楊海龍

（長春工業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，吉林 長春130012）

地方財(cái)政尋租下的農(nóng)村發(fā)展問題研究
——以遼寧省C縣Y村為例

楊海龍

（長春工業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，吉林 長春130012）

稅費(fèi)改革與取消農(nóng)業(yè)稅使部分地方政府陷入財(cái)政困境，為了突破困境，地方政府對(duì)所轄農(nóng)村采取了直接與間接兩種尋租方式，來增加財(cái)政收入。此舉加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致黃宗羲定律重新上演成為可能。

財(cái)政困境；直接尋租；間接尋租

一、“倒逼”政策下地方政府的財(cái)政困境

2006年全國取消農(nóng)業(yè)稅，在中國延續(xù)了2600多年的“皇糧國稅”徹底取消了，這項(xiàng)舉措顯然在農(nóng)民減負(fù)、增收和權(quán)益保障上意義重大。但隨之而來的卻是那些境內(nèi)工商企業(yè)發(fā)展緩慢，收入主要依靠農(nóng)業(yè)稅的財(cái)政依附型地方政府迅速陷入了財(cái)政危機(jī)，黨國英甚至認(rèn)為“這種危機(jī)程度恐怕在中外歷史上也是罕見的?！保?］當(dāng)然取消農(nóng)業(yè)稅，本來就具有中央與農(nóng)民結(jié)盟，共同“倒逼”基層政府職能轉(zhuǎn)換的意思。［2］中央政府正是想通過這一“倒逼”行為剝離基層政府不規(guī)范的權(quán)力，改變基層政府把農(nóng)業(yè)稅的征收演化成竭澤而漁式的惡性“收、養(yǎng)”機(jī)制，使基層干群關(guān)系得到改善，基層社會(huì)治理走上良性軌道。但作為一級(jí)既得利益組織，“倒逼”顯然不能立刻取得理想的成效，基層政府必然要通過向上的“反倒逼”和向下的“尋租”獲得既得利益的剛性延續(xù)。對(duì)于“反倒逼”的過程，李芝蘭與吳理財(cái)已經(jīng)做過較詳盡的研究，他們認(rèn)為“基層以弱者的手段回應(yīng)上級(jí)壓力，其客觀結(jié)果是農(nóng)村公共產(chǎn)品闕如、基層政府運(yùn)作困難，農(nóng)村出現(xiàn)新一輪治理危機(jī)，……以致中央和省級(jí)政府只有采取新的措施，投放更多資源來解決農(nóng)村問題?！保?］接下來本文以遼寧省C縣Y村為例，探討基層政府通過面向下級(jí)農(nóng)村的“尋租”行為，維持既得利益的過程。

二、案例簡(jiǎn)介

C縣地處遼寧省大連市，是我國最大的海島邊境縣。由于地處海島交通不便，工商企業(yè)發(fā)展緩慢。C縣是以漁業(yè)為主的水產(chǎn)縣，海洋捕撈、海水養(yǎng)殖是全縣的支柱產(chǎn)業(yè)，其所收繳的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅約占全縣財(cái)政收入的70%。根據(jù)財(cái)政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅有關(guān)問題的通知》精神，從2004年1月1日起，取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，免征農(nóng)業(yè)稅，對(duì)已征收的2004年度農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅退還給納稅人。因漁業(yè)包含在農(nóng)業(yè)之中，C縣原定8000萬元的漁業(yè)特產(chǎn)稅也要全部取消，使財(cái)政收入形成巨大缺口。［4］作為國家級(jí)農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)的Y村位于C縣的東端，是C縣眾多小康村的一個(gè)。Y村現(xiàn)下轄5個(gè)自然屯，區(qū)域面積4.53平方公里，住戶347戶，人口1093人。全村共有耕地面積131.8畝，林地面積600畝。出海打漁、海產(chǎn)養(yǎng)殖和旅游是Y村的三大經(jīng)濟(jì)支柱。由于地處海島，耕地資源匱乏，打漁是Y村的傳統(tǒng)生活方式。但近10年來，由于國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，地方政府紛紛出臺(tái)文件限制海洋捕撈，鼓勵(lì)漁民從事海水養(yǎng)殖。海水養(yǎng)殖在Y村出現(xiàn)于上個(gè)世紀(jì)末期，在2003年達(dá)到巔峰，很多養(yǎng)殖大戶營利達(dá)數(shù)百萬，在2005年以后由于養(yǎng)殖密度過大等諸多原因，海產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)陷入困境，很多養(yǎng)殖大戶入不敷出，連年虧損，截至2010年還是處在難以為繼的狀態(tài)。從上個(gè)世紀(jì)九十年代開始，Y村村民逐步發(fā)展?jié)O家旅游，目前發(fā)展較快，成為Y村村民的經(jīng)濟(jì)來源的主要方式之一。

