杜智民，雷曉康

(1.長安大學(xué)政治與行政學(xué)院，陜西 西安 710064;2.西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127)

陜西農(nóng)村公共政策面臨的困境與出路

杜智民1，雷曉康2

(1.長安大學(xué)政治與行政學(xué)院，陜西 西安 710064;2.西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127)

在分析農(nóng)村公共政策在陜西執(zhí)行的現(xiàn)狀及實(shí)施效果的基礎(chǔ)上，討論了陜西實(shí)行農(nóng)村公共政策過程中面臨的困境及解決問題的政策建議。分析認(rèn)為，應(yīng)從靈活運(yùn)用政策、改革財(cái)政補(bǔ)貼方案、完善政府監(jiān)督及培訓(xùn)、加強(qiáng)政府宣傳、嚴(yán)格懲罰制度5個(gè)方面著手，提升農(nóng)村公共政策作用效果。

陜西;農(nóng)村;公共政策;二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

2007年底，由美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球性經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了巨大的消極影響。2008年11月5日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出了擴(kuò)大內(nèi)需的措施，明確了擴(kuò)大國內(nèi)需求，特別是居民消費(fèi)需求作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主攻方向及指導(dǎo)方針。據(jù)相關(guān)研究顯示，在國內(nèi)需求中，消費(fèi)需求每增長1個(gè)百分點(diǎn)，大體相當(dāng)于投資增長1.5個(gè)百分點(diǎn)的拉動(dòng)作用。但是，中國的高收入人群消費(fèi)需求已基本接近飽和，而中低收入人群，特別是占人口大多數(shù)的農(nóng)村居民雖然有需求但沒有消費(fèi)能力。所以，中國拉動(dòng)內(nèi)需的主戰(zhàn)場就在于拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)。針對(duì)中國城鄉(xiāng)的二元市場結(jié)構(gòu)，國家出臺(tái)了一系列拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)的公共政策。

一、陜西現(xiàn)行農(nóng)村公共政策及實(shí)施效果

黨的十六屆五中全會(huì)指出，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大任務(wù)，是從根本上解決農(nóng)村問題的戰(zhàn)略舉措，是解決中國“三農(nóng)”問題的根本方針。為此，中國實(shí)行了一系列農(nóng)村公共政策，來應(yīng)對(duì)“積勞成疾”的農(nóng)村問題。

(一)陜西現(xiàn)有農(nóng)村公共政策執(zhí)行現(xiàn)狀

2005年，商務(wù)部啟動(dòng)了“萬村千鄉(xiāng)”市場工程，旨在運(yùn)用現(xiàn)代流通方式，建立新型農(nóng)村市場流通網(wǎng)絡(luò)，改善農(nóng)村消費(fèi)環(huán)境，保障農(nóng)民方便消費(fèi)、放心消費(fèi)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。2008年，陜西省新建農(nóng)家店5 616個(gè)，累計(jì)建成標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)家店18 033個(gè)，配送中心62個(gè)。陜西省“萬村千鄉(xiāng)”市場工程的實(shí)施區(qū)域擴(kuò)大到了100個(gè)縣(區(qū))，覆蓋全省農(nóng)業(yè)人口的96%。標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)家店覆蓋86.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，48.1%的行政村。承辦企業(yè)全年吸納農(nóng)村富余人員就業(yè)10 780人;當(dāng)年新增利稅2 241.2萬元，增長19.5%;農(nóng)村連鎖企業(yè)實(shí)現(xiàn)銷售額31.65億元。

2008年12月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于搞活流通擴(kuò)大消費(fèi)的意見》，明確提出從2009年2月1日起，家電下鄉(xiāng)開始在全國推廣。2008年10月，財(cái)政部與商務(wù)部印發(fā)《家電下鄉(xiāng)推廣工作方案》(財(cái)建［2008］680號(hào))，陜西省等14個(gè)省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市開始推廣家電下鄉(xiāng)。其后，銷售補(bǔ)貼類家電產(chǎn)品由前期的彩電、冰箱(含冰柜)、手機(jī)、洗衣機(jī)4類，增加了電腦、熱水器、空調(diào)、微波爐、電磁爐等，共計(jì)9類補(bǔ)貼產(chǎn)品。每戶限定購買補(bǔ)貼產(chǎn)品的數(shù)量由每類產(chǎn)品1臺(tái)擴(kuò)大為2臺(tái)，按照產(chǎn)品最終銷售價(jià)格的13%給予補(bǔ)貼。截至2009年8月中旬，陜西省共銷售家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品超過45萬臺(tái)，銷售額超過7億元，補(bǔ)貼金額6 000多萬元，兌付率為62%。陜西省財(cái)政廳副廳長韓中林表示，陜西省家電下鄉(xiāng)政策實(shí)施4年，可實(shí)現(xiàn)家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品銷售900萬臺(tái)，銷售額110億元，算上其他消費(fèi)性支出50億元，累計(jì)可拉動(dòng)消費(fèi)160億元。

