鄧寧華

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院,天津 300071)

20世紀(jì) 70年代以來,世界各國出現(xiàn)了“全球結(jié)社革命”[1],但與此同時(shí),非營利組織也面臨著外部環(huán)境迅速變化以及其對(duì)組織治理所提出的挑戰(zhàn)。為此,在美國、英國等發(fā)達(dá)國家開展了較大規(guī)模的非營利組織能力建設(shè)運(yùn)動(dòng),以促進(jìn)非營利組織對(duì)環(huán)境的有效適應(yīng)?，F(xiàn)在,“非營利組織能力建設(shè)”,已經(jīng)成為一個(gè)與賦權(quán)、參與、社區(qū)發(fā)展、新公共管理、性別平等概念一樣流行的詞匯[2]9。本文主要闡述發(fā)達(dá)國家非營利組織能力建設(shè)的含義、發(fā)生原因、活動(dòng)過程、模式和效果,并總結(jié)發(fā)達(dá)國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示。

一、非營利組織能力建設(shè)的含義

要了解發(fā)達(dá)國家非營利組織能力建設(shè)的狀況,首先需要對(duì)“什么是非營利組織能力建設(shè)”概念有一個(gè)明確的了解。筆者認(rèn)為,結(jié)合各國的具體實(shí)踐來看,非營利組織能力建設(shè)活動(dòng)主要是指:在政府、基金會(huì)、傘形組織、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、高校和社會(huì)公眾等支持組織的幫助下,非營利組織通過吸納各種新的理念、制度與手段,提升組織能力,以改進(jìn)組織治理,促進(jìn)組織的適應(yīng)與發(fā)展,實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)和使命。由于非營利組織范圍極其廣泛,因此能力建設(shè)活動(dòng)及其具體內(nèi)容也多種多樣。

(一)能力建設(shè)的主體

在發(fā)達(dá)國家的非營利組織能力建設(shè)中,最重要的主體是非營利組織自身。只有非營利組織自身積極參與其中,明確了能力建設(shè)的需要、動(dòng)機(jī)、目標(biāo)和活動(dòng)策略,能力建設(shè)才能取得真正的成效。作為能力建設(shè)的對(duì)象,非營利組織主要是指中小型的非營利組織,而大型的非營利組織,尤其是基金會(huì)和各種傘形組織,則主要發(fā)揮支持組織的作用。而在支持組織中,不僅第三部門自身是一個(gè)重要的推動(dòng)力,而且媒體、公共意見和社會(huì)公眾也發(fā)揮著重要作用,而國家對(duì)非營利組織的能力建設(shè)的規(guī)制及相關(guān)資助,則代表著能力建設(shè)活動(dòng)的最高水平。這些不同的支持性組織相互之間要發(fā)揮共同協(xié)作的作用,以使能力建設(shè)活動(dòng)能切實(shí)提高目標(biāo)組織的能力水平。

(二)能力建設(shè)的目的

非營利組織能力建設(shè)的目的在于要增強(qiáng)非營利組織(尤其是中小型的非營利組織)的能力,使之能夠適應(yīng)變化著的環(huán)境挑戰(zhàn)。非營利組織所要建設(shè)的組織能力,包括明確組織愿景、建立組織戰(zhàn)略、提升組織技能、提升人力資源水平、完善系統(tǒng)和基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、完善組織結(jié)構(gòu)、建設(shè)組織文化等方面[3]33。它要求非營利組織不要依賴國家,不能損害自主性[2]32;要求像工商企業(yè)一樣重視組織管理能力,但同時(shí)又能創(chuàng)造社會(huì)資本,增強(qiáng)社會(huì)參與[4]。而根本目的在于,非營利組織能通過各種途徑來改進(jìn)組織治理狀況,促進(jìn)組織對(duì)變化著的政府規(guī)制、福利國家政策、技術(shù)狀況和社會(huì)文化的適應(yīng)與發(fā)展,并不斷實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)和使命。

(三)能力建設(shè)的手段

能力建設(shè)活動(dòng)的過程包括由“誰”采用“何種方式”來向“哪些”有能力建設(shè)需要的非營利組織提供“什么”相關(guān)的服務(wù)[5]。在這一過程中,具體的能力建設(shè)手段包括兩種基本類型:一是提供能力建設(shè)所需要的資金;二是能力建設(shè)所需要的服務(wù)。其中,資金主要包括以項(xiàng)目形式提供的組織運(yùn)作與發(fā)展資金;服務(wù)包括技術(shù)援助、同行學(xué)習(xí)、課程培訓(xùn)、能力輔導(dǎo)等。這里需要指出,對(duì)非營利組織的資助,和對(duì)非營利組織能力建設(shè)的資助,往往是相互區(qū)分的,即不能用于其他用途的開支。

