張 杰

(大連教育學(xué)院 政策研究中心,遼寧 大連 116021)

國(guó)外公共服務(wù)創(chuàng)新理論與實(shí)踐對(duì)中國(guó)的啟示

張 杰

(大連教育學(xué)院 政策研究中心,遼寧 大連 116021)

作為西方行政改革典型代表的新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、治理理論均從不同角度提供了公民參與公共服務(wù)創(chuàng)新的戰(zhàn)略思路.英國(guó)、法國(guó)、加拿大等國(guó)的創(chuàng)新實(shí)踐中,也積極鼓勵(lì)公民參與公共服務(wù)創(chuàng)新過程.從中可吸收和借鑒一些共性的、有益的東西,以加速推進(jìn)中國(guó)的公共服務(wù)創(chuàng)新進(jìn)程,即要堅(jiān)持"以公民為中心"的公共服務(wù)創(chuàng)新戰(zhàn)略,創(chuàng)設(shè)公民參與公共服務(wù)創(chuàng)新的制度環(huán)境,增加公民參與公共服務(wù)創(chuàng)新的實(shí)踐鍛煉,大力促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展.

公共服務(wù)創(chuàng)新;新公共管理理論;新公共服務(wù)理論;治理理論

心內(nèi)容.我國(guó)正處于以服務(wù)型政府為標(biāo)志的行政改革的關(guān)鍵時(shí)期,面臨著公共服務(wù)創(chuàng)新的重要任務(wù).這就要求在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,立足實(shí)際,吸收和借鑒國(guó)外的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)我國(guó)公共服務(wù)創(chuàng)新的順利進(jìn)行.

一、國(guó)外公共服務(wù)創(chuàng)新的代表性理論

自20世紀(jì)80年代以來,不同的行政改革理論興起,新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、治理理論是其中的典型代表.這些理論為公共服務(wù)創(chuàng)新提供了戰(zhàn)略思路,推動(dòng)了西方各國(guó)行政改革的實(shí)踐.

1.新公共管理理論:以"顧客"為中心的公共服務(wù)創(chuàng)新

20世紀(jì)70年代末,西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了滯脹的局面,而同一時(shí)期政府規(guī)模一直呈擴(kuò)張趨勢(shì),這就使得各國(guó)政府面臨著財(cái)政上的窘境.同時(shí),各種社會(huì)矛盾和問題突出顯現(xiàn),再加上長(zhǎng)時(shí)期以來政府效率低下、服務(wù)意識(shí)不足,人們開始對(duì)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的顧此失彼提出責(zé)難,政府遭遇信任危機(jī).傳統(tǒng)官僚制公共行政模式的弊端成為人們攻擊的對(duì)象.面對(duì)這樣的困境,各國(guó)政府不得不通過改革創(chuàng)新來化解危機(jī)、謀求發(fā)展.在這種背景下,新公共管理理論開始進(jìn)入人們的視野.它打破了傳統(tǒng)的公共行政思維,提出了在政府部門引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的新理念.這種前所未有的公共行政模式在理論和實(shí)踐上都產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響.20世紀(jì)80年代,西方國(guó)家興起了聲勢(shì)浩大的政府改革運(yùn)動(dòng).

在不同學(xué)者的眼里,新公共管理的定義不盡相同,但其基本取向是一致的,即它是一種"以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù),引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的管理主義"[1].新公共管理理論的核心主張是:在政府領(lǐng)域

如何推動(dòng)公共服務(wù)創(chuàng)新,為社會(huì)提供更高質(zhì)量的公共服務(wù),是世界各國(guó)政府所面臨的共同課題.盡管不一定明確冠以"公共服務(wù)創(chuàng)新"的名稱,但公共服務(wù)創(chuàng)新已經(jīng)毋庸置疑地成為全球行政改革的核引入工商企業(yè)和私營(yíng)部門的管理手段,引入市場(chǎng)工具,克服傳統(tǒng)方式的弊端,提高政府績(jī)效.它打破了傳統(tǒng)行政改革以政府為中心的思維習(xí)慣,主張用"顧客導(dǎo)向"的理念對(duì)政府進(jìn)行改革.其中,最具影響力的是戴維.奧斯本和特德.蓋布勒提出的"企業(yè)家政府"理論.該理論提出了重塑政府的十大原則,包括起催化作用的政府、社區(qū)擁有的政府、競(jìng)爭(zhēng)性政府、有使命感的政府、講究效果的政府、受顧客驅(qū)使的政府、有事業(yè)心的政府、有預(yù)見的政府、分權(quán)的政府、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府.