2004年以來，中央和陜西省政府相繼出臺(tái)了免征農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)等一系列惠農(nóng)政策。2004年在全省32個(gè)糧食主產(chǎn)縣(區(qū))實(shí)行糧食直補(bǔ)政策，經(jīng)測算，全省32個(gè)縣(區(qū))糧食直補(bǔ)資金共計(jì)1.56億元，畝均補(bǔ)貼8元，最高的縣(區(qū))畝均補(bǔ)貼19元，最低的縣(區(qū))畝均補(bǔ)貼4元。

(二)陜西現(xiàn)有農(nóng)村公共政策執(zhí)行效果評(píng)價(jià)

公共政策是政府制定并付諸實(shí)施的旨在解決某一問題的具有權(quán)威性的行動(dòng)準(zhǔn)則［1］。公共政策主體即政策制定者，包括直接或間接參與、影響、決定公共政策過程的組織和個(gè)人。公共政策的客體是政策的作用對(duì)象，即政策要解決的問題與政策影響范圍內(nèi)的人群。政府是主要的公共政策主體。政府為實(shí)現(xiàn)職能，以公共政策為手段、工具，保護(hù)、滿足一部分人的利益需求，同時(shí)抑制、削弱甚至打擊另一部分人的利益需求，通過政策作用去調(diào)整利益關(guān)系，在原有利益格局的基礎(chǔ)上形成新的利益結(jié)構(gòu)。

1.直接效果

美國學(xué)者戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做有權(quán)威的分配，公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出［2］。公共政策根據(jù)主體的偏好分配社會(huì)價(jià)值。在有限的社會(huì)資源下，通常都是一方多得，一方少得。中國一直以來存在“重城輕鄉(xiāng)”的觀念，以農(nóng)養(yǎng)工，城鎮(zhèn)成為社會(huì)的強(qiáng)勢方，而農(nóng)村處于相對(duì)弱勢地位。在當(dāng)前應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)需求的要求下，公共政策偏向弱勢的農(nóng)村，是政治系統(tǒng)對(duì)社會(huì)價(jià)值的公平分配的體現(xiàn)。因此，要轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，解決城鄉(xiāng)之間的公平問題。在政策體系的建構(gòu)中，我們要根據(jù)城鎮(zhèn)、農(nóng)村、企業(yè)利益復(fù)雜性的要求，對(duì)各種價(jià)值進(jìn)行合理的排序，再做出價(jià)值選擇。

“萬村千鄉(xiāng)”市場工程2005年在陜西執(zhí)行以來，農(nóng)村經(jīng)營銷售網(wǎng)絡(luò)基本建立，在陜西實(shí)施的各項(xiàng)農(nóng)村政策達(dá)到了很鮮明的直接效果。2009年上半年全省城市市場實(shí)現(xiàn)零售額860.41億元，增長18.8%，縣及縣以下農(nóng)村市場實(shí)現(xiàn)零售額412.17億元，增長18.7%，城市略高于農(nóng)村市場0.1個(gè)百分點(diǎn)，而上年同期城市高于農(nóng)村6.1個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)市場差距明顯縮?。?］。家電下鄉(xiāng)以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長為動(dòng)機(jī)，以農(nóng)村消費(fèi)增長、擴(kuò)大內(nèi)需為目標(biāo)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行消費(fèi)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼。這一政策實(shí)施的直接效果是對(duì)農(nóng)村消費(fèi)的拉動(dòng)，2007年陜西省農(nóng)民人均純收入達(dá)2 645元，比2006年增加385元，增長17%，農(nóng)民生活性消費(fèi)支出人均達(dá)到2 559.6元，較上年增加378.6元，增長17.4%，全省農(nóng)村社會(huì)商品零售額達(dá)到603.79億元，年增長率達(dá)到14%［4］。糧食直補(bǔ)政策以2008年為例，全省農(nóng)民補(bǔ)貼面積按照陜北人均4畝、關(guān)中人均1.4畝、陜南2.2畝(各縣存在一定差異，均為約數(shù))來計(jì)，人均補(bǔ)貼額80～160元，約占2008年全省農(nóng)民人均純收入3 136元的2.6%～5.1%。

