◎ 潘家華

城市民生的制度保障

◎ 潘家華

民生保障與收入相關(guān)，但更重要的是一種制度保障。中國(guó)城市發(fā)展要從“中等收入”進(jìn)入“中等發(fā)達(dá)”水平，民生標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)必須逾越的門檻?！芭潘浴钡拿裆才疟仨氜D(zhuǎn)向“包容性”的民生保障。民生保障并不是“均貧富”，而是要保障社會(huì)弱勢(shì)群體的基本權(quán)益。

民生保障 包容性 社會(huì)選擇

民生，民之生路或生計(jì)①，西方多界定為“體面的生活”，內(nèi)涵涉及健康、教育、就業(yè)和均等享有社會(huì)公權(quán)如選舉權(quán)、被選舉權(quán)、知情權(quán)等。對(duì)于以自然資源利用為基礎(chǔ)的農(nóng)村，社會(huì)生產(chǎn)、消費(fèi)和治理相對(duì)封閉，以自給自足為主要特征，民生在相當(dāng)程度上是一個(gè)資源稟賦問題，核心在于自然資源的質(zhì)量和占有。對(duì)于人口高度密集的城市來講，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度大、環(huán)境空間容量小，具有開放和相對(duì)程度的對(duì)外依賴特性，民生成為一種社會(huì)命題，社會(huì)資源分配成為核心問題。而社會(huì)資源的理性分配，并非是隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張和收入的增加，可以通過市場(chǎng)途徑解決的；在很大程度上，民生是一種制度規(guī)范的結(jié)果。發(fā)達(dá)國(guó)家之所以“發(fā)達(dá)”，已經(jīng)趨于完善的民生的制度保障是一個(gè)必然的要素和標(biāo)準(zhǔn)。

一、“中等收入”不等于“中等發(fā)達(dá)”

沒有人否認(rèn)收入增長(zhǎng)是民生保障的基礎(chǔ)。但是，高的收入水平并不意味著民生就有保障。如果說“暴發(fā)戶”是一種暴富，那么，一些發(fā)展中國(guó)家的富裕家族和官宦的收入是相對(duì)長(zhǎng)期而穩(wěn)定的。他們可以在民生保障欠缺的發(fā)展中國(guó)家構(gòu)建“富人區(qū)”，可能有著比發(fā)達(dá)國(guó)家中產(chǎn)階級(jí)更高的收入，但是，他們?nèi)狈A(chǔ)教育、衛(wèi)生保健和文化服務(wù)等許多基本民生的覆蓋。這也是為什么許多發(fā)展中國(guó)家的“官二代”、“富二代”紛紛漂洋過海，移居到發(fā)達(dá)國(guó)家尋求具有綜合覆蓋的民生環(huán)境的原因。

改革開放30多年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，在整體上已經(jīng)步入中等收入國(guó)家水平。顯然，中等收入水平并不等同于中等發(fā)達(dá)水平。城市民生問題成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和步入中等發(fā)達(dá)社會(huì)必須跨越的門檻。一些發(fā)展中國(guó)家的人均GDP水平高于許多發(fā)達(dá)國(guó)家而并沒有跨入發(fā)達(dá)國(guó)家行列，一個(gè)重要的原因就在于發(fā)展的成果沒有惠及普通百姓，民生水平和保障程度低。

應(yīng)該說，中國(guó)改革開放以來，經(jīng)濟(jì)保持在兩位數(shù)增幅，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)在2010年超過日本，成為僅次于美國(guó)的第二大經(jīng)濟(jì)體；而且，國(guó)際貨幣基金組織2011年的一項(xiàng)預(yù)測(cè)認(rèn)為，中國(guó)有可能在2015年即可成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體②。2010年，上海、北京、深圳、廣州等一些沿海城市，人均GDP已經(jīng)超過1萬美元；中國(guó)城市人均居民可支配收入接近2萬人民幣，按匯率計(jì)達(dá)到3000美元，按購(gòu)買力平價(jià)計(jì)，則超過1萬美元。城市人均住房面積，已經(jīng)超過30平方米，超過日本的人均水平。中國(guó)民用汽車保有量接近1億輛；主要消費(fèi)群體為城市人口的私人轎車，達(dá)到3443萬輛③。中國(guó)的城市軌道交通從無到有，上海、北京的城市軌道交通里程數(shù)超過倫敦。但是，無論是國(guó)內(nèi)自我評(píng)價(jià)，還是國(guó)際主流觀點(diǎn)，客觀地講，并沒有多少人認(rèn)可中國(guó)已經(jīng)達(dá)到“中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平”④。

