薛 薇

（北京青年政治學(xué)院 社科部，北京 100102）

關(guān)于社會轉(zhuǎn)型期完善未成年人國家監(jiān)護(hù)制度的思考

薛 薇

（北京青年政治學(xué)院 社科部，北京 100102）

我國現(xiàn)有未成年人國家監(jiān)護(hù)制度是建立在計劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的，已無法滿足社會轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實需要，亟待完善。完善現(xiàn)有國家監(jiān)護(hù)制度的對策建議包括將單位、居民委員會和村民委員會轉(zhuǎn)變?yōu)槲闯赡耆藝冶O(jiān)護(hù)的協(xié)調(diào)組織；擴(kuò)大享受國家監(jiān)護(hù)的未成年人群體范圍；對不適當(dāng)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)的撤銷、制裁問題上，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)修改被動、消極的規(guī)定。

社會轉(zhuǎn)型期；計劃經(jīng)濟(jì)體制；社會主義市場經(jīng)濟(jì)；未成年人國家監(jiān)護(hù)制度

未成年人國家監(jiān)護(hù)就是國家擔(dān)當(dāng)監(jiān)護(hù)人，對未成年人人身、財產(chǎn)及其他合法權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督和保護(hù)，彌補父母監(jiān)護(hù)和其他監(jiān)護(hù)方式的缺失，保障未成年人健康、順利成長。1986年制定的《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）構(gòu)建起我國未成年人國家監(jiān)護(hù)基本制度。《民法通則》規(guī)定，未成年人的父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護(hù)能力，又沒有監(jiān)護(hù)能力的祖父母、外祖父母、兄、姐、關(guān)系密切的其他親屬、朋友擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的，由未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。從當(dāng)時的立法社會背景和社會現(xiàn)實來看，未成年人的父母所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，帶有“準(zhǔn)國家監(jiān)護(hù)”的性質(zhì)，民政部門作為國家行政機關(guān)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人則是完全的國家監(jiān)護(hù)。

然而，隨著20世紀(jì)90年代初我國社會經(jīng)濟(jì)體制由計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致我國社會進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型期，我國原有未成年人國家監(jiān)護(hù)制度基本制度已經(jīng)越來越無法滿足轉(zhuǎn)型期的社會現(xiàn)實需要，亟待完善。

一、已有未成年人國家監(jiān)護(hù)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化

1986年制定的《民法通則》之所以規(guī)定在一定條件下相關(guān)單位、居委會和村委會擔(dān)任未成年人的監(jiān)護(hù)人，是基于當(dāng)時的計劃經(jīng)濟(jì)體制和公有制。雖然當(dāng)時改革開放已有七、八個年頭了，社會主義經(jīng)濟(jì)同商品經(jīng)濟(jì)完全對立的傳統(tǒng)思想觀念已被打破，但計劃經(jīng)濟(jì)體制并沒有根本性的松動和變化，打破單一公有制一統(tǒng)天下局面的非公有制經(jīng)濟(jì)此時還處在發(fā)展的起步階段。

在計劃經(jīng)濟(jì)體制和單一公有制之下，“國家是單位資源唯一或主要的供給者”，“所有單位都被納入國家行政序列，都有一定的行政隸屬關(guān)系和相應(yīng)的行政級別，單位實際上是國家行政組織的延伸和附屬物”[1]。從廣義上說，無論是城市“單位”還是農(nóng)村“單位”，都屬于國家的“化身”或國家的“代言人”。在當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)體制和所有制之下，國家的職能大部分順理成章地被分散在大大小小的“單位”里?！皢挝唤M織不僅有專業(yè)功能，而且具有經(jīng)濟(jì)、政治、社會等多方面的功能，起著政府的作用”[2]?！皢挝弧背蓡T的生老病死以及他們未成年人子女的監(jiān)護(hù)義務(wù)在一定條件下都由“單位”代表國家承擔(dān)。

但是，隨著20世紀(jì)90年代初開始的社會轉(zhuǎn)型，計劃經(jīng)濟(jì)體制和單一公有制逐漸被徹底打破。在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中，單位、居民委員會和村民委員會承擔(dān)未成年人國家監(jiān)護(hù)義務(wù)開始舉步維艱。

就單位而言，承擔(dān)未成年人監(jiān)護(hù)義務(wù)已力不從心。政企分開的改革使企業(yè)成為獨立的市場主體，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。在此狀況下，沒有理由要求企業(yè)承擔(dān)國家職責(zé)，擔(dān)當(dāng)未成年人監(jiān)護(hù)人；企業(yè)面臨激烈的市場競爭，為了生存和發(fā)展，必須全力以赴地發(fā)展壯大自己。