2.附帶效果

公共政策主體作出的價(jià)值取向在一定程度上決定著政策的客體范圍。對(duì)象范圍的選擇解決了政府應(yīng)該做什么的問題。戴伊認(rèn)為，“公共政策是關(guān)于政府所為和所不為的所有內(nèi)容”［5］。政府作為是公共政策，政府無力作為、不能作為或根本不作為同樣是公共政策。因此，政府的不作為正如其作為，可能同樣對(duì)社會(huì)產(chǎn)生重大的影響［6］，產(chǎn)生公共政策的附帶效果。

“萬村千鄉(xiāng)”市場工程在建設(shè)農(nóng)村經(jīng)營銷售網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，為企業(yè)擴(kuò)展了農(nóng)村市場，打通了商品銷售渠道。家電下鄉(xiāng)政策中，政府對(duì)家電下鄉(xiāng)范圍內(nèi)的9種家電消費(fèi)品補(bǔ)貼占最終銷售價(jià)格的13%。家電補(bǔ)貼由地方財(cái)政補(bǔ)、還是由中央財(cái)政補(bǔ)，怎么補(bǔ)，補(bǔ)給誰是這項(xiàng)公共政策討論的焦點(diǎn)，也會(huì)對(duì)政策的實(shí)施產(chǎn)生不同的附帶效果。其中之一就是帶動(dòng)了家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家，為他們開拓了農(nóng)村市場，而對(duì)于沒有選入家電下鄉(xiāng)的產(chǎn)品品牌形成了市場排擠。糧食直補(bǔ)政策補(bǔ)貼按面積計(jì)算，一畝田不論產(chǎn)量多少，都得到同樣的補(bǔ)貼，這樣反而不利于刺激農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入的提高。

3.意外效果

公共政策的執(zhí)行所產(chǎn)生的效果出乎意料，達(dá)到意外效果。由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，中國仍有740多萬人沒用上電，9萬多個(gè)行政村不通公路，廣播、電視、通訊等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。家電下鄉(xiāng)政策實(shí)施后，由于擔(dān)心家電使用產(chǎn)生的水電附加費(fèi)用過高、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施滯后而無法使用家電，由此阻止了購買欲望的現(xiàn)象非常普遍。這使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的問題再度引起重視，一定程度上可以推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)。這可以說是家電下鄉(xiāng)政策實(shí)施的意外效果之一?！叭f村千鄉(xiāng)”市場工程的順利實(shí)施，集中改變了縣鄉(xiāng)集貿(mào)市場等流通基礎(chǔ)設(shè)施滯后的現(xiàn)狀，改變了過去政府事難辦的形象，增強(qiáng)了地方政府的公信力，這也是公共政策意外效果的一個(gè)例子。

二、農(nóng)村公共政策執(zhí)行中存在的問題與原因

執(zhí)行公共政策取得成績的同時(shí)，也存在著很多問題。陜西省農(nóng)村公共政策的具體執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了很多問題，影響農(nóng)村公共政策的執(zhí)行效果。

(一)農(nóng)民方面

農(nóng)村公共政策在農(nóng)民中執(zhí)行的問題主要體現(xiàn)在家電下鄉(xiāng)政策和糧食直補(bǔ)政策上。陜西省在家電下鄉(xiāng)政策的具體實(shí)施中發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)政策環(huán)境不同，政策實(shí)施的效果也不同。按照農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)力，陜西省北部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體實(shí)力較強(qiáng)，但內(nèi)部貧富分化比較嚴(yán)重。由于陜北地區(qū)能源資源豐富，資源聚集的鄉(xiāng)、行政村，資源開采、經(jīng)濟(jì)開發(fā)使農(nóng)民收入劇增，甚至高過一般城市居民收入;其他沒有資源的鄉(xiāng)、行政村缺乏收入來源，經(jīng)濟(jì)相當(dāng)貧困。陜西中部、南部農(nóng)村主要依靠農(nóng)業(yè)、果業(yè)等產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響較大，農(nóng)民收入降低。家電下鄉(xiāng)政策補(bǔ)貼采用“一刀切”的辦法，使用同一種報(bào)銷比例。富裕地區(qū)、經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)民，在沒有此項(xiàng)政策的情況下也會(huì)購買需要的家電，或者對(duì)家電的功能、品牌要求較高，購買時(shí)并不把家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品作為首選，對(duì)消費(fèi)的拉動(dòng)效果不明顯;貧困地區(qū)、經(jīng)濟(jì)較差的農(nóng)民，由于收入太低，補(bǔ)貼的比例不足以支持他們購買家電，家電使用的附加消費(fèi)(水、電等費(fèi)用)的提高也會(huì)成為影響其消費(fèi)的阻力。而中等收入的農(nóng)民畢竟有限，對(duì)農(nóng)村消費(fèi)需求的拉動(dòng)很有限。這樣一來，家電下鄉(xiāng)公共政策的實(shí)施效果就會(huì)大打折扣。