新公共管理理論的貢獻(xiàn)體現(xiàn)在以下兩點(diǎn).第一,提供更好的公共服務(wù)是新公共管理理論的目標(biāo)追求.新公共管理運(yùn)動(dòng)本身是對(duì)公共服務(wù)面臨的現(xiàn)實(shí)問題的回應(yīng)."一方面,公共服務(wù)帶來的財(cái)政壓力使得國(guó)家按照傳統(tǒng)的方式無法獨(dú)立承擔(dān)公共服務(wù)的提供,必須尋求社會(huì)力量的合作;另一方面,經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展加劇了國(guó)家之間的全面競(jìng)爭(zhēng),國(guó)家必須通過改善服務(wù),提供優(yōu)惠條件等諸多方式來留住國(guó)內(nèi)資本,吸引國(guó)際資本."[2]新公共管理理論為如何實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)創(chuàng)新提供了新的思路.政府不再是公共服務(wù)的直接提供者,而是公共服務(wù)供給的組織者.政府要?jiǎng)訂T和發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)的作用,調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的資源,形成有活力、有效率的公共服務(wù)供給格局.新公共管理理論開發(fā)了一系列進(jìn)行公共服務(wù)創(chuàng)新的新方式、新手段.第二,新公共管理理論的本質(zhì)是政府與公民關(guān)系的重塑.新公共管理理論提出了"顧客導(dǎo)向"的理念,要求政府及其工作人員轉(zhuǎn)變理念,由管理者變?yōu)榉?wù)者.公民不再扮演接受安排和"恩賜"的角色,而是被看做可以對(duì)提供服務(wù)者提出要求的顧客.在新公共管理理論的倡導(dǎo)者看來,"顧客導(dǎo)向"理念的提出是為了更好地強(qiáng)調(diào)公民的重要地位和作用,形成公共服務(wù)創(chuàng)新的動(dòng)力支持,督促政府努力提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率.新公共管理理論特別使用了"顧客"這一概念,它并不是如它的批評(píng)者所說的那樣,要否認(rèn)公民的主體地位,而是要把以往掛在口頭上的主體地位切切實(shí)實(shí)地落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)中.它強(qiáng)烈呼吁政府轉(zhuǎn)變自身角色,由凌駕于社會(huì)之上的官僚機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)責(zé)任的"企業(yè)家",公民由被動(dòng)的接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橄碛羞x擇權(quán)利的顧客或消費(fèi)者.新公共管理理論花費(fèi)了大量的精力來尋找提高政府效率的方式和手段,盡管批評(píng)者認(rèn)為這都是以管理為中心的思維體現(xiàn),但不能忽略的是,無論是為提高效率而進(jìn)行的市場(chǎng)化和社會(huì)化改革,還是削減政府開支、壓縮政府規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革,都是為了提高政府部門公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,給"顧客"提供更好的服務(wù).這一切都有助于重塑政府與公民的良好關(guān)系.

2.新公共服務(wù)理論:重視公民參與的公共服務(wù)創(chuàng)新

新公共管理理論的提出,極大地開拓了政府改革的視野,有力地推動(dòng)了西方的行政改革運(yùn)動(dòng),但同時(shí)也暴露出一些缺陷.一些學(xué)者對(duì)新公共管理理論中的"企業(yè)化政府"概念進(jìn)行了批評(píng),對(duì)其市場(chǎng)化的舉措提出質(zhì)疑.如他們認(rèn)為新公共管理理論對(duì)效率和工具理性的過分追求,使公共行政可能面臨民主價(jià)值的缺失;將服務(wù)對(duì)象比做顧客,可能使公民權(quán)利遭到忽視;"從劃槳到掌舵"的角色轉(zhuǎn)變很容易使人們幾乎淡忘了誰是船的主人.在對(duì)新公共管理理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上,以登哈特為代表的學(xué)者提出了新公共服務(wù)理論.他們明確提出用基于公民權(quán)、民主和公共利益至上的新公共服務(wù)模式替代效率主義導(dǎo)向的新公共管理模式.