(四)非營利組織能力的內(nèi)容

非營利組織能力主要是指組織實(shí)際完成其職責(zé)的總體性能力[6],并且,來源于工商管理領(lǐng)域的概念得到了很大的強(qiáng)調(diào)(甚至“非營利組織”這一概念自身,也暗含著對(duì)非營利組織的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的重視)。同時(shí),非營利組織能力也包括了社會(huì)的維度。綜合來看,非營利組織能力主要包括將非營利組織服務(wù)的對(duì)象、服務(wù)與產(chǎn)品、意圖等明確陳述出來并隨時(shí)間反復(fù)微調(diào)的愿景與任務(wù)能力;展示愿景、設(shè)立目標(biāo)、堅(jiān)持承諾、倡導(dǎo)信任、激發(fā)他人等的領(lǐng)導(dǎo)能力;通過培訓(xùn)員工、改進(jìn)技術(shù)、營銷與管理以及改進(jìn)資金管理的資源能力;建立營銷與公共關(guān)系、社區(qū)教育與倡導(dǎo)、合作聯(lián)盟以及網(wǎng)絡(luò)等的范圍延展(Outreach)能力,以及滿足測量、評(píng)估、問責(zé)需要的產(chǎn)品與服務(wù)能力[4]。上述五個(gè)方面是相互聯(lián)系和強(qiáng)化的。

二、非營利組織能力建設(shè)活動(dòng)的背景與原因

非營利組織能力建設(shè)活動(dòng)在發(fā)達(dá)國家興起的原因十分復(fù)雜,從 20世紀(jì) 70年代以來發(fā)達(dá)國家的社會(huì)環(huán)境和知識(shí)變遷的背景來看,造成非營利組織能力建設(shè)興起的原因包括四個(gè)方面。

(一)福利國家變革背景下非營利組織的發(fā)展困境

20世紀(jì) 70年代以來,后工業(yè)社會(huì)下新的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人口環(huán)境開始出現(xiàn),發(fā)達(dá)國家傳統(tǒng)的福利國家體制難以為繼。在撒切爾主義和里根主義的影響下,福利國家制度開始受到抑制,市場的力量得到了重視,而新自主主義的理念不斷流行。福利國家面向新自由主義的變革,使非營利組織開始不斷興起,以取代僵硬的國家供給在福利服務(wù)輸送中的作用[7]。但同時(shí)它也是一柄“雙刃劍”,即在為非營利組織提供成長機(jī)會(huì)的同時(shí),限制了其資源的來源。當(dāng)福利國家的資助逐漸下降甚至取消,非營利組織在人員、士氣、項(xiàng)目和結(jié)構(gòu)上遭受重大不利影響[8]。拓展資源來源的多樣化,降低對(duì)國家的資源依賴,是許多非營利組織實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)[9]。

(二)市場化的資源開拓及其負(fù)面影響

為獲得資源和實(shí)現(xiàn)組織發(fā)展的可持續(xù)性,許多非營利組織開始采用市場化的服務(wù)收費(fèi)策略。非營利組織的市場化行為,確實(shí)有利于緩解資源困難,但同時(shí)也是另一柄“雙刃劍”,因?yàn)樗幸幌盗械牟涣加绊?一是造成營利性組織對(duì)非營利服務(wù)市場的滲透,加強(qiáng)了服務(wù)市場競爭;二是模糊了非營利組織與營利組織的界限[10];三是加劇了非營利組織管理的困難,因?yàn)闋I利與非營利目標(biāo)的張力不僅在組織內(nèi)存在,而且造成了不良社會(huì)影響,引起了公眾關(guān)于市場化的非營利組織的社會(huì)與民主價(jià)值的懷疑[11]。“金錢與良心”之間的倫理爭議[12],構(gòu)成了非營利組織所要解決的新挑戰(zhàn)之一。

(三)非營利組織的“志愿失靈”與治理危機(jī)

