溫麗琴

近幾年，在國家倡導(dǎo)“兩個反哺”和“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的新形勢下，農(nóng)民專業(yè)合作社作用凸顯。為了全面了解蒼南縣農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展現(xiàn)狀和財政專項補助資金使用績效，蒼南縣審計局抽調(diào)精干力量，成立農(nóng)民專業(yè)合作社專題調(diào)研組，通過走訪、座談和調(diào)查問卷等形式，對全縣農(nóng)民專業(yè)合作社財政補助專項資金使用管理及其運作情況進行了專題調(diào)研。

蒼南縣第一家農(nóng)民專業(yè)合作社成立于2003年11月，至2009年底全縣已注冊登記的農(nóng)民專業(yè)合作社有833家（注冊資金5.6億元），特別是2008和2009年，僅兩年時間就增加了665家，占總數(shù)的79.83%。農(nóng)民專業(yè)合作社涉及種植、養(yǎng)殖、加工、服務(wù)等領(lǐng)域，其中蔬菜類176家，畜禽類170家，水果類83家，水稻種植類84家，水產(chǎn)養(yǎng)殖類175家，農(nóng)業(yè)服務(wù)類18家，其他類58家。

本次調(diào)研重點走訪了享受財政補助資金較多的62家專業(yè)合作社，截至2009年底這62家合作社近三年共收到各級財政及涉農(nóng)主管部門財政補助資金1394.06萬元，其中得到補助資金最多的農(nóng)民專業(yè)合作社，累計接受財政補助資金達168.9萬元。合作社大量財政資金的投入，有力提升農(nóng)民專業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力，起到了“四兩撥千斤”的作用。但從調(diào)研結(jié)果看，該縣農(nóng)民專業(yè)合作社在發(fā)展中還存在一些亟待解決的問題。

一、農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營管理中存在的問題

近年來各級政府堅持多渠道、多層次投入，加大農(nóng)民專業(yè)合作社財政資金支持，但從合作社運營和財政資金使用管理情況來看，運作不規(guī)范、經(jīng)濟效益低下、監(jiān)管疏漏等問題突出，主要表現(xiàn)在：

（一）大部分專業(yè)合作社設(shè)立及運作不規(guī)范。近年來隨著國家加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的扶持力度，部分農(nóng)戶為了拿到政策優(yōu)惠紛紛發(fā)起成立農(nóng)民專業(yè)合作社。由于存在很大的投機心理，少數(shù)農(nóng)民創(chuàng)辦合作社的目的就是為了套取政府補助資金。同時工商登記管理部門在對合作社核準(zhǔn)登記時缺乏必要的審查，有的合作社僅提供幾個身份證就可以委托中介機構(gòu)全權(quán)代辦，而且按規(guī)定合作社是不需要工商年檢的。導(dǎo)致部分合作社成員未達到《浙江省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》規(guī)定的要求7個以上，有些合作社實際是一家農(nóng)戶獨立在運作；部分合作社合而不作，平時并無實際性的協(xié)作只為申請項目補助，有名無實，有違服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨。

（二）多頭管理、各自為政、難以形成合力?，F(xiàn)行體制，農(nóng)民專業(yè)合作社行政主管部門是農(nóng)業(yè)局，農(nóng)村經(jīng)營管理總站是具體指導(dǎo)服務(wù)機構(gòu)。工商部門負(fù)責(zé)專業(yè)合作社的登記注冊，農(nóng)辦負(fù)責(zé)市級以上的專業(yè)合作社的規(guī)范化建設(shè)，林業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、供銷社只扶持各自專業(yè)合作社的發(fā)展，雖然有各自分工，部門間缺乏溝通協(xié)調(diào)機制，部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作脫節(jié)，各類政府資金得不到有效整合。

（三）財政補助資金使用效益低下。部分農(nóng)業(yè)主管部門存在“重投入，輕引導(dǎo)”的問題，未組織專業(yè)人員對項目申報的可行性進行充分論證，往往憑關(guān)系分配，批復(fù)補助項目數(shù)量過多，單個項目補助金額往往偏小，難以發(fā)揮實際效果。部分合作社由于事前沒有進行科學(xué)細致的可行性研究，在選址和選擇種植養(yǎng)殖的品種上，具有較大盲目性，導(dǎo)致資金使用效益低下，或者未能產(chǎn)生經(jīng)濟效益，如某油茶專業(yè)合作社，選址在城郊的磚瓦窯旁邊，植株生長緩慢，后來還因為火災(zāi)影響基地全部燒毀，未能產(chǎn)生經(jīng)濟效益。同時，財政部門和主管部門對農(nóng)業(yè)專項資金使用沒有實行事前、事中和事后全程監(jiān)督，甚至對項目資金的使用績效檢查也是走過場，未能要求合作社提供詳細的財政補助資金使用情況相關(guān)材料；個別合作社已經(jīng)注銷，財政補助資金還在繼續(xù)撥付。