新公共服務(wù)理論是"關(guān)于公共行政在將公共服務(wù)、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一系列思想和理論"[3].它在對(duì)新公共管理理論觀點(diǎn)進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上提出了自己的七大原則,包括:服務(wù)于公民,而不只是顧客;追求公共利益;與企業(yè)家精神相比,應(yīng)該更加重視公民權(quán);思考要有戰(zhàn)略性,行動(dòng)要有民主性;責(zé)任并不簡(jiǎn)單;服務(wù),而不是掌舵;重視人而不只是重視生產(chǎn)效率.

新公共服務(wù)理論的貢獻(xiàn)體現(xiàn)在以下兩點(diǎn).第一,公共利益是新公共服務(wù)理論的基本價(jià)值觀.公共利益在公共服務(wù)創(chuàng)新中居于中心地位.政府不是公共利益的單獨(dú)主宰者,公民集體的、共同的意志選擇是公共利益形成的基礎(chǔ).政府的重要任務(wù)不僅僅是要找到快速解決問題的方案,更是要?jiǎng)?chuàng)立公民明確表達(dá)意志的舞臺(tái),創(chuàng)造公民之間無拘無束地進(jìn)行真誠對(duì)話的條件,幫助公民去發(fā)現(xiàn)和明確表達(dá)自己的利益需求.第二,新公共服務(wù)理論高度重視公民參與.新公共服務(wù)理論以"公民"的觀念取代新公共管理理論的"顧客"概念,對(duì)公民價(jià)值給予高度認(rèn)可,提出政府要把公民的需求和價(jià)值放在全部行為的首要位置.在政府與公民的關(guān)系中,公民必須首先是享有各種權(quán)利的公民,而不是簡(jiǎn)單的作為服務(wù)對(duì)象的顧客.政府不是公共服務(wù)項(xiàng)目和公共服務(wù)資源的所有者,而是多種主張和觀點(diǎn)進(jìn)行博弈過程中的調(diào)解者、中介者或裁判者.在倡導(dǎo)積極公民權(quán)的公共服務(wù)體系中,政府不再充當(dāng)高高在上的主管,而是要對(duì)每個(gè)公民個(gè)體或群體的價(jià)值給予充分的尊重.政府公務(wù)員要基于對(duì)所有公民的尊重進(jìn)行管理,培養(yǎng)"公共服務(wù)心境".政府必須主動(dòng)去理解公民正需要什么、正在關(guān)心什么,必須及時(shí)地對(duì)公民的利益需求作出回應(yīng),保證公民權(quán)利能夠得到更好的實(shí)現(xiàn).

3.治理理論:政府與公民合作的公共服務(wù)創(chuàng)新

20世紀(jì)90年代,全球化和分權(quán)化的社會(huì)趨勢(shì)改變了公共行政的生態(tài)環(huán)境,社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜,相互依存度提高,范圍不斷擴(kuò)展.與此同時(shí),西方非政府組織日益壯大,在社會(huì)中的地位日益重要,他們要求參與到公共行政過程中,借以表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求.政府利用其統(tǒng)治地位和政治權(quán)威自上而下對(duì)社會(huì)進(jìn)行單向管理的傳統(tǒng)公共行政方式已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要,政府不得不下放權(quán)力,傾聽社會(huì)的呼聲,與社會(huì)公民合作,謀求對(duì)公共事務(wù)的共同治理.同時(shí),信息技術(shù)的發(fā)展也強(qiáng)烈地推動(dòng)著這種共同治理的進(jìn)程.