糧食直補(bǔ)政策的實(shí)施并沒有把農(nóng)民的尋租行為考慮在內(nèi)。按土地面積補(bǔ)貼，無法形成對(duì)農(nóng)民種糧積極性的激勵(lì)，反而產(chǎn)生了農(nóng)民的尋租行為。一方面，補(bǔ)貼對(duì)產(chǎn)量高的農(nóng)田沒有獎(jiǎng)勵(lì)意義;另一方面，補(bǔ)貼對(duì)低產(chǎn)、無產(chǎn)農(nóng)田沒有激勵(lì)意義。農(nóng)民種多種少都一樣，自然不會(huì)用全力。

(二)企業(yè)方面

企業(yè)是農(nóng)村公共政策的執(zhí)行人，也是受益人。家電下鄉(xiāng)政策執(zhí)行，政府對(duì)家電企業(yè)進(jìn)行招標(biāo)，并對(duì)招標(biāo)企業(yè)的質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)和監(jiān)督。由此，家電下鄉(xiāng)涉及到的企業(yè)主要有中標(biāo)生產(chǎn)企業(yè)、未中標(biāo)生產(chǎn)企業(yè)和家電下鄉(xiāng)銷售點(diǎn)。企業(yè)在家電下鄉(xiāng)政策執(zhí)行中的表現(xiàn)，直接影響到農(nóng)民對(duì)政策的期望。

1.中標(biāo)企業(yè)

在調(diào)研基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)村的消費(fèi)特點(diǎn)和消費(fèi)水平，商務(wù)部、財(cái)政部專門制定了符合農(nóng)民需求的家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，通過招標(biāo)的方式確定中標(biāo)產(chǎn)品。在14個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市推廣工作招標(biāo)中，共有90家生產(chǎn)企業(yè)的1 264個(gè)型號(hào)的產(chǎn)品中標(biāo)。中標(biāo)企業(yè)的問題主要集中在產(chǎn)品質(zhì)量和售后服務(wù)。政府對(duì)中標(biāo)產(chǎn)品的質(zhì)量和售后要求比較嚴(yán)格，在節(jié)能、環(huán)保、耐用、安全等方面提出明確要求，并根據(jù)農(nóng)村環(huán)境特點(diǎn)對(duì)產(chǎn)品性能等進(jìn)行改造。這些改造增加了生產(chǎn)企業(yè)的成本，但是由于政府最高限價(jià)，中標(biāo)企業(yè)的利潤減小，沒有賺頭。另外，經(jīng)濟(jì)危機(jī)下，家電生產(chǎn)企業(yè)庫存增加，在庫存無法順利出清的情況下，部分企業(yè)違規(guī)操作，向農(nóng)村銷售翻新廢舊家電等，從而降低了家電下鄉(xiāng)政策的信用度。

2.未中標(biāo)企業(yè)

家電下鄉(xiāng)為中標(biāo)企業(yè)打開了農(nóng)村市場，潛在效果就是對(duì)未中標(biāo)企業(yè)形成了市場排擠。因此很多未中標(biāo)企業(yè)或未中標(biāo)產(chǎn)品與真正的家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品爭搶市場。有的企業(yè)也模仿起家電下鄉(xiāng)政策，要求消費(fèi)者提供儲(chǔ)蓄賬號(hào)，企業(yè)自己向消費(fèi)者提供補(bǔ)貼。而另一種方式更加簡單:不少非中標(biāo)企業(yè)的非中標(biāo)產(chǎn)品索性打出了“直降13%”的招牌，有的渠道商則采取全場直降的宣傳策略。陜西較大的手機(jī)專賣店訊捷推出了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌拉動(dòng)內(nèi)需，全面直降13%”的促銷活動(dòng)。家電下鄉(xiāng)的補(bǔ)貼申報(bào)程序繁雜，“山寨版”家電下鄉(xiāng)無疑可能因?yàn)榭梢允∪ミ@些手續(xù)而更有市場。這種行為使農(nóng)民得到了實(shí)惠，但是對(duì)中標(biāo)企業(yè)就形成了打擊，不利于政策的持續(xù)性。

3.家電下鄉(xiāng)銷售點(diǎn)