就居民委員會和村民委員會而言，承擔(dān)未成年人監(jiān)護(hù)義務(wù)困難重重。根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，居民委員會和村民委員會是居民和村民實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織，這兩個“單位”已不再像計劃經(jīng)濟(jì)時代“被納入國家行政序列”，不具有公共事務(wù)的管理職責(zé)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，要求基層群眾自治性組織承擔(dān)理應(yīng)國家承擔(dān)的對未成年人監(jiān)護(hù)義務(wù)無論從理論還是現(xiàn)實角度，都無法說通。除此之外，在現(xiàn)行制度框架下，居民委員會和村民委員會承擔(dān)計劃經(jīng)濟(jì)時代未成年人國家監(jiān)護(hù)義務(wù)，在經(jīng)費和人員等方面都存在著許多困難。

二、已有未成年人國家監(jiān)護(hù)制度無法應(yīng)對的新問題

1. 大量特殊未成年人群體無法進(jìn)入國家監(jiān)護(hù)的視閾

當(dāng)前我國國家監(jiān)護(hù)機構(gòu)主要是兒童福利院，而兒童福利院接受的兒童范圍非常有限。兒童福利院只接收孤殘兒童和查找不到父母的棄嬰。在社會轉(zhuǎn)型過程中涌現(xiàn)出人數(shù)眾多的特殊未成年人群體，既非“孤殘兒童”，也非“棄嬰”，因不符合條件，從而無法得到國家監(jiān)護(hù)。這些特殊未成年人群體主要包括農(nóng)村留守兒童和服刑人員未成年子女。

改革開放以來，伴隨著以進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工為主的流動人口數(shù)量迅猛增長，在我國廣大農(nóng)村，留守兒童數(shù)量增長迅速。2010年全國婦聯(lián)調(diào)查顯示，目前全國共有農(nóng)村留守兒童5800多萬，其中14周歲以下約4000多萬。在全部農(nóng)村兒童中，留守兒童的比例達(dá)28.29%[3]。

絕大部分農(nóng)村留守兒童由父母委托祖輩隔代監(jiān)護(hù)。祖輩隔代監(jiān)護(hù)存在監(jiān)護(hù)人年邁體弱、力不從心和溺愛等諸多問題。農(nóng)村留守兒童由于得不到有效的監(jiān)護(hù)，各種各樣傷害事件頻發(fā)，如人身安全問題、女童的性侵害問題、心理健康和接受義務(wù)教育問題等。由于缺乏管束，這部分特殊群體還容易受到各種不良信息和行為的誘惑，成為犯罪分子后備役，甚至走上違法犯罪的道路。

改革開放以來，我國犯罪人數(shù)呈上升趨勢，由此導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的服刑人員未成年子女的出現(xiàn)。2006年司法部全國抽樣調(diào)查顯示，當(dāng)時全國服刑人員未成年子女總數(shù)已經(jīng)超過60萬人[4]。父母一方或雙方服刑后，由于不符合國家監(jiān)護(hù)條件，服刑人員未成年子女大多由就由親屬代為監(jiān)護(hù)，或者流浪社會。監(jiān)護(hù)人往往是祖父母或外祖父母，由于年邁，履行監(jiān)護(hù)義務(wù)困難重重。由于受獨生子女政策的影響，鮮有成年兄弟姐妹可以承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任。其他親屬包括叔伯、姑姨等人，由于沒有法定監(jiān)護(hù)義務(wù)，再加上生活、工作壓力以及利益沖突等原因，很難承擔(dān)監(jiān)護(hù)義務(wù)。現(xiàn)實致使服刑人員未成年子女生活、受教育等問題陷入困境。2006年司法部全國抽樣調(diào)查結(jié)果顯示服刑人員未成年子女輟學(xué)比例高達(dá)13.1%。其中戶口在農(nóng)村的輟學(xué)率高達(dá)16.1%。服刑人員未成年子女在社會上流浪、乞討的占總數(shù)的2.5%[4]。

同年，民政部等15個部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強孤兒救助工作的意見》，突破性地將服刑人員未成年子女列入救助規(guī)劃中，規(guī)定“對因父母服刑或其他原因暫時失去生活依靠的未成年人，可以依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定妥善安置”。但此規(guī)定過于籠統(tǒng)，操作性差，實際效果難盡人意，到目前為止，服刑人員未成年子女的監(jiān)護(hù)問題并沒有根本性的改觀。

2. 對不適當(dāng)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)撤銷、制裁上被動、消極，國家監(jiān)護(hù)介入遲緩

《民法通則》和《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》兩部法律的相應(yīng)規(guī)定都過于被動、消極，國家監(jiān)護(hù)不夠明晰，可操作性差。