三、地方政府的尋租方式

（一）直接尋租與農(nóng)村的有限抗?fàn)?/h3>

在Y村養(yǎng)殖海產(chǎn)品的海域在形式上同陸上農(nóng)民的耕地相類似，所不同的是農(nóng)村耕地屬于集體所有，而養(yǎng)殖海域則屬于國家所有，由此就產(chǎn)生了海域使用金的征收問題?！昂Ｓ蚴褂媒鹗菄易鳛楹Ｓ蜃匀毁Y源的所有者出讓海域使用權(quán)應(yīng)當(dāng)獲得的收益，是資源性國有資產(chǎn)收入。……海域使用金屬于權(quán)利金的范疇，它既有別于稅金，也不同于行政事業(yè)性收費(fèi)。”［5］海域使用金的征收范圍很廣，包括填海、養(yǎng)殖、圍海、旅游、港口、鹽業(yè)、修造船等多個(gè)方面，為了保障漁民的利益《中華人民共和國海域使用金管理法》（以下簡(jiǎn)稱《管理法》）第五章第三十三條又做了相關(guān)說明，即“對(duì)漁民使用海域從事養(yǎng)殖活動(dòng)收取海域使用金的具體實(shí)施步驟和辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定?！钡豆芾矸ā窂?002年1月1日正是實(shí)行至今，國務(wù)院也沒有具體的實(shí)施步驟和方法出臺(tái)，這就形成了一個(gè)管理上的漏洞，同時(shí)也使?jié)O民養(yǎng)殖用海是否征收“費(fèi)用”、征收多少“費(fèi)用”成為了一個(gè)法律上的盲點(diǎn)。正是這個(gè)既不屬于“稅”又不屬于“費(fèi)”，國家政策模糊的養(yǎng)殖用海海域使用金成為了地方政府向下尋租的直接手段。

C縣在2003年實(shí)施的稅費(fèi)改革與2004年開始實(shí)施的免征農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，使C縣財(cái)政迅速陷入了困境，為了彌補(bǔ)財(cái)政空缺，縣里一方面向上級(jí)申請(qǐng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，另一方面提高養(yǎng)殖用海的海域使用金額度。Y縣首先將養(yǎng)殖用海海域劃分為海面養(yǎng)殖與海底底播兩個(gè)部分，并分別收費(fèi)。由于養(yǎng)殖的種類和地址的不同，海域使用金采取不同的征收額度。以Y村為例，海域使用金由原來的平均僅為海面每畝30元海底不收費(fèi)，［6］增長為海面每畝80元，海底根據(jù)底播情況另行決定。由于上文提到的養(yǎng)殖密度過大等諸多原因，2004年后Y村海水養(yǎng)殖戶基本上都處于虧本經(jīng)營的狀態(tài)，由此很多漁民也無力及時(shí)完成海域使用金的上繳，造成2003年后金額征繳不利。針對(duì)這種情況，縣鄉(xiāng)采取兩種措施，一方面組織所謂清理海上非法養(yǎng)殖行動(dòng)，對(duì)一些無力繳納海域使用金的漁民和養(yǎng)殖戶，采取取消養(yǎng)殖資格、拆除養(yǎng)殖設(shè)施等措施；另一方面Y村還推動(dòng)海域拍賣，將清理出來的海域整體承包為外村漁民。在一系列征繳措施的推動(dòng)下，2006年，C縣征收海域使用金總量達(dá)6 000萬余元，完成了海域使用金應(yīng)征率的100%。［7］