家電下鄉(xiāng)的銷售點(diǎn)由于要嚴(yán)格執(zhí)行限價(jià)銷售，企業(yè)的利潤空間極小。同時(shí)，企業(yè)被嚴(yán)格要求進(jìn)行送貨服務(wù)等，由于提貨、送貨費(fèi)用很大，這讓經(jīng)銷商參與家電下鄉(xiāng)的積極性不高。另外，很多銷售點(diǎn)庫存很多，家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品銷售抑制這些庫存商品的銷售，因此對(duì)于經(jīng)銷家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品瞻前顧后。

“萬村千鄉(xiāng)”市場工程實(shí)施中，參與企業(yè)的結(jié)構(gòu)不合理的情況比較突出，消費(fèi)品農(nóng)家店和農(nóng)資農(nóng)家店建設(shè)比例失調(diào):經(jīng)營農(nóng)資的較大，日用商品的比例少。造成這一問題的原因，一方面在于日用品利潤較農(nóng)資低，而對(duì)農(nóng)村的需求也有限;另一方面在于缺乏有實(shí)力的大型日用品連鎖企業(yè)的參與。另外，農(nóng)家店的配送服務(wù)質(zhì)量參差不齊，配送服務(wù)成本高，服務(wù)質(zhì)量提高較難。

(三)政府方面

1.政府補(bǔ)貼

政府補(bǔ)貼是家電下鄉(xiāng)政策的關(guān)鍵點(diǎn)。補(bǔ)貼的力度、方法、程序都直接影響到政策實(shí)施的效果。一直以來，政府工作效率、工作程序就是政府改革的軟肋。

家電下鄉(xiāng)政策補(bǔ)貼，由銷售網(wǎng)點(diǎn)在農(nóng)民購買下鄉(xiāng)產(chǎn)品后3日內(nèi)將銷售信息錄入家電下鄉(xiāng)信息管理系統(tǒng)，農(nóng)民在規(guī)定時(shí)間內(nèi)到戶口所在地鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政部門申報(bào)補(bǔ)貼。鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政部門初核后，報(bào)縣財(cái)政部門，縣財(cái)政部門審核確認(rèn)后，將補(bǔ)貼資金通過銀行直接撥付到農(nóng)民儲(chǔ)蓄賬戶上。由于補(bǔ)貼程序太多，時(shí)間過長，就影響農(nóng)民的購買意愿。陜西省在實(shí)際操作中也發(fā)現(xiàn)了這一問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年上半年陜西省76家中標(biāo)銷售企業(yè)共備案銷售網(wǎng)點(diǎn)4 060個(gè)，銷售家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品288 235臺(tái)(部)，銷售金額4.47億元，應(yīng)兌付資金5 811萬元，已兌付補(bǔ)貼資金3 407萬元，補(bǔ)貼資金兌付率53.15%，低于全國平均水平?！叭f村千鄉(xiāng)”市場工程的實(shí)施，國家對(duì)建設(shè)農(nóng)家店的補(bǔ)貼資金數(shù)量較少，而且沒有相應(yīng)的配套政策，影響到大中型連鎖超市參與，不利于農(nóng)家店結(jié)構(gòu)比例平衡和服務(wù)的提高。

同家電下鄉(xiāng)一樣，根據(jù)前文，糧食直補(bǔ)政策的按土地面積補(bǔ)貼，反而影響了糧食的產(chǎn)量，也使政策有失公平。沒種糧、種經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)民可以得到本不該得到的種糧補(bǔ)貼，真正種糧的卻虧損了，而且種糧越多虧得越多。

2.政府監(jiān)督

政府監(jiān)督的對(duì)象包括對(duì)政府、企業(yè)的監(jiān)督。政府監(jiān)督的內(nèi)容不僅包括對(duì)政策實(shí)施過程中各方行為的監(jiān)督，還包括對(duì)政策實(shí)施中發(fā)現(xiàn)問題的及時(shí)反饋。家電下鄉(xiāng)政策實(shí)行財(cái)政逐層撥款，這就無法避免政府尋租行為的發(fā)生。一些財(cái)政困難的縣、鄉(xiāng)、村可能存在截留或者挪用家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼的情況。同時(shí)，企業(yè)在政策執(zhí)行中擁有很大的主動(dòng)權(quán)，也必須由政府進(jìn)行監(jiān)督，否則上述企業(yè)的尋租情況無法避免。

“萬村千鄉(xiāng)”市場工程的農(nóng)家店網(wǎng)點(diǎn)布局、配送比率、商品質(zhì)量管理、明碼實(shí)價(jià)等情況，都很容易發(fā)生問題。新建市場是有難度的，這種難度會(huì)成為參與企業(yè)、農(nóng)家店網(wǎng)點(diǎn)偷工減料的誘因。例如農(nóng)村直補(bǔ)政策補(bǔ)貼的不合理，就應(yīng)該及時(shí)反饋，及時(shí)矯正政策偏差，防止對(duì)國家財(cái)政的更多浪費(fèi)。