“十二五規(guī)劃”明確提出“保障和改善民生”，使之成為“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”⑤。顯然，在經(jīng)歷了長(zhǎng)期而卓有成效的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的城市和工業(yè)發(fā)展后，中國(guó)政府轉(zhuǎn)向了以民生為導(dǎo)向的發(fā)展進(jìn)程。客觀講，中國(guó)城市發(fā)展的硬件設(shè)施在許多方面已經(jīng)不亞于發(fā)達(dá)國(guó)家。中國(guó)一些一線城市舉辦的國(guó)際重大活動(dòng)，如2008年北京奧運(yùn)會(huì)、2010年上海世博會(huì)、2011年深圳大運(yùn)會(huì)，許多發(fā)達(dá)國(guó)家都望塵莫及。但是，我們能夠說，這些城市的民生問題得到了解決嗎？從總體上講，我國(guó)城市的民生改善空間大，保障能力弱；調(diào)整發(fā)展導(dǎo)向，是中國(guó)避免跌入“中等收入陷阱”、進(jìn)入“中等發(fā)達(dá)水平”的必然選擇。從“中等收入”到“中等發(fā)達(dá)”，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展從量變到質(zhì)變的飛躍?？梢?，民生水平是實(shí)現(xiàn)這種飛躍的前提和標(biāo)準(zhǔn)。

二、“包容性”而非“排他性”

民生涉及每個(gè)居民的基本生活保障。中國(guó)的戶籍制度是一種“排他性”設(shè)計(jì)，人為地將國(guó)民的民生保障水平加以區(qū)分，在制度上歧視非城市戶籍人口。新中國(guó)成立后，物質(zhì)保障水平低，城市容量十分有限，以戶籍制度隔離城鄉(xiāng)，在一定程度上，也是一種基本民生保障的需要。但是，這種保障的基礎(chǔ)不是社會(huì)選擇的結(jié)果，而是“生來不平等”的一種強(qiáng)制。中國(guó)的城市化進(jìn)程在這樣一種制度慣性和體制環(huán)境下，使得城市化滯后于工業(yè)化，人口城市化滯后于土地城市化⑥。不僅如此，城鄉(xiāng)人口的“二元結(jié)構(gòu)”在城市因身份而享受差別待遇，大批農(nóng)民工工作在城市，貢獻(xiàn)于城市發(fā)展，而民生保障卻被排斥在外。農(nóng)民工不能享受社保、醫(yī)療、教育等基本民生性質(zhì)的社會(huì)服務(wù)；而且，政府的一些“宏觀調(diào)控”政策，甚至將他們排除在市場(chǎng)之外，例如城市房地產(chǎn)市場(chǎng)和私人轎車的“戶籍”要求。