（四）部分合作社乘機“圈地建房”。根據(jù)省國土廳與農(nóng)業(yè)廳《關(guān)于切實做好設(shè)施農(nóng)用地管理服務(wù)的通知》文件精神，合作社在運營過程中，需要有儲藏、加工、收購產(chǎn)品的場地以及辦公場所等用地，應(yīng)當(dāng)視同農(nóng)業(yè)用地，給予辦理相關(guān)手續(xù)，政府為鼓勵合作社發(fā)展，在用地管理上比較松懈。部分合作社趁機大規(guī)模興建辦公樓、倉庫等，有的甚至未經(jīng)批準(zhǔn)以發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)等借口圈地建房。

二、對策與建議

農(nóng)民專業(yè)合作社是一種“民有、民管、民受益”的新型農(nóng)村經(jīng)濟組織，使農(nóng)民在市場競爭中“抱團”贏得資產(chǎn)的增值成為可能，同時也為解決“三農(nóng)”問題提供又一條重要途徑，要進一步在扶持發(fā)展上加大力度，就必須整合各種政府資金，管好用好財政資金，使有限的資金發(fā)揮更大的經(jīng)濟效益和社會效益；同時建立健全各項規(guī)章制度，加強管理與監(jiān)督工作，使農(nóng)民合作社在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展。

（一）成立農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織領(lǐng)導(dǎo)小組，實行聯(lián)席會議制度，加強農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、工商、財政、糧食、供銷等部門的聯(lián)系和溝通。組織人員對已建立的合作社運作情況進行一次摸底，推進農(nóng)民專業(yè)合作社示范社創(chuàng)建，按照規(guī)模大小及規(guī)范性程度對農(nóng)民專業(yè)合作社實行百分制量化考核，按照得分高低進行分類管理；按照“突出重點，分類扶持”的原則作為今后各主管部門財政資金補助的參考依據(jù)，不同類別合作社給予不同額度和不同年限的財政扶持。

（二）加強項目申請指導(dǎo)科學(xué)立項。有關(guān)主管部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)部門應(yīng)加強對農(nóng)業(yè)項目在申請立項時的指導(dǎo)和監(jiān)督，規(guī)范項目申報審核管理。除對申報項目合規(guī)性進行一般性審核外，還要根據(jù)項目申報地的具體情況，對申報的項目進行科學(xué)細致的可行性分析，避免因決策失誤造成農(nóng)業(yè)資金損失浪費。重點支持農(nóng)民專業(yè)合作社改善生產(chǎn)基地基礎(chǔ)設(shè)施、改良品種和開展標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和品牌建設(shè)等，形成產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

（三）整合農(nóng)業(yè)專項資金，建立農(nóng)業(yè)專項資金項目庫，實行項目庫管理。由縣財政牽頭建立農(nóng)業(yè)專項資金的項目數(shù)據(jù)庫，各主管部門將每年農(nóng)業(yè)專項資金項目的可行性論證情況、項目實施情況以及每年的項目驗收結(jié)果納入數(shù)據(jù)庫管理。這樣既可以避免項目的多頭申報，又可以以此為下年度的項目資金分配提供參考依據(jù)。

加強資金使用監(jiān)管工作。首先把握項目資金監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做好項目公示，提高資金使用的透明度，接受群眾監(jiān)督。各業(yè)務(wù)主管部門要將每年補助資金發(fā)放的對象和條件及時張榜公布或通過網(wǎng)絡(luò)予以公開；財政補助資金發(fā)放和合作社的使用情況，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公示欄進行公示。財政資金分配管理和監(jiān)督是相輔相承，缺一不可，資金管理工作中，我們既要完善制度，強化管理，同時更要加強監(jiān)督，才能收到良好的效果。要對農(nóng)業(yè)專項資金使用實行事前、事中和事后全程監(jiān)督，強化專家評審機制，對農(nóng)民合作社項目資金的使用進行績效評價，充分體現(xiàn)公正公平；強化項目預(yù)決算制度，保證資金安全。

（四）落實責(zé)任追究制度。關(guān)注農(nóng)民專業(yè)合作社的財政扶持資金是否及時、足額撥付到合作社，有無截留、擠占、挪用；農(nóng)民專業(yè)合作社是否按規(guī)定用途使用財政扶持資金，有無將財政扶持資金歸個人或少數(shù)人使用。對發(fā)現(xiàn)的擠占、挪用、截留、浪費、騙取等問題，不僅責(zé)令部門、單位進行糾正，還應(yīng)該對相關(guān)責(zé)任人員追究相應(yīng)的責(zé)任。對內(nèi)控制度不健全、利益分配制度不規(guī)范、帶動作用不明顯，合而不作的“空殼合作社”不予以扶持；違規(guī)使用專項資金情節(jié)嚴(yán)重，拒不整改的合作社，除從嚴(yán)追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任外，有關(guān)部門應(yīng)停止或減少安排扶持發(fā)展類政府資金。