張曉明 郁 芳

依法行政 規(guī)范執(zhí)法 全力推進海洋行政處罰案卷評查工作

張曉明 郁 芳

行政處罰案卷，是按照法定的程序，在辦理行政處罰案件過程中直接形成的、反映執(zhí)法全過程的、具有保存價值的文字、圖表、聲像等各種形式的歷史記錄。一份好的案卷，體現(xiàn)了其內(nèi)容和形式的完整結(jié)合，它真實、準確地反映行政處罰活動的客觀情況，齊全、完整地記錄行政處罰活動的全過程，成為行政執(zhí)法公正合理的憑證和考核執(zhí)法水平的重要內(nèi)容。

浙江省案卷評查狀況

中國海監(jiān)浙江省總隊成立于2002年4月26日，管理的海域面積達26萬平方千米，500平方米以上島嶼3000多個，岸線曲折，島嶼眾多。沿海舟山、寧波、臺州、溫州、嘉興等地區(qū)也相應組建6個海監(jiān)支隊和26個海監(jiān)大隊。據(jù)2010年底統(tǒng)計，浙江省海監(jiān)執(zhí)法持證人員為703名，查處海監(jiān)行政處罰案件（結(jié)案數(shù)）113件，實際收繳罰款額為5155.4萬元，其中查處100萬元以上大案 8 件、金額為954萬元。這支海監(jiān)隊伍自組建以來，在打擊各類海洋違法行為、維護海洋經(jīng)濟秩序和保護生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。

2004年，國務院出臺了《全面推行依法行政的實施綱要》，在全國推行依法行政、落實行政執(zhí)法責任制的工作中，明確要求我國各行政執(zhí)法隊伍開展案卷評查工作。組織開展海洋行政處罰案卷評查，是各級海洋行政主管部門及其行政執(zhí)法機構(gòu)的重要職責，其有利于及時發(fā)現(xiàn)、研究、解決行政執(zhí)法中的新情況和新問題，總結(jié)和交流執(zhí)法經(jīng)驗，提高執(zhí)法監(jiān)察的理論水平和實際操作能力，更好地為海洋行政管理和執(zhí)法監(jiān)察工作服務。隨著海洋經(jīng)濟發(fā)展、各級政府的日益重視和社會各界的監(jiān)督關(guān)注，海洋法律法規(guī)不斷充實完善，海監(jiān)執(zhí)法任務加重、執(zhí)法難度提升，規(guī)范化要求也越來越高。如何提高辦案質(zhì)量，進一步強化浙江省海洋行政執(zhí)法隊伍依法行政能力，規(guī)范行政處罰案卷制作與管理，夯實海洋行政執(zhí)法工作進程，已成為近年來依法行政、規(guī)范管理的主要抓手。

中國海監(jiān)浙江省總隊于2007年開始，連續(xù)幾年組織全省海監(jiān)執(zhí)法隊伍開展海洋行政處罰案卷評查工作，修改、完善執(zhí)法文書格式，統(tǒng)一案卷評查標準，舉辦各類執(zhí)法文書制作、案例分析、法律法規(guī)知識與實務的培訓和輪訓，組織業(yè)務骨干并邀請法律顧問進行大案要案的研討和會審等，把握辦案脈落，樹立依法行政、規(guī)范管理的理念。同時，依椐國家海洋局批準印發(fā)的《海洋行政處罰案卷評查標準》和《海洋行政執(zhí)法法律文書基本格式應用指南》，進一步明確了海洋行政執(zhí)法機構(gòu)實施行政處罰權(quán)的權(quán)責關(guān)系，清晰了海洋行政處罰程序及其文書制作的規(guī)范，強化了執(zhí)法文書中法律條款的應用和對相對人權(quán)利的告知等，為執(zhí)法人員在辦案中提供了直觀、具體、可操作的業(yè)務指導，對全省海洋行政執(zhí)法隊伍的行政處罰行為起到了重要的監(jiān)督、規(guī)范和推動作用。事實證明，在執(zhí)法實踐的基礎(chǔ)上完善執(zhí)法理論，進而指導實踐，即“學習—實踐—再學習—再實踐”的過程，是海洋行政執(zhí)法隊伍實現(xiàn)依法行政的重要保障，也是提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量的重要途徑。