“排他性”的民生安排是民生保障鴻溝；如果不加以根除，社會(huì)進(jìn)步與和諧是不可能實(shí)現(xiàn)的。墨西哥已經(jīng)是發(fā)達(dá)國(guó)家俱樂部“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作組織”成員，人均GDP約為中國(guó)的三倍，墨西哥城每三人就有一輛汽車，與歐盟日本水平大致相當(dāng)。但是，世界上少有人將墨西哥列入發(fā)達(dá)國(guó)家名單。原因很簡(jiǎn)單：如果墨西哥城的貧民窟不能消除，很難想象，墨西哥可以進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列。如果日本的食品安全只是對(duì)少數(shù)人負(fù)責(zé)而排除其他社會(huì)群體，也不會(huì)有人認(rèn)為它是發(fā)達(dá)國(guó)家。1980年代后期筆者在英國(guó)念書時(shí)，一次騎自行車被汽車撞倒，被救護(hù)車?yán)结t(yī)院，檢查完畢，臨出院時(shí)送上一杯咖啡，說沒事了，不需治療，可以回家了。沒有交押金，沒有交任何費(fèi)用。然后保險(xiǎn)理賠，程序規(guī)范。讓人感到有些莫名。孩子隨筆者在英期間，上了一個(gè)學(xué)前班、換學(xué)校上小學(xué)，沒有贊助費(fèi)、不用交學(xué)費(fèi)，小孩生病取藥全免費(fèi)，還有每天一英鎊的小孩福利。應(yīng)該說，來自于發(fā)展中國(guó)家的外國(guó)人、短期居留的學(xué)生，沒有在英國(guó)繳納社會(huì)保險(xiǎn)，更沒有交稅，沒有對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)有什么貢獻(xiàn)，但是，在英國(guó)，基本民生的保障卻是“包容性”的。當(dāng)時(shí)感到發(fā)達(dá)國(guó)家的民生保障，超出我們的想象。試想，農(nóng)民工的孩子在城里沒有學(xué)上，急癥不繳費(fèi)就不治療，即使是城里戶籍孩子也沒有幼兒園上，而且費(fèi)用高企，這樣的民生水平，我們很難想象是“中等發(fā)達(dá)”的水平。

“包容性”的民生保障，不僅需要全覆蓋城市地區(qū)，而且還要延伸到農(nóng)村。當(dāng)前，中國(guó)城市居民的收入水平高出農(nóng)村居民三倍以上⑦，如果這一差異不消除，城市民生問題也不可能得到根本解決。人口的自由遷移是基本民生-人權(quán)-的一個(gè)基本要素，消除“排他性”的戶籍體制，城鄉(xiāng)人口是互動(dòng)的。

三、民生保障的社會(huì)選擇

發(fā)達(dá)國(guó)家的民生保障，經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。從收入增長(zhǎng)到民生改善，制度構(gòu)建是關(guān)鍵。這種制度構(gòu)建，顯然帶有“計(jì)劃”的色彩。但是，這種計(jì)劃是一種社會(huì)選擇的結(jié)果。正是因?yàn)檫@樣，發(fā)達(dá)國(guó)家的民生保障才能夠穩(wěn)定、規(guī)范、持續(xù)而行之有效地得到落實(shí)。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，是在一個(gè)強(qiáng)勢(shì)政府的把控和推動(dòng)下，迅猛而有效。事實(shí)證明，中國(guó)改革開放以來的發(fā)展進(jìn)程，有民意基礎(chǔ)，但更多的是政府的強(qiáng)力推進(jìn)。城市民生改善，當(dāng)然也需要政府擔(dān)當(dāng)責(zé)任，總體謀劃，貫徹實(shí)施。國(guó)家在宏觀層面，不僅明確了民生的發(fā)展導(dǎo)向，而且制定了具體措施?！笆逡?guī)劃”要求，完善保障和改善民生的制度安排、促進(jìn)就業(yè)、發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、調(diào)節(jié)收入分配，使發(fā)展成果惠及全體人民。公共服務(wù)支出的增加，大規(guī)模保障房的建設(shè)，應(yīng)該會(huì)極大地改善民生。

但是，民生不僅僅是一種“自上而下”的安排或賜予，不是共同富裕。民生是一種社會(huì)選擇，是對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生存和社會(huì)尊嚴(yán)的保障。社會(huì)需要的，不是同等水平的富裕程度，而是老幼病殘的基本生活保障，低收入群體社會(huì)尊嚴(yán)保障。美國(guó)哲學(xué)家羅爾斯在《正義論》⑧中提出的“最大‘最小’化”原則，就是一項(xiàng)促進(jìn)和保障民生的基礎(chǔ)。這一原則實(shí)際上是一種社會(huì)選擇。假設(shè)每一個(gè)人在來到這個(gè)世界之前，進(jìn)行一項(xiàng)最優(yōu)的社會(huì)選擇投票。他不知道自己是聰明還是愚笨，是富有還是貧窮，是健康還是疾弱。在這樣一種“無知之幕”后，每個(gè)人做出的社會(huì)選擇，無疑是要確保最弱勢(shì)的群體（即“最小”）的福利改進(jìn)最大化。財(cái)富是沒有止境的；但是，基本需求是有限的。