所謂治理指的是"為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益,政府部門與非政府部門(私營(yíng)部門、第三部門和公民個(gè)人)等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作,在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力,共同管理公共事務(wù)的過程"[4]. "治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和."[5]不論如何定義治理這個(gè)概念,治理的本質(zhì)特征就是政府與公民等社會(huì)力量主體之間的合作.它拋棄了傳統(tǒng)的政府與非政府組織、企業(yè)及公民分立的思維模式,打破了政府在公共事務(wù)治理中的壟斷地位,強(qiáng)力主張公共事務(wù)治理主體的多元化.

治理理論的貢獻(xiàn)體現(xiàn)在以下兩點(diǎn).第一,治理理論重視政府與公民的互動(dòng)與合作.在傳統(tǒng)觀念中,公共服務(wù)的提供主體只能是政府,但在治理理論看來,包括政府在內(nèi)的任何力量都無力獨(dú)自解決公共問題,必須依靠互相合作.政府和其他社會(huì)組織或個(gè)人甚至企業(yè),都是平等的治理主體,都具有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和作用.對(duì)政府而言,治理就是由政府單獨(dú)提供公共服務(wù)到依靠與社會(huì)力量合作的變化;對(duì)公民而言,治理就是從被動(dòng)接受到主動(dòng)參與的變化.在治理理論的視野中,包括公共服務(wù)創(chuàng)新在內(nèi)的公共事務(wù)的治理不再是以政府為唯一中心的單向管理活動(dòng),而是政府與非政府部門、企業(yè)以及公民多元主體的協(xié)調(diào)、合作的過程.政府部門和非政府部門之間通過溝通,交換各自擁有的資源和知識(shí),彌補(bǔ)各自的先天不足之處,實(shí)現(xiàn)互惠互助.第二,治理理論強(qiáng)調(diào)建立伙伴關(guān)系的公民參與.治理實(shí)際上就是政府與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)、政府權(quán)力回歸社會(huì)的過程.治理理論中所提到的善治狀態(tài)有賴于政府與公民的合作,有賴于公民對(duì)治理過程的認(rèn)同和支持.這種認(rèn)同和支持來源于公民的積極參與.按照美國(guó)學(xué)者謝爾.阿恩斯坦的"公民參與階梯論"的劃分,這屬于完全型公民參與形式的一種,即政府與公民結(jié)成合作伙伴關(guān)系.這個(gè)階段的政府不是將注意力放在如何調(diào)動(dòng)和發(fā)動(dòng)公民上,而是著眼于如何為公民實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)和自主服務(wù)創(chuàng)造和提供條件和資源.公民依照法定的程序和規(guī)則,積極參與到公共事務(wù)的處理中,政府與公民成為公共事務(wù)中的合作伙伴.

二、國(guó)外公共服務(wù)創(chuàng)新的典型實(shí)踐

在西方以公共服務(wù)創(chuàng)新為主要內(nèi)容的行政改革中,政府積極采取措施鼓勵(lì)公民參與,鼓勵(lì)公民進(jìn)入公共服務(wù)創(chuàng)新過程,力圖通過公民參與的力量解決公共服務(wù)創(chuàng)新面臨的問題,提升公共服務(wù)能力.

1.英國(guó)的公民憲章運(yùn)動(dòng)[6]

公民憲章運(yùn)動(dòng)被梅杰首相稱為"整個(gè)90年代政府政策的核心".據(jù)英國(guó)政府官方報(bào)道,公民憲章運(yùn)動(dòng)在提高公共服務(wù)質(zhì)量和公民滿意度方面起到積極作用,在國(guó)際上引起巨大反響.英國(guó)政府所有公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和部門都按照要求制定各自的憲章.公民憲章的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面.一是明確幫助公民了解和熟悉公共服務(wù)部門.公眾對(duì)于公共服務(wù)部門的結(jié)構(gòu)和職責(zé)分工往往缺乏了解,處于辦事無門的困境.以承諾的形式實(shí)現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容的具體化和明確化,幫助公民了解公共服務(wù)部門職能,有助于克服"機(jī)構(gòu)迷宮"給公眾帶來的不便和困難.二是提高公共服務(wù)效率.明確公共服務(wù)部門的辦事要求和辦事程序,避免公民因?yàn)椴涣私庑枰氖掷m(xù)和程序而徒勞往返,節(jié)約服務(wù)成本,提高服務(wù)效率.三是制定并公布公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),為公民監(jiān)督創(chuàng)造條件.關(guān)于服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的承諾對(duì)內(nèi)構(gòu)成工作的目標(biāo)和動(dòng)力,對(duì)外則提供了評(píng)價(jià)工作的依據(jù).