在C縣的強(qiáng)力尋租下，引起Y許多漁民因無力承擔(dān)高額海域使用金，失去原有作業(yè)水域，生產(chǎn)生活面臨困難。遂在2006年形成了600多漁民聯(lián)名信訪事件。此次事件在遼寧省引起了廣泛的影響，迫于方方面面的壓力C縣被迫降低海域使用金征收額度，由每畝80元降為每畝50元，底播收費(fèi)不變。由于《管理法》的存在，縣級(jí)的直接尋租行為很快被Y村村民意識(shí)到了其非法性，依靠明確的法規(guī)與合法的反映途徑，Y村在整個(gè)抗?fàn)幹袪?zhēng)取到了主動(dòng)性，但《管理法》的模糊性也給抗?fàn)幨┘恿讼拗疲纱司托纬闪说胤截?cái)政的直接尋租與農(nóng)村抗?fàn)幗Y(jié)果的有限性。

（二）間接尋租與農(nóng)村的無限無奈

一直以來，招商引資都是各地尋求發(fā)展、提高當(dāng)?shù)谿DP的首選議題，因?yàn)橐话銇碚f招來了外商既能增加本地GDP與地方財(cái)政收入，還能產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。但在現(xiàn)實(shí)中，招來的“外商”與本地原有的“內(nèi)商”關(guān)系則常常被忽視。從“外商”與“內(nèi)商”關(guān)系上看，可以將二者分為三種關(guān)系，第一種為外商與內(nèi)商雙贏的關(guān)系，這種情況下一般是資源與利益互補(bǔ)的關(guān)系下才能存在，本文將其稱為“雙贏外商”；第二種為兩者發(fā)展相互無關(guān)的關(guān)系，各自發(fā)展互不干涉，本文將其稱為“無關(guān)外商”；第三種為“招來外商毀了內(nèi)商”的關(guān)系，是相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，尤其發(fā)生在資源不多，零和博弈的狀況下，本文將其稱之為“競(jìng)爭(zhēng)外商”。通過以上的細(xì)分，可以得出“雙贏外商”與“無關(guān)外商”是招商引資的首選，而“競(jìng)爭(zhēng)外商”在引進(jìn)的過程中要考慮“內(nèi)商”的承受力，是應(yīng)該謹(jǐn)慎引進(jìn)的項(xiàng)目。由于地理位置等多方面的限制，對(duì)上級(jí)政府而言Y村對(duì)“雙贏外商”與“無關(guān)外商”引進(jìn)比較困難，憑借漁民現(xiàn)成的旅游資源引進(jìn)“競(jìng)爭(zhēng)外商”成為唯一選擇。

Y村黃金海岸漁家旅游興起于90年代中期，隨著上島游客的日益增多，漁民們利用自家閑置的房屋，開起了漁家旅店。依靠自身的優(yōu)勢(shì)，“吃海鮮、游大海、漁家風(fēng)情、低廉實(shí)惠”逐步成為旅游亮點(diǎn)，漁民的收入也穩(wěn)步提高。2000年，C縣政府提出了“旅游興縣”的戰(zhàn)略構(gòu)想，在規(guī)范現(xiàn)有漁家旅店的同時(shí)，大力改善旅游相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極引進(jìn)外資，對(duì)外商投資Y村旅游業(yè)給予大量優(yōu)惠政策。從2004年開始逐步有外來旅游業(yè)商家入駐，截止到2010年，Y村擁有漁家旅社53戶，1個(gè)二星級(jí)酒店，2個(gè)度假村。良好規(guī)范的管理、優(yōu)越的衛(wèi)生條件，配套的服務(wù)設(shè)施使外來的酒店和度假村很快顯現(xiàn)了自身發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，漁家賓館很難與外來商家展開競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果就形成了當(dāng)前外來酒店搶漁家旅社客源的問題。并因此漁家旅社收入不升反降。正如卸任的老村支書楊某所言：這就是“招來外商，毀了內(nèi)商”。

漁家旅社雖然能有效提高村民實(shí)際收入，但偷稅漏稅難以避免，上級(jí)政府財(cái)政收入難以提高。外來商家財(cái)務(wù)管理相對(duì)規(guī)范，能有效提高財(cái)政稅收。從擺脫自身財(cái)政困境的角度而言，地方政府必然要積極引進(jìn)外商。雖然引進(jìn)的“競(jìng)爭(zhēng)外商”會(huì)對(duì)村民利益造成損傷，但由于缺少明確的法規(guī)與有效的反映途徑，村民也只能眼看著地方政府與外商紛紛得利，自身無計(jì)可施，只有不斷降低價(jià)格，依靠招攬部分散客以勉強(qiáng)維持生計(jì)。從社會(huì)管理的角度看，招商行為既能提高財(cái)政收入，又不會(huì)引發(fā)群體性事件。于是就產(chǎn)生了地方政府通過引進(jìn)“競(jìng)爭(zhēng)外商”間接尋租而Y村村民無限無奈的局面。