作為從社區(qū)自由結(jié)社基礎(chǔ)之上發(fā)展起來的組織形式,非營利組織應(yīng)當(dāng)有充足的資源和能力來滿足社會(huì)的需要。然而,事實(shí)上許多非營利組織面臨著資源與能力甚至治理上的挑戰(zhàn)。薩拉蒙關(guān)于“志愿失靈”現(xiàn)象的揭示表明[13],志愿組織既面臨著資源來源上的捐贈(zèng)不足和活動(dòng)上的業(yè)余主義的挑戰(zhàn),又在對(duì)弱勢群體的服務(wù)中存在著父愛主義的獨(dú)斷等不良影響。同時(shí),互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的興起、寡頭治理及其對(duì)社會(huì)參與的制約、社會(huì)資本創(chuàng)造的下降、媒體對(duì)非營利組織腐敗與治理的關(guān)注、捐贈(zèng)者對(duì)問責(zé)要求的上升等一系列新的變化,造成人們對(duì)非營利組織治理能力的懷疑[14],并要求非營利組織自身能夠克服其能力不足的限制。

(四)新自由主義、新公共管理與能力建設(shè)話語的興起

隨著凱恩斯主義政策的失靈,新自由主義在話語、理念和政策上獲得了極大的影響力。在發(fā)達(dá)國家,不僅福利國家政策發(fā)生了新自由主義取向的調(diào)整,而且在行政管理領(lǐng)域內(nèi),公共管理和新公共管理得到了重視,政府公務(wù)員以采用獲得工商管理碩士為榮。與此相關(guān),早在 70年代末,政府能力建設(shè)運(yùn)動(dòng)即得到了重視。與此相關(guān),作為一個(gè)具有業(yè)余主義特點(diǎn)的組織,非營利組織往往被認(rèn)為是缺乏效率和績效管理的意識(shí)與積極性的。在新的知識(shí)背景下,以業(yè)余主義、非效率性優(yōu)點(diǎn)自居的非營利組織的合法性受到了懷疑,要求非營利組織積極面向市場、采用市場技術(shù)甚至市場制度,同時(shí)又堅(jiān)持對(duì)服務(wù)對(duì)象的負(fù)責(zé)。與新自主主義的興起與擴(kuò)展相一致,20世紀(jì) 70年代,非營利組織能力建設(shè)倡議開始提出[4],到 90年代后則已得到了私人捐贈(zèng)者、國際發(fā)展機(jī)構(gòu)和民族國家政府的普遍接受。

三、非營利組織能力建設(shè)活動(dòng)的過程與模式

(一)非營利組織能力建設(shè)活動(dòng)的過程

作為微觀政策的活動(dòng),非營利組織能力建設(shè)是以項(xiàng)目活動(dòng)的形式開展的,一般包括倡議與動(dòng)員、展開和結(jié)束三個(gè)階段。

第一個(gè)階段,是能力建設(shè)項(xiàng)目的倡議與動(dòng)員階段。它由能力建設(shè)資金與服務(wù)的提供者發(fā)出。這一階段要明確能力建設(shè)的目的、內(nèi)容、主要安排、資金來源、服務(wù)供給主體、接受者的資格與條件、項(xiàng)目的開展過程、評(píng)估要求以及能力建設(shè)的結(jié)束期限。實(shí)踐中,能力建設(shè)項(xiàng)目時(shí)間長達(dá)兩到三年,有的甚至長達(dá)五年。能力建設(shè)接受者主要是中小型的非營利組織,因?yàn)榇笮偷姆菭I利組織有強(qiáng)大的資源來購買專業(yè)性服務(wù)。對(duì)能力建設(shè)項(xiàng)目的參與是志愿的,并以管理人員和專職人員為主。

第二個(gè)階段,是能力建設(shè)活動(dòng)的開展階段。這一階段是能力建設(shè)的資金被使用、服務(wù)被消費(fèi)、接受者的能力得到提升的階段。它要求能力建設(shè)資金的提供者、能力建設(shè)服務(wù)的供給者和能力建設(shè)接受者形成良好的協(xié)作關(guān)系。能力建設(shè)活動(dòng)各方的共同預(yù)期,對(duì)于活動(dòng)是否成功有重要的影響;資源與服務(wù)提供者必須準(zhǔn)確鑒別出接受者的能力需求,做到有的放矢,而接受者要主動(dòng)積極地參與;同輩學(xué)習(xí)、溝通、激勵(lì)和提供多樣化的資源對(duì)于能力建設(shè)效果有積極的意義。