3.政策宣傳

從2008年12月啟動(dòng)家電下鄉(xiāng)工作以來，陜西省備案的家電下鄉(xiāng)銷售點(diǎn)已超過2 000個(gè)，銷售網(wǎng)絡(luò)已覆蓋所有縣區(qū)，在全國第二批新進(jìn)入省中名列前茅。但是陜西省商務(wù)廳的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2008年12月16日至1月4日，全省銷售中標(biāo)產(chǎn)品370臺(tái)(部)。這個(gè)數(shù)字囊括了所有家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品品類，銷售總額422 529元。這樣的業(yè)績與之前的設(shè)想差距過大。這是由于家電下鄉(xiāng)政策實(shí)施時(shí)配套的宣傳力度太弱，農(nóng)民對(duì)于政策不了解，接受政策困難。

三、提升農(nóng)村公共政策作用效果的政策建議

(一)靈活運(yùn)用政策

農(nóng)村公共政策的實(shí)施過程中不斷發(fā)現(xiàn)的問題，需要靈活運(yùn)用政策進(jìn)行調(diào)整，維護(hù)農(nóng)村公共政策的執(zhí)行效果。第一，應(yīng)對(duì)農(nóng)民的個(gè)體差異，可以根據(jù)農(nóng)民年收入劃分不同等級(jí)，不同等級(jí)實(shí)行不同的報(bào)銷比例。第二，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障建設(shè)不斷完善的情況下，增加配套的扶持補(bǔ)貼政策，實(shí)際上是變相增加農(nóng)民的收入，從而解決了農(nóng)民擔(dān)心家電附加消費(fèi)的問題，農(nóng)民家電等消費(fèi)需求就會(huì)不斷提高。第三，還可以體現(xiàn)在家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼的財(cái)政分擔(dān)上。陜西省范圍內(nèi)具有農(nóng)業(yè)戶籍的農(nóng)村居民在家電下鄉(xiāng)推廣時(shí)間內(nèi)購買規(guī)定的家電產(chǎn)品時(shí)，享受銷售價(jià)格的13%的資金補(bǔ)貼。補(bǔ)貼資金由中央和省級(jí)財(cái)政分別負(fù)擔(dān)80%和20%。其中寧強(qiáng)、略陽、勉縣、陳倉區(qū)4個(gè)地震重災(zāi)縣區(qū)補(bǔ)貼資金全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。這樣，因人、因地、因事制宜，靈活完善、運(yùn)用政策，有利于達(dá)到目標(biāo)。

(二)改革財(cái)政補(bǔ)貼方案

回顧和反思家電下鄉(xiāng)政策和“萬村千鄉(xiāng)”市場工程的實(shí)施過程，出現(xiàn)的問題一般都是鉆政策的漏洞，而補(bǔ)貼政策就是農(nóng)村公共政策的最關(guān)鍵漏洞。為完善財(cái)政補(bǔ)貼政策，陜西省家電下鄉(xiāng)進(jìn)一步簡化了財(cái)政補(bǔ)貼兌付程序，全省推行“補(bǔ)貼資金由銷售網(wǎng)點(diǎn)現(xiàn)場審核并墊資兌付，財(cái)政部門與銷售網(wǎng)點(diǎn)定期結(jié)算”的兌付程序。這樣簡化了家電下鄉(xiāng)政策的補(bǔ)貼程序，創(chuàng)新地解決了相關(guān)問題，防止因?yàn)橘徺I、補(bǔ)貼不同步而出現(xiàn)“山寨”家電下鄉(xiāng)有空可插的現(xiàn)象，明確了政府的決心，提高了農(nóng)民對(duì)家電下鄉(xiāng)政策的信心。

“萬村千鄉(xiāng)”市場工程，由開始的國家試點(diǎn)企業(yè)每帶動(dòng)連鎖1個(gè)村級(jí)店，經(jīng)驗(yàn)收合格后中央財(cái)政直補(bǔ)3 800元，每帶動(dòng)1個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))店經(jīng)驗(yàn)收合格后直補(bǔ)2 800元;對(duì)建設(shè)或改造配送中心的銀行中長期固定資產(chǎn)投資貸款，予以3%的貸款利息補(bǔ)助。到現(xiàn)在實(shí)行從每個(gè)鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)家店補(bǔ)助4 000元，每個(gè)村級(jí)農(nóng)家店補(bǔ)助5 000元，對(duì)建設(shè)或改造配送中心的銀行中長期固定資產(chǎn)投資貸款，予以1年貸款利息補(bǔ)助，貼息率為5%的補(bǔ)貼政策。提高補(bǔ)貼金額，增強(qiáng)“萬村千鄉(xiāng)”市場工程對(duì)大中型連鎖超市的吸引力，有利于優(yōu)化農(nóng)家店結(jié)構(gòu)比例，提高服務(wù)質(zhì)量。