當(dāng)然，對(duì)于“競(jìng)爭(zhēng)外商”的引進(jìn)上一直存在爭(zhēng)議，從上級(jí)政府的角度看，“競(jìng)爭(zhēng)外商”的引進(jìn)雖然會(huì)造成部分漁家旅社收入降低，但從“競(jìng)爭(zhēng)外商”那里征收來的稅款可以進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村公共物品的供給，這樣就又間接的返還給了農(nóng)村。這個(gè)看似復(fù)雜的問題實(shí)際上很簡(jiǎn)單，就是對(duì)于村屬公共資源的利用所取得的利潤上，原來是只有村民一方獲得（A），現(xiàn)在變?yōu)榇迕瘢╝）、外商（b）與上級(jí)政府三方獲得，上級(jí)政府的所得中又分為兩部分，一為對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付（c），另一為自身行政內(nèi)耗（d）。相對(duì)村民利益而言，A一定遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于a與c的相加。從總量上看，村民的利益一定是受損的。由于存在“競(jìng)爭(zhēng)外商”使村民利益受損的問題，地方政府從服務(wù)于民的角度看在引進(jìn)的時(shí)候就應(yīng)該慎重，盡量給“內(nèi)商”一個(gè)過渡的時(shí)間與條件，想方設(shè)法將“競(jìng)爭(zhēng)”的關(guān)系轉(zhuǎn)變成“雙贏”的關(guān)系。

四、結(jié)語

從上文的分析可以看出，稅費(fèi)改革與取消農(nóng)業(yè)稅使部分依附型財(cái)政的地方政府很快陷入財(cái)政困境，為了突破困境，地方政府采取直接與間接等多種方式向下尋租。從結(jié)果上看，雖然從農(nóng)業(yè)稅上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但從其它途徑上農(nóng)民又增加了負(fù)擔(dān)，黃宗羲定律中的“積累莫返之害”還依然存在。因此有學(xué)者認(rèn)為“農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的根本解決是與改革和調(diào)整中央與地方的財(cái)政體制及農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)中各個(gè)層級(jí)的關(guān)系密切相關(guān)的，在這一意義上，稅費(fèi)體制改革與其被視為解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)的靈丹妙藥，不如被認(rèn)為是這種整體性改革的一個(gè)環(huán)節(jié)?！保?］

［1］黨國英.論取消農(nóng)業(yè)稅背景下的鄉(xiāng)村治理［J］.稅務(wù)研究.2005，（6）.

［2］李芝蘭，吳理財(cái).“倒逼”還是“反倒逼”——農(nóng)村稅費(fèi)改革前后中央與地方之間的互動(dòng)［J］.社會(huì)學(xué)研究.2005，（4）.

［3］長?？h概況［EB/OL］.遼寧省人民政府網(wǎng).http：//www.ln.gov.cn/zjln/lnnj/2005/23/200709/t20070926＿134810.html.

［4］中華人民共和國海域使用管理法釋義［Z］.

［5］大連市財(cái)政局網(wǎng)，大連市海域使用及海域使用金征管情況的調(diào)查報(bào)告［EB/OL］.http：//www.czj.dl.gov.cn/czxx/czdt/9020＿20190.vm.

［6］創(chuàng)新機(jī)制完善制度全面開創(chuàng)海域使用管理 工作 新局面 ［EB/OL］.http：//www.soa.gov.cn/hyjww/hyglgz/sfhd/webinfo/2007/07/1185439223073361.htm），2007－07－31.

［7］楊震林，吳毅.稅費(fèi)改革中鄉(xiāng)村利益張力下的村級(jí)財(cái)務(wù)困境——對(duì)中部某省T鄉(xiāng)的觀察［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2004，（4）.

楊海龍（1975－），男，長春工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院講師，主要從事農(nóng)村社會(huì)學(xué)、社會(huì)政策研究。