第三個(gè)階段,是能力建設(shè)活動(dòng)的結(jié)束與評(píng)估階段。這一階段是項(xiàng)目的完成和能力提升評(píng)估階段。評(píng)估包括接受者的自我評(píng)估、服務(wù)提供者的評(píng)估以及資助者的評(píng)估。通過評(píng)估,不同的對(duì)象可以對(duì)繼續(xù)開展相關(guān)的項(xiàng)目、開創(chuàng)新的項(xiàng)目、或徹底結(jié)束等不同選擇做出決定,并對(duì)建設(shè)活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)加以總結(jié)并推廣。在具體的能力建設(shè)實(shí)踐中,評(píng)估工具與手段被大量開發(fā)并得到了廣泛運(yùn)用[15];對(duì)能力需求特點(diǎn)以及其影響因素的科學(xué)研究,促進(jìn)了能力建設(shè)的邊際效用的提升。

(二)能力建設(shè)活動(dòng)的主要模式

在不同的國家和不同的情境中,參與的主體與手段的組合有不同形式,包括自下而上的組織性途徑、自上而下的組織化途徑等[16]。

英國的非營利組織能力建設(shè)采取了志愿部門聯(lián)合會(huì)(NCVO)與政府共同協(xié)作和推進(jìn)的合作主義的、自上而下的、內(nèi)外結(jié)合且有一定伙伴關(guān)系和社區(qū)基礎(chǔ)的實(shí)施途徑。1998年志愿部門聯(lián)合會(huì)與工黨政府共同建立了《政府與志愿及社區(qū)組織關(guān)系協(xié)定》(COMPACT),明確了雙方的合作主義協(xié)作形式及其對(duì)于民主社會(huì)的意義。2002年,英國財(cái)政部對(duì)非營利組織能力進(jìn)行了評(píng)估,指出了資助的必要;2004年,政府推出了名為“轉(zhuǎn)變”(Change-Up)的能力建設(shè)項(xiàng)目,為非營利組織提供財(cái)務(wù)、治理等六個(gè)方面的能力支持;2006年,英國政府推出了“能力建設(shè)者”,到 2008年已投入7 000萬英鎊的資金,并且還確立了至 2011年間的五大戰(zhàn)略目標(biāo)[17]。

美國的非營利組織能力建設(shè)采取了分散的和自下而上的、以工商業(yè)技術(shù)為主導(dǎo)的、并有一定伙伴關(guān)系和社區(qū)基礎(chǔ)的實(shí)施途徑。在美國,全國沒有統(tǒng)一規(guī)劃的非營利組織能力建設(shè)活動(dòng)。各類基金會(huì)、傘形組織和管理支持組織在籌資、技術(shù)服務(wù)、培訓(xùn)、研究等領(lǐng)域分工協(xié)作,使能力建設(shè)已經(jīng)成為一個(gè)相當(dāng)活躍的產(chǎn)業(yè)。其中基金會(huì)主要承擔(dān)著資金供給者和服務(wù)供給者兩種角色,思想庫主要提供相關(guān)的建議,而各研究中心則發(fā)揮調(diào)查、報(bào)告、評(píng)估、理論研究、培訓(xùn)等功能。隨著各個(gè)非營利組織協(xié)會(huì)和基金會(huì)的共同推動(dòng)以及非營利組織能力建設(shè)的擴(kuò)展,聯(lián)邦政府也開始參與到能力建設(shè)活動(dòng)中來。2010年財(cái)年,根據(jù) 2009年愛德華·肯尼迪服務(wù)美國法令的授權(quán),聯(lián)邦政府設(shè)立了“非營利機(jī)構(gòu)能力建設(shè)項(xiàng)目”(NCBP),為申請(qǐng)合格的非營利組織在發(fā)展與實(shí)施績效管理系統(tǒng)方面提供 20到 100萬美元的資金援助,并要求申請(qǐng)者提供配套資金。

四、非營利組織能力建設(shè)活動(dòng)的效果、問題與啟示

隨著非營利組織能力建設(shè)活動(dòng)的推進(jìn),效果的大小及其改進(jìn)就構(gòu)成了一個(gè)突出的問題?？偟膩砜?在發(fā)達(dá)國家,非營利組織能力建設(shè)活動(dòng)取得了一定的積極成效,但也存在著一些突出的問題。

