害最小的一種手段；其三，受侵害的當事人或經濟主體的利益不應當超過解決區(qū)域法制沖突所要實現的利益。

(二)效益優(yōu)先的原則

健全的區(qū)域法制沖突解決機制將為我國區(qū)域經濟的協調發(fā)展保駕護航，因此，在設計我國區(qū)域法制沖突的協調機制時必須始終貫穿效益優(yōu)先的原則，即必須將促進區(qū)域經濟的大繁榮和大發(fā)展時刻放在協調工作的首要地位。這就要求在區(qū)域法制沖突的解決過程中，既保證以區(qū)域發(fā)展為優(yōu)先考量，又保證協調工作的及時有效。

第一，解決區(qū)域法制沖突必須以區(qū)域發(fā)展為優(yōu)先。在解決區(qū)域法制沖突的過程中，以區(qū)域發(fā)展為優(yōu)先考量是指協調工作既要促進經濟區(qū)域的整體發(fā)展，又要兼顧到經濟區(qū)域內各地區(qū)地方利益和區(qū)域整體利益的平衡。因為，利益關系是政府間關系中最根本、最實質的關系。當利益調節(jié)機制運行良好時，地方政府間關系發(fā)展就比較順利，當利益調節(jié)機制失靈或激勵乏力時，地方政府間關系發(fā)展就比較緩慢，甚至還可能出現一定程度的倒退。[4]因此，只有使地方利益之間達到協調和共贏，才能平衡地方利益與經濟區(qū)域的整體利益，也才能真正促進經濟區(qū)域的全面發(fā)展。

第二，解決區(qū)域沖突必須遵循及時有效的理念。隨著區(qū)域經濟的迅猛發(fā)展，區(qū)域內經濟要素流動加快，經濟形勢瞬息萬變。因此，當出現影響區(qū)域經濟發(fā)展的法制沖突問題時，區(qū)域法制沖突的協調機構應當遵循及時有效的行政理念，在法定期限內對沖突各方給予有效的協調，并及時做出裁決結果或協調措施。這就要求在我國區(qū)域法制沖突協調機構的程序設計中，對沖突解決方式的規(guī)定應當有利于協調措施的順利施行，有利于協調機構提高自身效率，以確保及時有效的達到協調目的。

(三)平等原則

在協調我國區(qū)域法制沖突的過程中，平等原則是指經濟區(qū)域內不具有行政隸屬關系的各行政區(qū)域，不論面積大小、人口多少、經濟強弱，均應該平等地享有在區(qū)域法制沖突協調機制中的話語權，均應該在協調過程中受到公平的對待。同時，區(qū)域法制沖突的協調或裁決過程，均應當對所有區(qū)域成員公開、透明，并自覺接受監(jiān)督和審查。

第一，解決區(qū)域法制沖突必須保證各行政區(qū)域享有公平的待遇。解決區(qū)域法制沖突的過程，就是平衡各地方利益沖突，促進各地方彼此諒解和合作的過程。因此，區(qū)域法制沖突協調模式的建立，必須平等的尊重各地方主體的利益，廣泛地聽取各地方主體的意見和建議，絕不能在協調過程中對經濟力量較強的地區(qū)予以偏袒，更不能故意打擊經濟力量較弱的地區(qū)。只有取得各地方主體的認同和信任的區(qū)域法制沖突協調模式，才能真正地發(fā)揮其解決區(qū)域法制沖突、促進區(qū)域經濟全面發(fā)展的目的。

第二，解決區(qū)域法制沖突必須堅持公開、透明的理念。內容公開、程序透明近年來已成為國際社會在制定區(qū)域協定、解決區(qū)域法制沖突的關鍵要求。例如，WTO的各項協議，大多有關于透明度的規(guī)定，要求各成員方公布其實施貿易的政策、法令及各成員國簽訂的影響國際貿易的現行協定，使之具有透明度，使企業(yè)和個人都容易了解到，以防止成員方之間進行不公開的貿易，從而造成歧視，扭曲國際貿易。[5]因此，在解決我國區(qū)域法制沖突的過程中，要求區(qū)域法制沖突協調機構在協調的內容和程序上均時刻堅持公開、透明的理念。具體而言，區(qū)域法制沖突協調機構應當及時公開裁決結果或協調措施并說明理由，同時，該機構必須保證協調程序透明、有序，并接受廣泛的監(jiān)督。

三、解決區(qū)域法制沖突的協調程序

確立多元化模式和規(guī)范的程序是協調我國區(qū)域法制沖突的基本要求，因此，面對我國各經濟區(qū)域內法制沖突頻發(fā)的現象，協調區(qū)域法制沖突可以遵循從磋商到斡旋、調解、調停再到專家小組最后到共同審查的一系列程序。