糧食直補(bǔ)政策的補(bǔ)貼政策，可以由按地補(bǔ)貼改為按糧食產(chǎn)量補(bǔ)貼，把錢補(bǔ)貼給那些真正種植糧食的農(nóng)民，體現(xiàn)公平，做到既節(jié)約資金，讓國家有限的資金發(fā)揮出最大的效益，更有利于調(diào)動(dòng)那些真正種植糧食農(nóng)民的種糧積極性，確保國內(nèi)糧食安全。

(三)完善政府監(jiān)督及培訓(xùn)

完善政府監(jiān)督，是農(nóng)村公共政策順利實(shí)施的保證。家電下鄉(xiāng)政策容易出現(xiàn)縣級(jí)商務(wù)主管部門因?yàn)轶w制不順、經(jīng)費(fèi)不足、人員少和設(shè)施落后等問題，或者個(gè)別縣級(jí)商務(wù)主管部門借網(wǎng)點(diǎn)備案變相收費(fèi)，個(gè)別工作人員刁難企業(yè)，拖慢家電下鄉(xiāng)腳步的現(xiàn)象。同時(shí)，企業(yè)在政策實(shí)施中的尋租問題也是無法完全避免的。陜西省商務(wù)廳要求各級(jí)商務(wù)、財(cái)政部門和中標(biāo)銷售企業(yè)要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加大工作力度，抓緊網(wǎng)點(diǎn)備案和網(wǎng)點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加快全省銷售網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立健全監(jiān)管、考核機(jī)制，讓家電下鄉(xiāng)真正惠及農(nóng)民。

同時(shí)，“萬村千鄉(xiāng)”市場工程在農(nóng)家店網(wǎng)點(diǎn)布局、配送比率、商品質(zhì)量管理、明碼實(shí)價(jià)等幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)方面必須加強(qiáng)管理，要求承辦企業(yè)開展對(duì)農(nóng)家店培訓(xùn)，政府聘請(qǐng)專家對(duì)各農(nóng)家店店長進(jìn)行培訓(xùn)。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)各農(nóng)家店的檢查力度，運(yùn)用定期檢查和暗訪相結(jié)合的方式，促使承辦企業(yè)做好各方面的工作。

糧食直補(bǔ)政策在陜西的實(shí)施過程中，個(gè)別地方出現(xiàn)了拖延、克扣、利用糧食補(bǔ)貼的事件，例如，陜西省大荔縣官池鎮(zhèn)出現(xiàn)上萬名群眾沒領(lǐng)到應(yīng)得的種糧補(bǔ)貼的事件。這類事件的出現(xiàn)，正是對(duì)基層政府監(jiān)督缺乏的表現(xiàn)。

(四)加強(qiáng)政府宣傳

由于農(nóng)民自身的局限性，農(nóng)村公共政策實(shí)施的前提就是宣傳工作。只有農(nóng)民清楚地了解了政策的內(nèi)容及對(duì)自己的好處，才能夠配合政策的實(shí)施。2008年家電下鄉(xiāng)政策實(shí)施初期，效果并不好。2008年6月10日至7月10日，陜西省開展了家電下鄉(xiāng)宣傳月活動(dòng)。各級(jí)主管部門堅(jiān)持把宣傳工作作為推進(jìn)家電下鄉(xiāng)的有力抓手，努力以活動(dòng)帶宣傳，以宣傳促銷售，扎實(shí)有效地開展了一系列家電下鄉(xiāng)宣傳活動(dòng)，收到了良好成效。截至2009年7月15日，全省76家中標(biāo)銷售企業(yè)共備案銷售網(wǎng)點(diǎn)4 399個(gè)，銷售補(bǔ)貼家電344 513臺(tái)(部)，銷售金額5.56億元，已兌付195 010臺(tái)(部)，補(bǔ)貼資金4 040萬元。僅宣傳月期間，全省銷售80 492臺(tái)(部)，兌付61 180臺(tái)(部)，銷售量增長18.2%、兌付率由之前的53.15%變?yōu)?2.1%。由此可見，政府的宣傳對(duì)于實(shí)施農(nóng)村公共政策的重要性。