2.法國(guó)的《共和國(guó)地方行政指導(dǎo)法》[7]

在公共行政的改革浪潮中,法國(guó)對(duì)政府與公民的關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整和塑造.1992年,法國(guó)頒布施行了《共和國(guó)地方行政指導(dǎo)法》,從制度層面推動(dòng)各級(jí)政府將更多的公共事務(wù)決定權(quán)下移,使更多的基層民眾能夠直接面對(duì)和參與公共事務(wù),公民成為解決和處理公共問題、提高基層治理水平的重要支持力量.該法規(guī)定,經(jīng)基層政府首腦或部分議員提議,基層政府可以組織市民參與公共事務(wù)的決策活動(dòng),以共同商議、集體調(diào)研、個(gè)別咨詢等方式直接聽取市民的意見和建議.特別是在一些關(guān)系民眾切身利益的問題上,如大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等,要采用公眾調(diào)查和民意測(cè)驗(yàn)的方法.2003年修憲報(bào)告進(jìn)一步指出:"允許市鎮(zhèn)政府在其職能范圍內(nèi)組織當(dāng)?shù)毓妼?duì)重要決定進(jìn)行投票表決,而不僅僅是意見咨詢;并賦予地方選民請(qǐng)?jiān)笝?quán),可要求市鎮(zhèn)政府將其管轄內(nèi)的任何問題,列入磋商大會(huì)的議事日程."這種公共事務(wù)的決策過程,使得所有將受決策影響的公民,都有機(jī)會(huì)公開表達(dá)意見,反復(fù)討論,彼此爭(zhēng)取支持.而且公民的意見和建議都將獲得重視,投票表決賦予每個(gè)公民平等的權(quán)利.

3.加拿大的"以公民為中心"的公共服務(wù)戰(zhàn)略[8]

2000年以來,加拿大政府制定了"以公民為中心"的公共服務(wù)戰(zhàn)略,圍繞公民的需求和方便公民接觸政府來提高公共服務(wù)水平.加拿大政府首先組織了三次大的調(diào)查研究,了解公民對(duì)政府公共服務(wù)現(xiàn)狀的滿意程度、公民對(duì)公共服務(wù)的期望等問題.在調(diào)查研究成果的指導(dǎo)下,加拿大政府開始了一系列改革.第一,1999年發(fā)動(dòng)了"加拿大服務(wù)創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)",方便公民接觸政府.其主要內(nèi)容是建立和發(fā)展"一站式"服務(wù),讓公民在多個(gè)政府部門和多種政府服務(wù)的迷宮中很快地找到所需的服務(wù),最終做到能夠讓加拿大公民在一個(gè)地點(diǎn)獲取幾乎所有的公共服務(wù).第二,2000年5月,財(cái)政部通過"提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)"方案,要求所有的聯(lián)邦政府部門制定提高公民滿意度的目標(biāo).它要求,到2005年,每個(gè)部門至少提高10%的公民滿意度.第三,加快政府機(jī)構(gòu)整合步伐,建立公共服務(wù)中心,以滿足公民要求無縫隙的、更方便的公共服務(wù)的需求.第四,重視電子政府建設(shè).至2004年,大量關(guān)鍵性的政府公共服務(wù)可通過網(wǎng)絡(luò)來提供.