(一)區(qū)域磋商程序

區(qū)域磋商程序是解決我國區(qū)域法制沖突首先要進行的一道程序，它是指由發(fā)生法制沖突的各區(qū)域通過平等協商，自行解決區(qū)域法制沖突的一種方法。沖突發(fā)生后，經濟區(qū)域內的各地方政府應當及時了解法制沖突的類別和受法制沖突影響的相對人利益受損狀況，向沖突的相對方政府提出磋商請求。同時，提起磋商的一方政府應當及時通知國家發(fā)改委地區(qū)經濟司、法規(guī)司和國務院法制辦公室政府法制協調司予以備案。在造成相對人利益損害的區(qū)域法制沖突發(fā)生后，沖突涉及的各方政府應在30日內進行磋商，并在60日內形成方案，解決沖突。如果雙方(多方)在磋商的過程中，認為沖突所涉及的問題較為重大，反映的法律現象極為復雜，雙方(多方)不可能通過協商來解決沖突，在達到各方認可后，也可以提前進入到解決區(qū)域法制沖突的專家小組程序。

(二)斡旋、調解和調停程序

在解決區(qū)域法制沖突的60日期限之內，發(fā)生法制沖突的任意一方代表可以提出斡旋、調解和調停的程序，這是一種雙方(多方)經共同商議而自愿接受的協調模式。斡旋、調解與調停程序的運行，需要確立由沖突雙方(各方)所共同認可的第三方。第三方既可以由經濟區(qū)域內非利益沖突地方成員擔任，也可以由雙方(多方)共同指派的其他中立機構擔任。其一，斡旋程序是指經發(fā)生區(qū)域法制沖突的雙方(各方)確立的中立第三方應當為沖突雙方(各方)創(chuàng)造有利于彼此接觸和協作的條件，并在此過程中積極傳達雙方(各方)的意見，適時提出自己的建議，以促進雙方(多方)談判或協商工作的順利進行。其二，調解程序是指在沖突雙方(各方)確立第三方之后，雙方(各方)將發(fā)生法制沖突的事項和訴求提交給第三方，經第三方經過實地考察和分析權衡之后，作出公正的、代表第三方立場的裁決。其三，調停程序是指中立的第三方在斡旋程序的基礎上，不僅需要為沖突雙方(各方)創(chuàng)造平等、自由的談判條件，還可以參與到具體的協商或談判之中，促進沖突雙方(各方)最終就區(qū)域法制沖突的相關問題達成和議。

(三)專家小組程序

專家小組程序是解決區(qū)域法制沖突最為重要也最為有力的一種協調模式。當發(fā)生區(qū)域法制沖突的雙方(各方)在經過了磋商、斡旋、調解和調停等程序之后，還是無法順利解決法制沖突問題的時候，可由任意一方向國家發(fā)改委地區(qū)經濟司、法規(guī)司和國務院法制辦公室政府法制協調司提出建立專家小組的申請，雙方(各方)法制沖突的解決亦隨之進入到專家小組的程序。專家小組需要對發(fā)生法制沖突地區(qū)的經濟、政治、歷史等諸多要素予以調查，并分析沖突法律的適用范圍、性質、目的等內容，最終結合當地的實際情況和法制沖突的牽涉事由，對該區(qū)域法制沖突作出客觀、理性的分析和評估，并向國家發(fā)改委地區(qū)經濟司、法規(guī)司和國務院法制辦公室政府法制協調司提交調查評估報告和具體的協調或解決建議。 專家小組應當由3～5名資深的政府工作人員和相關的專家學者共同組成，專家小組成員應當具備豐富的經濟、法律和社會學研究背景和實踐經驗。專家小組須在組建后6個月之內向國家發(fā)改委地區(qū)經濟司、法規(guī)司和國務院法制辦公室政府法制協調司提交最終的報告和建議。專家小組報告提交之后，國家發(fā)改委地區(qū)經濟司、法規(guī)司和國務院法制辦公室政府法制協調司需要在1個月內召開聯合工作會議通過該報告，未能取得國家發(fā)改委地區(qū)經濟司、法規(guī)司和國務院法制辦公室政府法制協調司共同批準通過的專家小組報告，不具備法律拘束力。

(四)共同審查程序

共同審查程序是指如果發(fā)生區(qū)域法制沖突的當事方對專家小組的評估報告或建議措施存在異議，認為報告中對法律的適用有誤，或者提出的法律解釋有失偏頗等，建議無法有效地解決該地區(qū)存在的區(qū)域法制沖突問題，可以向國家發(fā)改委地區(qū)經濟司、法規(guī)司和國務院法制辦公室政府法制協調司提請共同審查，并由國家發(fā)改委地區(qū)經濟司、法規(guī)司和國務院法制辦公室政府法制協調司共同設立的聯合工作組進行審查程序。聯合工作組應為常設機構，由國家發(fā)改委地區(qū)經濟司、法規(guī)司和國務院法制辦公室政府法制協調司的工作人員和特聘法學專家共同組成。聯合工作組應當對專家小組提交的評估報告中涉及的法律問題和專家小組給予的法律解釋進行共同審查，對評估報告中所涉及的事實部分不必做出特別審查。每次的共同審查會議至少應有7人出席，包括各司工作人員各一名、特聘專家4名，對同一區(qū)域法制沖突事項的共同審查應當在60日之內完成。共同審查聯合工作組可以維持、修改或推翻專家小組提出的法律裁決和建議，在共同審查聯合工作組的決議獲得國家發(fā)改委地區(qū)經濟司、法規(guī)司和國務院法制辦公室政府法制協調司的一致通過后，具有最終裁決的法律效力，法制沖突(雙方)各方應當無條件的予以接受，并依照該決議對發(fā)生沖突的法律進行清理和修改。

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