《民法通則》第十八第三款規(guī)定：“監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任；給被監(jiān)護(hù)人造成財產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)賠償損失。人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請，撤銷監(jiān)護(hù)人的資格。”《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》第五十三條規(guī)定：“父母或者其他監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)的未成年人的合法權(quán)益，經(jīng)教育不改的，人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請，撤銷其監(jiān)護(hù)人的資格，依法另行指定監(jiān)護(hù)人?！边@兩條規(guī)定意味著不適當(dāng)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)的撤銷必須有“有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請”，否則撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)程序就無從啟動，人民法院不能主動為之。

在社會現(xiàn)實當(dāng)中，監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益的事情時有發(fā)生，但有關(guān)人員或者有關(guān)單位向人民法院提出撤銷監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)的申請卻很少出現(xiàn)。受傳統(tǒng)文化思想影響，人們對于監(jiān)護(hù)這樣“管孩子”的事情普遍認(rèn)為這是私事，“清官難斷家務(wù)事”，不應(yīng)介入；而權(quán)益遭到損害的未成年人由于年齡小、認(rèn)識和能力有限，也很難主動提出申請。由于撤銷不適當(dāng)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)的被動、消極，導(dǎo)致國家公權(quán)力介入未成年人監(jiān)護(hù)問題反映遲鈍，造成一些處境困難的未成年人得不到國家公權(quán)力及時、有效的保護(hù)。

三、完善未成年人國家監(jiān)護(hù)制度的對策建議

1. 單位、居民委員會和村民委員會承擔(dān)未成年人國家監(jiān)護(hù)的協(xié)調(diào)、監(jiān)督職責(zé)

在社會轉(zhuǎn)型時期，未成年人父母所在單位或未成年人住所地居委會、村委會與未成年人依有密切的關(guān)系。這些組織的工作人員對相關(guān)未成年人的情況知根知底，有感情，同時地理距離也決定了他們彼此之間有更多的機會、時間接觸。所以，應(yīng)通過修改相關(guān)法律，確保未成年人父母所在單位或未成年人住所地居委會、村委會承擔(dān)起國家監(jiān)護(hù)責(zé)任。

2. 擴(kuò)大享受國家監(jiān)護(hù)的未成年人群體范圍

在社會轉(zhuǎn)型變動中，涌現(xiàn)出的農(nóng)村留守兒童、服刑人員未成年人子女等特殊未成年人群體數(shù)量龐大，已經(jīng)演化成為引人關(guān)注的社會問題，而絕非是個別家庭的問題。國家應(yīng)積極承擔(dān)起農(nóng)村留守兒童、服刑人員未成年人子女等特殊未成年人群體監(jiān)護(hù)義務(wù)。

國家對農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)可以由寄宿學(xué)校承擔(dān)。國家加大農(nóng)村中小學(xué)寄宿學(xué)校的建設(shè)力度，能讓絕大多數(shù)留守兒童進(jìn)入寄宿學(xué)校學(xué)習(xí)，有專人集中管理。相比較隔代監(jiān)護(hù)、親朋代為監(jiān)護(hù)，在寄宿學(xué)校，留守兒童的安全、學(xué)習(xí)和生活等問題更有保障。對于服刑人員未成年人子女，法院對他們的監(jiān)護(hù)人進(jìn)行判決的時候，應(yīng)當(dāng)妥善安排被判刑人員未成年子女的監(jiān)護(hù)問題，指定監(jiān)護(hù)人。

[1] 揭愛花.單位一種特殊的社會生活空間[J].浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2000,(5).

[2] 路風(fēng).單位∶一種特殊的社會組織形式[J].中國社會科學(xué),1989,(1).

[3] 農(nóng)村留守兒童家庭教育活動調(diào)查分析報告發(fā)布[EB/OL]. www.gov.cn.2010-10-06.

[4] 司法部預(yù)防犯罪研究所課題組.監(jiān)獄服刑人員未成年子女基本情況調(diào)查報告[J].犯罪與改造研究,2006,(8).

（責(zé)任編輯、校對：韓立娟）

The Reflection on Improving National Guardianship of Minors in Social Transition Period

XUE Wei

(Department of Social Science, Beijing Youth Politics of College, Beijing 100102, China)

In our country, the existing national guardianship of minors is based on the planned economy. National guardianship of minors must be improved in transition. In order to improve national guardianship of minors, enterprises and residents’ committees should be turned into harmonious and supervising organizations; the national guardianship of minors should be extended; the national guardianship of minors should become active.

social transition period; the planned economy; the socialist market economy; national guardianship of minor

北京青年政治學(xué)院科學(xué)研究基金項目（《未成年人國家監(jiān)護(hù)制度研究》）

2011-03-11

薛薇（1970-），女，陜西清澗人，北京青年政治學(xué)院社科部講師，研究方向為大學(xué)生思想政治教育。

D922.183

A

1009-9115(2011)03-0129-03