規(guī)范執(zhí)法行為、實現(xiàn)依法行政是海洋行政執(zhí)法的永恒主題。幾年來，浙江省每年的海洋行政執(zhí)法案卷評查根據(jù)海洋行政執(zhí)法工作的實際，在各支隊自查、普查、抽查的基礎(chǔ)上，采取了推薦或抽調(diào)案卷等辦法，成立由上級主管部門、總隊領(lǐng)導及法律顧問組成的案評領(lǐng)導班子，同時由各支隊主管領(lǐng)導和業(yè)務骨干組成兩個案評小組，圍繞案卷的主體性、程序性、客觀性和整體性對案卷進行分組交叉評卷，嚴格按照統(tǒng)一的《案卷評查標準》逐項評析打分，會末由各案評小組組長客觀點評，法律顧問歸納指導，并通報表彰獲獎案卷。通過連續(xù)幾年的案卷評查工作，案卷層級上，從過去省總隊只對各支隊評查逐步延伸到對各基層大隊都進行評查，更直觀地發(fā)現(xiàn)各層級執(zhí)法過程中存在的諸多情況和問題；實際效果上，從過去偏重于案卷數(shù)量到現(xiàn)在更加注重辦案質(zhì)量的完整性，案卷質(zhì)量有明顯提高；激勵形式上，從過去分等級獎勵優(yōu)秀案卷所在單位到如果入選省級“十佳案卷”直接獎勵案件承辦人，評查環(huán)節(jié)更加嚴格；總結(jié)評析上，從過去由案評小組組長點評到上級領(lǐng)導蒞臨指導、法律顧問現(xiàn)場“看病把脈”，內(nèi)容評析更加精彩、務實。

存在的問題和不足

案卷評查提供了執(zhí)法工作相互學習交流、增加意識和共同提高的平臺，通過這一“實戰(zhàn)演練”平臺，有針對性地查找不足、整改問題、規(guī)范行政執(zhí)法行為，可謂“強身健體”。筆者曾多次參與省總隊、東海區(qū)和中國海監(jiān)總隊組織的案卷評查工作，一次評查一次收獲，要學習借鑒的東西很多，更看到了自身的不足。目前，從浙江省海洋行政執(zhí)法案卷評查（一般程序）來看，各地案卷評查工作進展不平衡，案卷質(zhì)量參差不齊，既存在地方法制部門與海監(jiān)上級業(yè)務部門在案卷格式、排序等具體操作方面規(guī)定不一的情況，也與執(zhí)法者自身在實際執(zhí)法過程中政策水平、法律知識、操作技能、文化素質(zhì)等方面相關(guān)，存在的問題和不足有以下幾點。

筆錄制作方面：現(xiàn)場筆錄缺乏對現(xiàn)場客觀真實情況的如實記載，有的現(xiàn)場筆錄并非現(xiàn)場制作，不具有現(xiàn)場性、即時性；詢問筆錄關(guān)鍵性情節(jié)和要點不明或筆錄中添加自已的理解和看法，內(nèi)容原意失真；對當事人的基本情況記載不詳；缺少執(zhí)法人員出示證件、表明身份的內(nèi)容；文字簡化、字跡不清，筆錄補充、涂改處缺少當事人簽名、蓋章或捺印確認等。

證據(jù)材料方面：提取相關(guān)的證據(jù)材料復印件缺少當事人簽字確認；受委托的單位資質(zhì)、委托人身份不明；取證照片或圖表不規(guī)范；“重言輕物”，證據(jù)單一或證據(jù)之間缺乏相互印證，難以形成有效的證據(jù)鏈。

操作程序方面：執(zhí)法文書中只有一名執(zhí)法人員簽名的現(xiàn)象時有發(fā)生；告知書內(nèi)容表述不清或訴權(quán)告知不全；告知書、陳述申辯和送達回證之間交替使用；證據(jù)保存以及查扣物品的解除、返還和處理缺少清單；案件承辦人變動不固定，無相關(guān)程序說明等。