(五)嚴(yán)格懲罰制度

嚴(yán)格的懲罰制度可以約束違規(guī)行為的出現(xiàn)。家電下鄉(xiāng)政策執(zhí)行中，未中標(biāo)企業(yè)搞的“花樣”就是政府處罰力度不夠的有力證明。中標(biāo)企業(yè)的偷工減料、未中標(biāo)企業(yè)的瞞天過海、基層政府的尋租，都可以通過明文規(guī)定處罰，約束企業(yè)和政府的不法行為。“萬村千鄉(xiāng)”市場工程和糧食直補(bǔ)政策的實(shí)施中，同樣出現(xiàn)了尋租行為，對(duì)這些違規(guī)行為的懲罰就是對(duì)政策公平性的維護(hù)，也是實(shí)施農(nóng)村公共政策的保證。

四、結(jié)語

在經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響下，擴(kuò)大內(nèi)需成為中國當(dāng)前拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主攻方向及指導(dǎo)方針，農(nóng)村市場成為擴(kuò)大內(nèi)需的主戰(zhàn)場。但是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村市場“積勞成疾”，國家先后出臺(tái)公共政策以拓展農(nóng)村市場，拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)需求。

農(nóng)村公共政策問題的解決具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)槠潢P(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，關(guān)系到城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，更關(guān)系到社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。中國是人口多的農(nóng)業(yè)大國，而陜西又地處西部地區(qū)，其農(nóng)村問題更是我們面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何解決好陜西及其他地區(qū)農(nóng)村問題是擺在我們無法回避的迫切任務(wù)。面對(duì)這個(gè)挑戰(zhàn)，沒一勞永逸的辦法，最有效的措施就是改革農(nóng)村公共政策，使其順利地落實(shí)，同時(shí)要做好收入分配、農(nóng)民增收等工作，防止城鄉(xiāng)之間以及農(nóng)村內(nèi)部貧富差距擴(kuò)大。經(jīng)濟(jì)危機(jī)在短期內(nèi)增加了解決農(nóng)村公共政策問題的難度，但從長遠(yuǎn)看，經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)解決農(nóng)村公共政策問題也提供了契機(jī)。

如果能夠有針對(duì)性地采取上述各種措施，建立并完善解決陜西農(nóng)村公共政策問題長效機(jī)制，經(jīng)濟(jì)危機(jī)可能在一定程度上加快了解決農(nóng)村公共政策問題的步伐。同時(shí)，認(rèn)真總結(jié)陜西農(nóng)村公共政策改革的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其他地區(qū)農(nóng)村公共政策的執(zhí)行大有裨益。

［1］陳慶云.公共政策概論［M］.北京:中央廣播電視大學(xué)出版社，2003.

［2］呂煒.中國公共政策:演進(jìn)、評(píng)價(jià)與展望［M］.大連:東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006.

［3］陜西省統(tǒng)計(jì)局.刺激消費(fèi)政策顯現(xiàn)消費(fèi)品市場穩(wěn)步增長［EB/OL］.(2009-08-13)［2011-05-15］.http://www.sn.stats.gov.cn/news/tjxx/200981384740/htm.

［4］佚名.陜西家電下鄉(xiāng)最高拉動(dòng)消費(fèi)將達(dá)到528億元［EB/OL］.(2008-12-09)［2011-05-15］.http://www.2gosen.com/Html/xiyiji/xiyijixinwen/2008/12/0693346.html.

［5］戴伊.理解公共政策［M］.彭勃，譯.北京:華夏出版社，2004.

［6］張鳳合.公共政策價(jià)值取向中的政策空間［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2005，22(5):38-43.

Difficulties and solutions to Shaanxi rural public policy

DU Zhi-min1，LEI Xiao-kang2
(1.School of Politics and Administration，Chang'an University，Xi'an 710064，Shaanxi，China;2.School of Public Management，Northwest University，Xi'an 710127，Shaanxi，China)

Based on the analysis of the implementational status and effective of rural public policy in Shaanxi，this paper discusses the difficulties of the implementation rural public policy and gives the solutions to this problem.The analysis result shows that Shaanxi should apply the public policy method，perfect the government supervision and training，strengthen the government propagation and act strictly according to the regulation to gain the public policy progress for Shaanxi rural areas.

Shaanxi;rural;public policy;dual economical structure

F320;F320.2

A

1671-6248(2011)03-0043-06

2011-06-06

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目(09YJA630132);陜西省社會(huì)科學(xué)界重大理論與現(xiàn)實(shí)問題研究項(xiàng)目(2011Z052)

杜智民(1969-)，男，陜西合陽人，教授，管理學(xué)博士。