三、國(guó)外公共服務(wù)創(chuàng)新理論與實(shí)踐對(duì)中國(guó)的啟示

西方國(guó)家是行政改革的先行者,改革內(nèi)容全面而廣泛.西方國(guó)家的公共服務(wù)創(chuàng)新是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、公共服務(wù)體系完備、公民社會(huì)的發(fā)展相對(duì)成熟的條件下進(jìn)行的,因此,它著力強(qiáng)調(diào)通過市場(chǎng)化、社會(huì)化等多元方式解決當(dāng)下面臨的問題,進(jìn)一步提升公共服務(wù)能力和水平,為公民提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的無縫隙服務(wù).我國(guó)的公共服務(wù)創(chuàng)新是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)、公共服務(wù)體系尚不十分完備、公民社會(huì)發(fā)育還不成熟的情況下進(jìn)行的,當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)創(chuàng)新的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)從政府導(dǎo)向向公民導(dǎo)向、全能服務(wù)向有限服務(wù)、一元壟斷向多元競(jìng)爭(zhēng)、單向提供向互動(dòng)合作的轉(zhuǎn)變.我國(guó)的公共服務(wù)創(chuàng)新既面臨著提高公共服務(wù)的規(guī)范化、法制化水平的任務(wù),又要尋找適應(yīng)自身發(fā)展的新機(jī)制和新方式.與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)公共服務(wù)創(chuàng)新的目標(biāo)和任務(wù)更為艱巨和復(fù)雜.西方國(guó)家是在較高的起點(diǎn)上進(jìn)一步提高公共服務(wù)水平的問題,而我國(guó)是在較低的起點(diǎn)上通過創(chuàng)新夯實(shí)既定基礎(chǔ)、爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)突破的問題.因此,我國(guó)公共服務(wù)創(chuàng)新要緊密結(jié)合實(shí)際狀況,選擇適合自己的創(chuàng)新策略,不能盲目照抄照搬.盡管西方的理論和實(shí)踐并不能完全適用于我國(guó),但從中可以吸收和借鑒一些共性的、有益的東西,以加速推進(jìn)我國(guó)的公共服務(wù)創(chuàng)新進(jìn)程.

1.要堅(jiān)持"以公民為中心"的公共服務(wù)創(chuàng)新戰(zhàn)略

我國(guó)的公共服務(wù)創(chuàng)新在取得成效的同時(shí),也暴露出諸多矛盾和問題.回顧和思考公共服務(wù)創(chuàng)新面臨的困難和問題,主要原因就在于:我國(guó)傳統(tǒng)的公共服務(wù)創(chuàng)新過于倚重政府的力量,忽視公民的作用.公共服務(wù)創(chuàng)新仍然停留在政府封閉的系統(tǒng)之內(nèi),沒有把公民納入公共服務(wù)創(chuàng)新中來.沒有政府與公民的互動(dòng),政府的創(chuàng)新就成為自己的事情,是"自己革自己的命".政府一方面是創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)者,另一方面它本身又是創(chuàng)新的對(duì)象.這樣的公共服務(wù)創(chuàng)新很難徹底、持續(xù)進(jìn)行,而且很容易引發(fā)腐敗和舞弊行為.要想解決當(dāng)前面臨的困難,必須實(shí)現(xiàn)思維的轉(zhuǎn)向,重新思考公共服務(wù)創(chuàng)新中政府與公民關(guān)系,引入公民參與.只有充分認(rèn)識(shí)公民的角色和地位,堅(jiān)持"以公民為中心"的戰(zhàn)略,才能真正尋找到公共服務(wù)創(chuàng)新的持續(xù)動(dòng)力,才能確保公共服務(wù)創(chuàng)新的公共利益走向.