處罰決定方面：對被處罰對象的船、人或單位（法人或組織）在事實認定上出現(xiàn)偏差或前后不一；法律條款適用上重“條”輕“款、項”；引用的法律、法規(guī)和規(guī)章名稱填寫不規(guī)范，定性依據(jù)與處罰依據(jù)適用不當；從輕量罰和沒收違法所得無材料說明；送達回證中見證人或代收人簽收的身份與當事人的關(guān)系不明。

案件組卷方面：重外部文書輕內(nèi)部文書，尤其是在立案審批和結(jié)案報告中，只有相關(guān)負責人的簽名，沒有具體審核、批準意見；案由表述生造、隨意，未能根椐具體法律規(guī)則中的違法性質(zhì)來確定相對固定確切的用語；案卷格式、排序不一，目錄填寫不完整，案卷封面不統(tǒng)一、裝訂不規(guī)范等。

行政執(zhí)法文書是行政機關(guān)根椐法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，依照法定程序，在檢查和對違法行為實施行政處罰時制作的法律文書。法律文書一經(jīng)生效，具有法律效力。因此，執(zhí)法人員在制作法律文書時要做到依法制作，按客觀事實制作，遵循格式要求制作，按語言文字規(guī)范標準制作。

把握“四個結(jié)合”，全力推進案卷評查

行政執(zhí)法案卷是對行政執(zhí)法行為的客觀記錄，而案卷評查，既是對案卷承辦過程進行全程的監(jiān)督檢查，達到糾錯、整改、提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量之目的，也是對執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)等方面的綜合測評。筆者試從近年來案卷評查工作中的一些體會，結(jié)合執(zhí)法隊伍現(xiàn)狀，就如何提高執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，做好浙江省海洋行政處罰案卷評查工作，談點想法和認識，共同探討和提高。

案卷評查與學習貫徹法律法規(guī)相結(jié)合。隨著海洋經(jīng)濟快速發(fā)展，新情況、新問題接連不斷，有的是新暴露出來的，有的是多年積累下來的，也有的是法律、法規(guī)的不完善和滯后造成的。作為海洋與漁業(yè)大省，浙江海洋行政執(zhí)法工作任重而道遠，要學習的東西有很多。目前海監(jiān)執(zhí)法和相關(guān)的行政法律、法規(guī)不少于幾十種，要學習、領(lǐng)會、掌握和運用其實質(zhì)內(nèi)容并非易事，而作為執(zhí)法者，學習法律、法規(guī)知識是伴隨我們工作始終的一項基本的重要任務，學以致用，學無止境。因此，當前迫切需要我們不斷學習和探索，而且要善于學習、勤于思考，充實完善自我，切實掌握和運用法律、法規(guī)的基本精神及內(nèi)容，具備各種應對本領(lǐng)，增加自身的法制觀念和依法行政的責任感、使命感，才能承擔起肩負的職責、正確行使權(quán)力，全面推進海洋行政執(zhí)法工作。

案卷評查與考核制度相結(jié)合。組織開展案卷評查，是強化執(zhí)法監(jiān)督、規(guī)范行政執(zhí)法行為的重要舉措。各級海洋行政執(zhí)法機構(gòu)，應當建立和健全相應行政執(zhí)法考核制度，如《行政案件受理制度》《重大案件會審（討論）制度》《行政處罰自由裁量制度》《行政過錯責任追究制度》《行政執(zhí)法案卷自查、自評考核制度》《執(zhí)法人員行為準則》等，及時查找不足、糾錯整改。對辦案質(zhì)量好、效能高的優(yōu)秀案卷給予通報表彰，并直接獎勵案卷承辦人；對問題較多甚至不合格案卷實行問責制，責成限期整改或組織案卷承辦人重新培訓、考核合格后重新上崗等，落實執(zhí)法責任制。同時，各級執(zhí)法機構(gòu)在組織案卷評查時要切實做好前期準備、中期評審、后期總結(jié)三個階段的工作，切忌“說起來重要、做起來次要、事后無關(guān)緊要”的“走過場”現(xiàn)象。