民生保障不是均貧富。相反，民生保障程度高的發(fā)達(dá)國(guó)家還鼓勵(lì)社會(huì)精英創(chuàng)造財(cái)富、積累財(cái)富。中國(guó)的社會(huì)主義建設(shè)，也實(shí)行“按勞分配，多勞多得”。財(cái)富對(duì)民生有一種外溢和保障效應(yīng)。我們需要的民生，不是財(cái)富無限擴(kuò)張，而是基本生活質(zhì)量的保障。所謂民生，內(nèi)涵非常明確，就是要求所有社會(huì)成員能夠在就學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)、居住、尊嚴(yán)等方面能夠有基本保障。

發(fā)達(dá)國(guó)家有許多我們需要批判的，但是其民生保障的一些實(shí)踐，是可以借鑒的。我們要實(shí)現(xiàn)從“中等收入”到“中等發(fā)達(dá)”水平的跨越，民生的標(biāo)準(zhǔn)必須要滿足。保障民生，不僅需要國(guó)家宏觀層面的政策導(dǎo)向，還需要有社會(huì)客觀冷靜的思考與選擇。

注釋：

①孫中山1924年在《民生主義》中提出的民生概念為：“就是人民的生活——社會(huì)的生存、國(guó)民的生計(jì)、群眾的生命”。宋迎昌等將人民生活水平視為民生水平的一個(gè)測(cè)度。見潘家華和魏后凱（主編），《中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告2011》。社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，北京，2011年7月。

②IMF, 2011． World Economic Outlook: Tensions from the Two-Speed Recovery:

Unemployment, Commodities, and Capital Flows． International Monetary Fund, Washington DC．

③見中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，《中華人民共和國(guó)2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2011年2月28日。

④當(dāng)然，一些發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際機(jī)構(gòu)如國(guó)際貨幣基金組織(IMF, 2011)出于國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)等方面的不同考慮，將中國(guó)等一些工業(yè)化進(jìn)程中的發(fā)展中國(guó)家界定為“新興經(jīng)濟(jì)體(emerging economies)”，以區(qū)分于其他發(fā)展中國(guó)家。

⑤《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》。2011年3月全國(guó)人大通過。

⑥第6次全國(guó)人口普查結(jié)果表明，城市化率達(dá)到49．68%（ 見中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，《2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第1號(hào)）》）；而統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)則表明為47．5%(作為國(guó)家十二五城市化水平提高的基數(shù))，相差2．18%百分點(diǎn)。即使是47．5%的城市化水平也通常被認(rèn)為是“虛高的城市化”或“不完全的城市化”。

⑦2010年，全年農(nóng)村居民人均純收入5919元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入19109元；城鎮(zhèn)居民是農(nóng)村居民人均的3．23倍。見中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，《中華人民共和國(guó)2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2011年2月28日。

⑧John Rawls, 1971． The Theory of Justice． Harvard University Press, Harvard．

Institutional Requirements for Securing the Urban Livelihoods

Pan Jiahua

Livelihoods is linked to income levels, but the enhancement of institutional arrangements is a more crucial factor for securing urban livelihoods. Livelihood measurement is certainly a threshold for judging whether Chinese cities are transformed from middle income to medium developed status. It is necessary to shift from exclusiveness to inclusiveness in urban management. To secure urban livelihoods does not imply an egalitarian system, but rather to ensure the basic demands of the disadvantaged.

secure the urban livelihoods; inclusiveness; social choice

C911

潘家華，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員。

（責(zé)任編輯：盧小文）