2.要?jiǎng)?chuàng)設(shè)公民參與公共服務(wù)創(chuàng)新的制度環(huán)境

改革開放以來,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和公民意識(shí)的增強(qiáng),我國(guó)的公民參與已經(jīng)走上制度化的軌道.目前,公民參與的基本制度體系已經(jīng)初步形成,原則性、應(yīng)然性的制度規(guī)定也比較完備.但從實(shí)際運(yùn)行的狀況來看,這個(gè)制度體系是粗放型的,制度本身的操作性不強(qiáng),制度的配套程度不高,一些具體制度之間相互矛盾、相互掣肘的現(xiàn)象仍然存在.從總體上看,公民參與的制度化水平亟待提高.就公共服務(wù)創(chuàng)新來說,更是缺乏有針對(duì)性的、分領(lǐng)域的、精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)和安排.顯而易見,我國(guó)公民參與公共服務(wù)創(chuàng)新的制度建設(shè)的任務(wù)還很艱巨."如果我們的制度環(huán)境不能及時(shí)順應(yīng)這個(gè)精細(xì)化時(shí)代的要求,那么,公民參與就很可能溢出既有制度環(huán)境的約束","程序正義和技術(shù)化操作已經(jīng)開始成為公民參與的細(xì)節(jié)追求".[9]當(dāng)下公民參與制度建設(shè)的首要內(nèi)容就是進(jìn)行制度的精細(xì)化建設(shè),為公民參與創(chuàng)設(shè)良好的制度環(huán)境.主要包括:第一,建立公民參與的救濟(jì)與幫助制度.對(duì)于參與能力有限的個(gè)人或群體,公共服務(wù)部門要根據(jù)不同情況給予不同形式的幫助,如設(shè)立幫助熱線或咨詢網(wǎng)絡(luò),在公共服務(wù)中心設(shè)立相應(yīng)的負(fù)責(zé)部門或人員等.第二,建立公共服務(wù)創(chuàng)新的階段性參與制度.不論是在公共服務(wù)創(chuàng)新的發(fā)起階段、決策階段還是執(zhí)行階段,公民都應(yīng)該擁有表達(dá)其意見和要求的方便、及時(shí)的機(jī)會(huì)和途徑,而不只是將公民參與定位于創(chuàng)新發(fā)起階段一次性的宣傳和動(dòng)員活動(dòng).第三,建立公民參與的回應(yīng)與反饋制度.就是要以合適的形式或方式選擇給參與者以明確的答復(fù),不論意見或建議是否得到采納,都需要給出相應(yīng)的解釋和說明.

3.要增加公民參與公共服務(wù)創(chuàng)新的實(shí)踐鍛煉

要提高公民參與公共服務(wù)創(chuàng)新的能力,最為重要的途徑就是增加公民實(shí)踐鍛煉的機(jī)會(huì).可以設(shè)立定期的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)接待日制度,使公民了解公共服務(wù)體系的機(jī)構(gòu),熟悉公共服務(wù)流程,打破對(duì)公共服務(wù)創(chuàng)新過程的神秘感,強(qiáng)化公民的認(rèn)同感.鼓勵(lì)媒體制作公共服務(wù)事務(wù)的專題節(jié)目,吸引公民參與討論,增強(qiáng)公民對(duì)公共服務(wù)問題的興趣.設(shè)計(jì)出版供公民回答自己熟悉的公共服務(wù)問題的小問卷,創(chuàng)設(shè)公民理解、認(rèn)同公共服務(wù)創(chuàng)新的機(jī)會(huì).選擇公民熟悉的公共服務(wù)事務(wù),不要讓公民因?yàn)椴涣私舛鴮?duì)創(chuàng)新望而卻步,不要讓有參與愿望的公民付出過多的精力去理解和學(xué)習(xí)創(chuàng)新內(nèi)容.在允許的條件下,政府可以提供相關(guān)的信息資料,拿出幾個(gè)思考方案供公民選擇,使公民可以最大限度地節(jié)省參與時(shí)間和參與成本.選擇公民容易進(jìn)入的公共服務(wù)創(chuàng)新領(lǐng)域,使利益相關(guān)的公民參與到真實(shí)的創(chuàng)新流程之中,探索切實(shí)可行的公民參與模式.使公民了解創(chuàng)新決策產(chǎn)生的實(shí)際過程,組織公民開展各種形式的討論,集思廣益,聽取公民的意見和建議.從社區(qū)公共事務(wù)開始,增加公民參與的實(shí)踐鍛煉機(jī)會(huì),讓教育的內(nèi)容更加具體化和生活化.通過實(shí)踐,使公民學(xué)會(huì)處理不同的利益關(guān)系,提高參與的有效性.