案卷評查與培訓業(yè)務骨干相結(jié)合。針對案卷評查中存在的各類問題或薄弱環(huán)節(jié)，從基本標準（主體、事實、證據(jù)、適用法律依據(jù)和程序）、一般標準（法律文書規(guī)范制作和使用）、立卷歸檔標準（案卷管理的程式和外觀質(zhì)量）等方面加以梳理、研討、整改和完善；結(jié)合執(zhí)法實踐科學地制定統(tǒng)一規(guī)范的案卷評查標準，體現(xiàn)公正、公平、實效原則；適時組織開展執(zhí)法實務培訓或輪訓，培養(yǎng)一批業(yè)務精通、工作扎實的業(yè)務骨干，開展經(jīng)常性自查、自評和定期抽查、評查，及時反饋意見通報情況；編制《執(zhí)法文書操作指南》，提供業(yè)務示范指導，通過《典型執(zhí)法案卷示例》的輻射，推動整個執(zhí)法隊伍提高學習法律法規(guī)、依法行政的自覺性，引發(fā)執(zhí)法人員對海洋行政執(zhí)法工作更深層次的思考和研究，進而提高隊伍整體執(zhí)法水平。

案卷評查與隊伍建設(shè)相結(jié)合。海洋行政法律法規(guī)得到切實的貫徹執(zhí)行、執(zhí)法工作得以全面有效地開展，關(guān)鍵需要有一支政治合格、業(yè)務精通、作風過硬、裝備先進、準軍事化的執(zhí)法隊伍加以保證。實現(xiàn)海洋經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是當今社會賦予我們的歷史使命，機遇與挑戰(zhàn)并存。面對海洋經(jīng)濟秩序多重挑戰(zhàn)的新形勢、新要求、新任務，要把握優(yōu)勢，開拓進取，重視內(nèi)部監(jiān)督和層級監(jiān)督，抓好隊伍建設(shè)和執(zhí)法能力建設(shè)，牢記使命，忠于職守，求真務實，以“內(nèi)強素質(zhì)，外塑形象”為目標，以“嚴格執(zhí)法，熱情服務”為要求，以“學軍建隊，準軍事化”為主要形式，以科技化、信息化為手段，不斷提高執(zhí)法隊伍政治素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)，適應新時期海洋行政執(zhí)法工作的需要，體現(xiàn)“特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻、特別有作為”精神，為建設(shè)浙江省海洋經(jīng)濟強省保駕護航。

幾點設(shè)想

必用、選用文書的設(shè)定。案卷質(zhì)量不能簡單以“必用、選用文書”的數(shù)量來評判，否則容易產(chǎn)生案卷評分不公現(xiàn)象。能否將“必用、選用文書”統(tǒng)一設(shè)定為“應用文書”，凡在案件查辦過程中應當使用的文書都必須制作到位，缺一不可。

設(shè)立案卷正、副卷。案件立卷歸檔能否參照公安、法院等有關(guān)部門采用的正、副卷形式，把一些內(nèi)部討論的情況、意見、請示及不能隨文裝訂的錄音、錄像等歸入副卷，做到“內(nèi)外有別”。

案卷分類評查。不同類型的案件啟動制作的執(zhí)法文書要求不同，采用案卷分類評查，從而避免案卷評查中可能出現(xiàn)的不合理性，體現(xiàn)針對性和實效性。

修訂有關(guān)文書的格式和種類。隨著執(zhí)法實踐的深入，現(xiàn)行法律文書中有關(guān)格式和種類已不能滿足執(zhí)法實踐的發(fā)展需要，一些筆錄類文書填寫過于籠統(tǒng)，在實際執(zhí)法中容易遺漏當事人相關(guān)的重要信息。建議適時有針對性地修訂文書格式，并增加《當事人權(quán)利義務告知書》《法定代表人授權(quán)委托書》《聲像資料保存登記表》等新的文書種類，進一步規(guī)范海洋行政執(zhí)法文書的制作。