(一)效果與問題

從積極效果上看,一方面,非營利組織能力確實(shí)有了一定程度的提升。在意識(shí)上,員工更重視技術(shù)、咨詢和項(xiàng)目籌資,執(zhí)行經(jīng)理更加意識(shí)到管理知識(shí)的改進(jìn),對(duì)組織愿景的構(gòu)想增強(qiáng)[18];在行動(dòng)上,技術(shù)援助、培訓(xùn)與咨詢活動(dòng)促進(jìn)了技術(shù)、知識(shí)和行動(dòng)的改進(jìn)[19],資金籌措能力和產(chǎn)品與服務(wù)能力得到了提高;績效管理理念的滲透與相關(guān)工具與制度的引入,促進(jìn)了對(duì)組織績效測量的重視;對(duì)志愿者與社區(qū)資源的管理能力也得到了加強(qiáng)。另外,充足的建設(shè)資源、區(qū)域集中式的遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)、同類組織的互動(dòng)和資源共享,也使非營利組織受益良多[5]。另一方面,非營利組織能力建設(shè)活動(dòng)在一定程度上促進(jìn)了組織對(duì)環(huán)境的有效適應(yīng)與控制。因?yàn)樗龠M(jìn)了對(duì)非營利組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)、缺陷與規(guī)律的認(rèn)識(shí),為市場化和工商管理手段在非營利組織管理中的應(yīng)用和社會(huì)企業(yè)模式的發(fā)展提供了正當(dāng)性,并且為解決金錢與良心間的張力提供了以管理為中心的解決方向,從而一定程度克服了治理問題,并且因符合新自由主義取向下的福利國家收縮與管理變革等變革著的環(huán)境的要求,而促進(jìn)了組織與社會(huì)環(huán)境的更大融合。

非營利組織能力建設(shè)活動(dòng)也面臨著一些突出的問題與挑戰(zhàn)。首先,能力建設(shè)活動(dòng)并不能充分地使非營利組織克服當(dāng)前的困境(尤其是資源困境);其次,非營利組織能力建設(shè)活動(dòng)往往不是根本性的,難以改變非營利組織的資源積累不足的深層原因;再次,非營利組織能力建設(shè)活動(dòng)的產(chǎn)業(yè)化使?fàn)I利性管理公司發(fā)揮著很大的作用,限制了更便宜的服務(wù)的供給[20];最后,能力建設(shè)效果的評(píng)估,存在著難點(diǎn)與問題,如專家評(píng)估視角和咨詢?nèi)藛T視角的張力、抽象概念的測量、測量時(shí)期長短的確定、對(duì)參與者行為或?qū)W習(xí)的測量等[21]。

(二)對(duì)我國的啟示

在我國,非營利組織(或“社會(huì)組織”)在促進(jìn)城鄉(xiāng)居民參與、增強(qiáng)社會(huì)信任、社區(qū)治理、社會(huì)資本創(chuàng)造、艾滋病防治等方面,都發(fā)揮著重要的作用,但能力建設(shè)議題還很少得到關(guān)注。當(dāng)提起“能力建設(shè)”一詞的時(shí)候,人們更多地會(huì)將之與執(zhí)政黨或政府的能力建設(shè)聯(lián)系起來。原因在于,我國社會(huì)組織面臨著作為發(fā)展中國家的特殊情境[22],尤其是一些制度控制與約束,結(jié)果使能力建設(shè)議題被制度建設(shè)議題掩蓋了。

不過,我國社會(huì)組織確實(shí)存著在能力建設(shè)的需要,因?yàn)樵谀繕?biāo)定位和職責(zé)要求上,部分組織存在著定位模糊與缺乏認(rèn)同的問題;在領(lǐng)導(dǎo)能力上,存在著知識(shí)、能力的缺乏與寡頭治理問題;在資源上,存在著資源不足和活動(dòng)不足的問題;在社會(huì)參與上,存在著封閉運(yùn)行、拒絕參與以及公眾認(rèn)同的缺乏等問題;在產(chǎn)品與服務(wù)能力上,則存在著缺乏優(yōu)秀人才、業(yè)余主義突出與服務(wù)能力低下等問題。因此,加強(qiáng)我國社會(huì)組織能力建設(shè)極為必要。鑒于我國和發(fā)達(dá)國家不同的社會(huì)情境,對(duì)于社會(huì)組織能力建設(shè),首要的是要引起黨和國家以及社會(huì)組織等對(duì)能力不足問題的重視,將制度建設(shè)與能力建設(shè)結(jié)合起來。在制度建設(shè)上,黨和國家要在政治、經(jīng)濟(jì)和文化上給予社會(huì)組織更大的實(shí)質(zhì)性支持;在能力建設(shè)上,則要通過集中培訓(xùn)、同行交流與學(xué)習(xí)、社會(huì)參與等手段,促進(jìn)社會(huì)組織在任務(wù)與愿景能力、領(lǐng)導(dǎo)能力、資源能力、社會(huì)資本能力、產(chǎn)品與服務(wù)能力上的提升。至于在具體的服務(wù)輸送方式上,就國情來看,自上而下的模式是最合適的選擇。

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