4.要大力促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展

西方公民參與公共服務(wù)創(chuàng)新的理論和實(shí)踐都十分重視社會(huì)組織或第三部門的發(fā)展,把它作為公民參與的重要載體和形式.單靠個(gè)人參與對(duì)公共服務(wù)創(chuàng)新過程的影響是極為有限的,只有借助組織的力量才能充分發(fā)揮公民參與的作用.第三部門是獨(dú)立于政府和市場(chǎng)之外的治理主體.它能夠承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任,彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)力量的不足,成為政府的合作伙伴.在西方國(guó)家,社會(huì)組織的發(fā)展有著深厚的社會(huì)基礎(chǔ),許多公共服務(wù)事務(wù)都通過志愿者的形式來完成.這種以社會(huì)自助或自我組織的形式來處理公共事務(wù)的方式有利于最大限度地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源,節(jié)約創(chuàng)新成本.目前這種形式已經(jīng)逐漸由社會(huì)福利擴(kuò)展到其他公共服務(wù)領(lǐng)域.

我國(guó)歷來有強(qiáng)政府、弱社會(huì)的傳統(tǒng),社會(huì)組織是在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中剛剛發(fā)育起來的,目前尚處于不成熟狀態(tài).要改變這種狀況,必須大力培育和發(fā)展社會(huì)組織,充分發(fā)揮社會(huì)組織在公民參與中的作用.正如"十七大"報(bào)告所提出的,"要加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)與管理",要"發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用,增強(qiáng)社會(huì)自治功能".因此,我國(guó)政府要根據(jù)實(shí)際情況,借鑒和吸收西方發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)組織管理方面的經(jīng)驗(yàn),完善社會(huì)組織的管理制度和規(guī)范,運(yùn)用政策引導(dǎo)、法律約束、民眾監(jiān)督等多種方式促進(jìn)社會(huì)組織的健康成長(zhǎng).

[1]陳振明.走向一種"新公共管理"的實(shí)踐模式——當(dāng)代西方政府改革趨勢(shì)透視[J].廈門大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2000(2):76.

[2]楊雪冬.公共權(quán)力、合法性與公共服務(wù)型政府建設(shè)[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào):人文社會(huì)科學(xué)版,2007(2):30.

[3]珍妮特.V.登哈特,羅伯特.B.登哈特.新公共服務(wù):服務(wù),而不是掌舵[M].丁 煌,譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004:22.

[4]陳振明.公共管理學(xué)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2003:87.

[5]俞可平.治理與善治[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2000:4.

[6]周志忍.當(dāng)代國(guó)外行政改革比較研究[M].北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社,1999:114-134.

[7]郁建興,金 蕾.法國(guó)地方治理體系中的市鎮(zhèn)政府[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào),2005(4):38-46.

[8]李 敏.加拿大"以公民為中心"的行政改革及其啟示[J].理論文萃,2007(2):28-35.

[9]褚松燕.我國(guó)公民參與的制度環(huán)境分析[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009(1):55.

Enlightenment of theories and practices of foreign public service innovation to China

ZHANGJie
(Policy Research Center,Dalian Education College, Dalian 116021,China)

As the typical representative theories of administration reform of the West,new public management theory,new public service theory and governance theory provided the strategic thinking of citizen participation in public service innovation from different points.Citizen participation in public service innovation was encouraged in the innovation practice of Britain,France and Canada etc.From above we can gain a deal of enlightenments which will benefit us and contribute to push forward the process of public service innovation in China,that means:persisting in the citizen-centered strategy,creating the institution environment for citizen participation in public service innovation,increasing the practice of citizen participation in public service innovation,promoting the development of non-government organizations vigorously.

public service innovation;new public management theory;new public service theory;governance theory

1671-7041(2011)02-0030-05

D035

A*

2010-10-13

張 杰(1973-),女,遼寧綏中人,博士,副教授;E-mail:zhj@dl.cn